政府采購(gòu)預(yù)算管理的問(wèn)題及改進(jìn)研究

姚瑞雯

摘 要：政府采購(gòu)預(yù)算是指行政事業(yè)單位根據(jù)當(dāng)年的實(shí)際工作需求和任務(wù)編制的，經(jīng)由政府部門(mén)統(tǒng)一批準(zhǔn)的政府采購(gòu)計(jì)劃。政府釆購(gòu)預(yù)算資金包含在總體預(yù)算之內(nèi)，從屬與總體部門(mén)預(yù)算，而并不是獨(dú)立的預(yù)算體系?？茖W(xué)的政府采購(gòu)預(yù)算管理，是提高政府采購(gòu)綜合效果最有效的手段之一。本文對(duì)此進(jìn)行了探討。

關(guān)鍵詞：氣象局；政府采購(gòu)；預(yù)算管理

一、現(xiàn)狀

H省氣象部門(mén)屬于科技型、基礎(chǔ)性社會(huì)公益事業(yè)單位。H省氣象局為中央垂直管理事業(yè)單位，其上級(jí)預(yù)算單位為中國(guó)氣象局。H省氣象局實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理，以中國(guó)氣象局領(lǐng)導(dǎo)為主、H省人民政府領(lǐng)導(dǎo)為輔的雙重領(lǐng)導(dǎo)、雙重財(cái)政渠道的雙重管理體制。資金來(lái)源多樣，除了財(cái)政保障的中央資金、地方資金以外，還有一部分自有創(chuàng)收資金。H省氣象局具有統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一布局、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理，既高度集中，又相對(duì)分散的行業(yè)管理特點(diǎn)。

1.編制環(huán)節(jié)

H省氣象局按照財(cái)政部和中國(guó)氣象局統(tǒng)一要求，政府采購(gòu)預(yù)算與“二上”部門(mén)預(yù)算一起編制，政府采購(gòu)預(yù)算是“二上”部門(mén)預(yù)算的組成部分，與部門(mén)預(yù)算同步編制，并在部門(mén)預(yù)算中一一列示。

2.執(zhí)行環(huán)節(jié)

在雙重財(cái)務(wù)體制領(lǐng)導(dǎo)下，H省氣象局根據(jù)不同的資金來(lái)源，執(zhí)行不同的采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)和限額。政府集中采購(gòu)目錄及政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)是采購(gòu)人員編制年度政府采購(gòu)預(yù)算和申報(bào)政府采購(gòu)計(jì)劃的重要基礎(chǔ)，是實(shí)施協(xié)議供貨、定點(diǎn)采購(gòu)和政府批量集中采購(gòu)的依據(jù)。不同的采購(gòu)目錄和限額標(biāo)準(zhǔn)不僅僅在品目和金額上有所區(qū)分，在執(zhí)行中，對(duì)采購(gòu)方式、組織形式和關(guān)于第三方委托代理機(jī)構(gòu)上的規(guī)定也不盡相同。

政府采購(gòu)預(yù)算資金來(lái)源為中央資金和自籌資金的，根據(jù)最新印發(fā)的《中央預(yù)算單位2017—2018年政府集中采購(gòu)目錄及標(biāo)準(zhǔn)》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕96號(hào)）規(guī)定，采購(gòu)品目列入中央政府集中采購(gòu)目錄的品目，需委托中央國(guó)家機(jī)關(guān)政府采購(gòu)中心進(jìn)行采購(gòu)。

資金來(lái)源為地方財(cái)政資金的，需按照“省、各市（州）政府集中采購(gòu)目錄及政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)”的規(guī)定嚴(yán)格進(jìn)行政府采購(gòu)。

3.監(jiān)督與控制環(huán)節(jié)

H省氣象局在政府采購(gòu)預(yù)算監(jiān)督與控制環(huán)節(jié)，按照財(cái)政部文件《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步做好政府采購(gòu)信息公開(kāi)工作有關(guān)事項(xiàng)的通知》要求，將政府采購(gòu)項(xiàng)目信息進(jìn)行全過(guò)程公開(kāi)，對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目公告、采購(gòu)文件、采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算金額、采購(gòu)結(jié)果、采購(gòu)合同等采購(gòu)項(xiàng)目信息進(jìn)行公開(kāi)，受社會(huì)監(jiān)督。同時(shí)，根據(jù)中國(guó)氣象局文件《中國(guó)氣象局政府采購(gòu)監(jiān)督人監(jiān)督工作管理暫行辦法》要求，在開(kāi)展的政府采購(gòu)活動(dòng)中，對(duì)公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)由政府采購(gòu)監(jiān)督人對(duì)評(píng)標(biāo)專(zhuān)家抽取、開(kāi)標(biāo)過(guò)程、評(píng)標(biāo)過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督。

二、存在的問(wèn)題

1.編制環(huán)節(jié)

政府采購(gòu)預(yù)算是政府采購(gòu)活動(dòng)穩(wěn)定、規(guī)范進(jìn)行的保障，是全面反映各預(yù)算單位實(shí)施政府采購(gòu)活動(dòng)的計(jì)劃，編制政府采購(gòu)預(yù)算是積極推進(jìn)政府采購(gòu)工作的前提，但是由于預(yù)算編制水平不高，單憑預(yù)算編制人員無(wú)法全面準(zhǔn)確了解單位的采購(gòu)需求，且主管部門(mén)也沒(méi)有對(duì)采購(gòu)預(yù)算進(jìn)行規(guī)范化審核。

（1）政府采購(gòu)預(yù)算的編制依據(jù)不充分。第一，預(yù)算編制人員沒(méi)有進(jìn)行前期調(diào)研。預(yù)算編制人員沒(méi)有參考項(xiàng)目的實(shí)施方案、可行性研究報(bào)告，也沒(méi)有對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)行充分、詳盡的調(diào)研，對(duì)于業(yè)務(wù)方面的采購(gòu)項(xiàng)目不了解其詳細(xì)的具體技術(shù)參數(shù)、金額概算。第二，預(yù)算編制人員不了解政府采購(gòu)政策。H省氣象局在編制“二上”預(yù)算時(shí)，有些預(yù)算單位沒(méi)有整理政府采購(gòu)預(yù)算明細(xì)，僅僅從大體上了解一下本單位有何大項(xiàng)目需要實(shí)施，對(duì)政府采購(gòu)預(yù)算稍微重視的單位相對(duì)會(huì)每個(gè)項(xiàng)目都填一點(diǎn)，避免出現(xiàn)超預(yù)算采購(gòu)和無(wú)預(yù)算采購(gòu)情況，但是對(duì)是否能執(zhí)行到位毫不關(guān)心；對(duì)政府采購(gòu)預(yù)算不了解的單位，甚至全年政府采購(gòu)預(yù)算金額為0，必然會(huì)出現(xiàn)超預(yù)算采購(gòu)、不按要求進(jìn)行政府采購(gòu)，無(wú)預(yù)算采購(gòu)，甚至采取自行采購(gòu)方式的現(xiàn)象。

（2）對(duì)政府采購(gòu)預(yù)算沒(méi)有嚴(yán)格審核。沒(méi)有要求各業(yè)務(wù)處室對(duì)統(tǒng)一布局安排的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)提供設(shè)備清單明細(xì)表，各預(yù)算單位業(yè)未對(duì)擬采購(gòu)的設(shè)備提供品目、單價(jià)、數(shù)量清單和政府采購(gòu)預(yù)算的構(gòu)成情況，造成計(jì)劃財(cái)務(wù)處預(yù)算審核人員無(wú)法對(duì)政府采購(gòu)預(yù)算進(jìn)行一一核對(duì)和審核。無(wú)法判斷申報(bào)的采購(gòu)項(xiàng)目是否完整，有無(wú)漏報(bào)、企圖規(guī)避政府采購(gòu)的現(xiàn)象；無(wú)法判斷采購(gòu)項(xiàng)目的合理、合規(guī)性，有無(wú)濫用財(cái)政資金、擾亂公共財(cái)政支出計(jì)劃、降低財(cái)政性資金的使用效率的風(fēng)險(xiǎn)；無(wú)法判斷采購(gòu)項(xiàng)目的真實(shí)性、必要性，沒(méi)有對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目，尤其是大額資金項(xiàng)目，進(jìn)行徹底、深入的審核和分析，無(wú)法判斷哪些是不存在、不合理、不必要的采購(gòu)項(xiàng)目，沒(méi)有從預(yù)算編制上確保財(cái)政資金的使用更具合規(guī)性、合理性，沒(méi)有達(dá)到防患于未然的效果，規(guī)范政府采購(gòu)行為。

2.執(zhí)行環(huán)節(jié)

（1）政府采購(gòu)項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作不充分。眾所周知，政府采購(gòu)為了保證公正、公平、公開(kāi)，采購(gòu)流程耗費(fèi)的時(shí)間較長(zhǎng)，尤其如有流標(biāo)情況，將耗費(fèi)更長(zhǎng)的時(shí)間，有些單位在采購(gòu)執(zhí)行前，想當(dāng)然地認(rèn)為采購(gòu)流程會(huì)非常順利，沒(méi)有給采購(gòu)流程留下充足的時(shí)間。

（2）政府采購(gòu)招標(biāo)等活動(dòng)過(guò)程中存在違規(guī)行為。H省氣象局政府采購(gòu)活動(dòng)實(shí)施過(guò)程不規(guī)范主要表現(xiàn)在：①采購(gòu)方式選擇不正確。在政府采購(gòu)活動(dòng)過(guò)程中，沒(méi)有考慮不同采購(gòu)項(xiàng)目的特點(diǎn)和不同政府采購(gòu)方式適用的情形范圍，偏向于采取其他方式來(lái)取代公開(kāi)招標(biāo)，或者以時(shí)間緊、任務(wù)急為借口，將達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的采購(gòu)項(xiàng)目化整為零，改為其他采購(gòu)方式。②零星物品有價(jià)格低，每個(gè)單位在進(jìn)行實(shí)際采購(gòu)時(shí)，采購(gòu)需求時(shí)間不確定，并且時(shí)間緊急。若按照常規(guī)程序進(jìn)行政府采購(gòu)，尤其是臺(tái)式計(jì)算機(jī)、筆記本電腦、打印機(jī)、復(fù)印機(jī)這些批量采購(gòu)品目，金額雖不大，但是采購(gòu)周期相對(duì)過(guò)長(zhǎng)，手續(xù)煩瑣，影響實(shí)際工作需要。這就使許多單位不愿按規(guī)定程序申報(bào)，傾向于對(duì)零星物品采用自行采購(gòu)方式，或者隨意轉(zhuǎn)變政府采購(gòu)形式。

3.監(jiān)督與控制環(huán)節(jié)

（1）沒(méi)有建立政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)體系。政府采購(gòu)工作的每一個(gè)階段、級(jí)次和環(huán)節(jié)都應(yīng)與其他政府行為一樣受到相關(guān)監(jiān)督主體的跟蹤監(jiān)督，然而目前H省氣象局沒(méi)有設(shè)立專(zhuān)門(mén)的政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)制度。

（2）政府采購(gòu)過(guò)程中無(wú)內(nèi)部控制制度約束。由于H省氣象局既沒(méi)有專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)政府采購(gòu)的人員，也沒(méi)有設(shè)置專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)政府采購(gòu)的部門(mén)，所有的采購(gòu)活動(dòng)，都是“誰(shuí)需求、誰(shuí)采購(gòu)”如同散沙，采購(gòu)活動(dòng)由需要的部門(mén)自行操作，業(yè)務(wù)部門(mén)提出采購(gòu)申請(qǐng)獲得領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后，交到財(cái)務(wù)部門(mén)，進(jìn)行政府采購(gòu)預(yù)算的編制和政府采購(gòu)計(jì)劃的申請(qǐng)、準(zhǔn)備招標(biāo)文件、審核標(biāo)書(shū)的工作、簽訂合同、驗(yàn)收貨物以及使用保管，檔案保管等一系列的工作。這和相關(guān)文件規(guī)定的不相容崗位應(yīng)當(dāng)分離的要求不符，整個(gè)采購(gòu)活動(dòng)完全沒(méi)有受到各部門(mén)監(jiān)督，不僅沒(méi)有相互制衡和制約，也沒(méi)有歸口管理，所有環(huán)節(jié)都沒(méi)有得到有效控制，有著較大的風(fēng)險(xiǎn)。

（3）政府采購(gòu)活動(dòng)的相關(guān)監(jiān)督體制匱乏。目前來(lái)看，在政府采購(gòu)執(zhí)行環(huán)節(jié)中，存在監(jiān)督不科學(xué)、監(jiān)督不系統(tǒng)、監(jiān)督不徹底，缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制的現(xiàn)象。在執(zhí)行政府采購(gòu)過(guò)程中，存在很大的盲目性。無(wú)預(yù)算采購(gòu)、盲目采購(gòu)、重復(fù)采購(gòu)、自行采購(gòu)等問(wèn)題頻發(fā)。

三、改進(jìn)措施

1.編制環(huán)節(jié)的改進(jìn)措施

（1）科學(xué)編制采購(gòu)預(yù)算。首先，各采購(gòu)單位需形成明確的、詳細(xì)的與政府采購(gòu)有關(guān)的項(xiàng)目，比如采購(gòu)品目名稱(chēng)、所需資金、資金來(lái)源等等，充分細(xì)化預(yù)算，杜絕由于未形成明確的規(guī)定而產(chǎn)生的無(wú)預(yù)算或者超預(yù)算采購(gòu)等各類(lèi)問(wèn)題，加大預(yù)算管理的難度，要鏟除所有這些因素帶來(lái)的不良影響。其次，嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定、步驟，科學(xué)編制逐一解決各繁雜、精細(xì)的預(yù)算工作，積極調(diào)整完善預(yù)算執(zhí)行，建立考評(píng)、監(jiān)督機(jī)制。最后依據(jù)實(shí)際采購(gòu)需求，合理編制，形成準(zhǔn)確、完整的預(yù)算，依據(jù)實(shí)際情況，做好補(bǔ)充工作。積極穩(wěn)步推進(jìn)政府采購(gòu)預(yù)算編制、統(tǒng)一編制方法。

（2）加強(qiáng)預(yù)算編制的審核。加強(qiáng)政府采購(gòu)預(yù)算編制、項(xiàng)目審批、資產(chǎn)管理等崗位人員的溝通協(xié)調(diào)，使得政府采購(gòu)預(yù)算編制人員充分了解項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容和資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，避免漏編、少編、錯(cuò)編政府采購(gòu)預(yù)算。建立業(yè)務(wù)管理、計(jì)財(cái)兩部門(mén)聯(lián)合會(huì)審制度，從建設(shè)內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、金額等各方面進(jìn)行審核。需要采購(gòu)中心進(jìn)行采購(gòu)的，采購(gòu)中心在組織采購(gòu)活動(dòng)前核對(duì)采購(gòu)金額是否符合政府采購(gòu)預(yù)算。采購(gòu)執(zhí)行部門(mén)應(yīng)對(duì)所編制政府采購(gòu)預(yù)算質(zhì)量建立考核制度。

2.執(zhí)行環(huán)節(jié)的改進(jìn)措施

（1）做好政府采購(gòu)項(xiàng)目的準(zhǔn)備工作。各采購(gòu)單位，應(yīng)根據(jù)政府采購(gòu)預(yù)算編制時(shí)的預(yù)算明細(xì)、各項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告、實(shí)施方案對(duì)本年的政府采購(gòu)項(xiàng)目提前準(zhǔn)備，一般應(yīng)于第三季度之前，做好采購(gòu)項(xiàng)目的準(zhǔn)備工作。

（2）規(guī)范政府采購(gòu)活動(dòng)過(guò)程中的各項(xiàng)流程。為了規(guī)范H省氣象局的政府采購(gòu)活動(dòng)中的各項(xiàng)流程，應(yīng)針對(duì)采購(gòu)活動(dòng)實(shí)施階段、簽訂政府采購(gòu)合同階段、組織驗(yàn)收階段、資金支付階段、采購(gòu)檔案歸檔階段分別制定了改進(jìn)措施。

3.政府采購(gòu)預(yù)算監(jiān)督與控制環(huán)節(jié)的改進(jìn)措施

（1）建立政府采購(gòu)預(yù)算績(jī)效考核體系。H省氣象局應(yīng)按照政府采購(gòu)相關(guān)的法律法規(guī)和國(guó)家關(guān)于績(jī)效管理的文件為指導(dǎo)，結(jié)合實(shí)際情況，制定本單位統(tǒng)一的績(jī)效評(píng)價(jià)制度。

（2）制定政府采購(gòu)業(yè)務(wù)內(nèi)部控制制度。H省氣象局應(yīng)以“分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)”為主線，緊緊按照制度機(jī)制完善過(guò)程，實(shí)現(xiàn)規(guī)范化管理，并穩(wěn)步形成問(wèn)責(zé)嚴(yán)格、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、風(fēng)險(xiǎn)可控的內(nèi)部管控制度，通過(guò)制度約束力保證各項(xiàng)職能權(quán)力均可以規(guī)范運(yùn)行，保證監(jiān)督機(jī)制能夠落實(shí)到位，由此實(shí)現(xiàn)對(duì)采購(gòu)活動(dòng)的內(nèi)部約束。

（3）加強(qiáng)政府采購(gòu)預(yù)算信息公開(kāi)和社會(huì)監(jiān)督。完善且高效的政府采購(gòu)監(jiān)督機(jī)制是保證政府采購(gòu)制度平穩(wěn)實(shí)施的關(guān)鍵。依靠完善的采購(gòu)監(jiān)督機(jī)制的約束，讓政府采購(gòu)始終保持廉潔公正，實(shí)現(xiàn)“陽(yáng)光采購(gòu)”；只有堅(jiān)定不移地堅(jiān)持公開(kāi)、公平、工作者“三公原則”，才能確保H省氣象局政府采購(gòu)成為真正的“陽(yáng)光工程”。

（責(zé)任編輯：蘭卡）