信息管理行政權(quán)規(guī)制思考

李滔

[摘要]現(xiàn)代社會(huì)要求行政機(jī)關(guān)對(duì)公民信息實(shí)施公共管理，需要對(duì)行政主體的信息行政權(quán)予以規(guī)制。與信息有關(guān)的行政權(quán)力與責(zé)任沒(méi)有配置到行政組織的確定崗位，會(huì)導(dǎo)致行政組織這一權(quán)力載體的法律規(guī)制缺位，進(jìn)而使行政機(jī)關(guān)行為失范，法律關(guān)系紊亂，監(jiān)督機(jī)制無(wú)法發(fā)揮功能，這是造成目前戶籍管理改革難以推進(jìn)的制度上的重要原因。行政組織應(yīng)當(dāng)適應(yīng)和充分運(yùn)用信息化社會(huì)的條件，按照分權(quán)理念，大膽向社會(huì)放權(quán)，向組織下層移轉(zhuǎn)事權(quán)，同時(shí)加強(qiáng)行政監(jiān)管與法治監(jiān)督。

[關(guān)鍵詞]信息公共管理；行政崗位；行政權(quán)力；戶籍改革

[中圖分類號(hào)]D922.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-8616（2018）02-0110-09

信息管理是社會(huì)中普遍存在的行為現(xiàn)象，其范圍包含人們收集、加工和輸入、輸出信息的組織化、科學(xué)化行為。信息管理涉及公共利益時(shí)，其出現(xiàn)在公共管理領(lǐng)域，是社會(huì)信息化發(fā)展到一定歷史階段的必然產(chǎn)物。信息公共管理是指信息化社會(huì)下，公共管理者對(duì)涉及公共利益的各類信息以及各種與之相關(guān)聯(lián)的管理行為進(jìn)行規(guī)制，并由此產(chǎn)生的對(duì)行政主體與行政相對(duì)人均具有約束力的制度化規(guī)則。

信息公共管理的出現(xiàn)，使國(guó)家對(duì)信息的管理不再停留在原始的自發(fā)狀態(tài)，而是采用積極的行政管理手段去收集、加工和輸入、輸出信息，為行政管理提供基礎(chǔ)信息服務(wù)，而在當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)化、信息化社會(huì)中，信息公共管理則作為重要的國(guó)家公共管理手段加以運(yùn)用，涉及公共管理的信息甚至可以被視為一種資源，其重要性不言而喻。

最能體現(xiàn)信息公共管理制度功能的國(guó)家制度，莫過(guò)于戶籍管理制度（下文簡(jiǎn)稱為戶籍制度）。我國(guó)戶籍制度源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，在戰(zhàn)國(guó)時(shí)期初具雛形，秦朝時(shí)正式成為國(guó)家的基本管理制度，后經(jīng)歷朝封建統(tǒng)治者的沿用和完善，發(fā)展成為國(guó)家治理社會(huì)、征收貢賦、制造器物、規(guī)定祿食、興發(fā)力役、組織軍旅等許多國(guó)家行為的基本信息制度。

戶籍制度是國(guó)家以家庭為單位，管理、控制社會(huì)和汲取社會(huì)資源的基本管理制度，它既是國(guó)家制度的重要組成部分，同時(shí)也是維持國(guó)家、個(gè)人與社會(huì)三者基本關(guān)系和諧和基本利益平衡的重要調(diào)節(jié)器，正如吉登斯所言：“有民族國(guó)家存在的社會(huì)都是利益平衡的結(jié)果，或者說(shuō)它本身就是一個(gè)利益平衡體，它的存在和延續(xù)得依賴于‘嵌入特定時(shí)間和空間的各種人為模式?！?/p>

戶籍制度的本質(zhì)，在于通過(guò)戶籍管理，建立國(guó)家行為的基本信息系統(tǒng)，為相關(guān)國(guó)家行為收集被管理者的基本情況，在國(guó)家制度結(jié)構(gòu)中，戶籍制度并不具備核心制度的性質(zhì)，但由于在制度結(jié)構(gòu)中處于度量衡的地位，加上制度安排的相互作用和影響，戶籍制度所涉及的層面和領(lǐng)域廣泛而復(fù)雜，其改革可謂牽一發(fā)而動(dòng)全身。

戶籍制度經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的歷史發(fā)展，在中國(guó)社會(huì)步入信息化、網(wǎng)絡(luò)化新時(shí)代的當(dāng)下，已經(jīng)成為桎梏國(guó)家公共管理績(jī)效的短板，戶籍管理制度改革涉及的有關(guān)信息管理的行政權(quán)力法治問(wèn)題也成為重要的研究對(duì)象。

一、戶籍制度改革面臨的行政法治問(wèn)題

在行政行為中，信息的重要性不言而喻，對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，掌握行政相對(duì)人的信息越詳細(xì)，開(kāi)展的行政行為越有針對(duì)性，行政行為的績(jī)效越高。隨著信息技術(shù)的飛速發(fā)展和普及，中國(guó)社會(huì)進(jìn)入信息社會(huì)時(shí)代已是不爭(zhēng)的事實(shí)。信息社會(huì)的迅速發(fā)展對(duì)中國(guó)政府傳統(tǒng)的行政管理模式產(chǎn)生了巨大的沖擊，同時(shí)也為行政管理專業(yè)化提供了改革契機(jī)。

依法對(duì)行政機(jī)關(guān)掌握的信息進(jìn)行有效管理，成為信息化社會(huì)中，政府必須面對(duì)的法治問(wèn)題。按照依法行政的法治基本理論，有關(guān)信息的政府管理行為和糾紛應(yīng)對(duì)措施，必然涉及相關(guān)行政權(quán)力的架構(gòu)，包括信息行政權(quán)的主體設(shè)置、運(yùn)用方式以及監(jiān)督機(jī)制等多方面的內(nèi)容。中國(guó)政府高度重視信息管理的法治改革，這一方面出于提高行政效率的客觀要求，另一方面則出于身處社會(huì)轉(zhuǎn)型期、轉(zhuǎn)變政府職能、適應(yīng)新環(huán)境、打造管理新常態(tài)的目的。戶籍制度相關(guān)改革就是中國(guó)政府所進(jìn)行的信息法治進(jìn)程中重要的試點(diǎn)領(lǐng)域。

戶籍制度改革涉及管理領(lǐng)域的方方面面，并不能一蹴而就，其在當(dāng)下遇到了很多改革難題，尤其是有關(guān)信息管理的權(quán)力困境，亟待通過(guò)行政法治進(jìn)行突破或者提供理論支持。

（一）戶籍管理主體之間的信息處理權(quán)責(zé)分工不科學(xué)

近兩年來(lái)，地方政府一直積極推動(dòng)戶籍制度改革，其工作部門紛紛做出職能調(diào)整，對(duì)戶籍管理涉及相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行改革，建立新的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，逐步剝離建立在戶籍登記管理制度上的不合理的社會(huì)管理功能。與傳統(tǒng)戶籍制度相比，改革后的戶籍管理涉及的工作部門更為明確，彼此的分工也更為清晰。地方政府為協(xié)調(diào)和解決行政機(jī)關(guān)之間的爭(zhēng)議與糾紛，需要經(jīng)常對(duì)戶籍制度改革進(jìn)行指導(dǎo)。2015年12月2日，南寧市政府出臺(tái)《南寧市人民政府關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》，明確了包括公安局在內(nèi)的22個(gè)行政機(jī)關(guān)在戶籍制度改革中的具體職責(zé)。

作為傳統(tǒng)戶籍管理制度的核心機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)長(zhǎng)期從事戶籍信息管理和公民個(gè)人信息的基礎(chǔ)工作，隨著改革開(kāi)放的不斷深入和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，公安機(jī)關(guān)在對(duì)戶籍信息管理中遇到的問(wèn)題讓其管理工作力不從心：第一，戶籍信息隨著人口流動(dòng)而不斷發(fā)生變化，信息處理工作量龐大，尤其是流動(dòng)人口跨區(qū)域的戶籍信息管理，使各地公安機(jī)關(guān)在管理戶籍信息時(shí)容易發(fā)生糾紛和扯皮，進(jìn)而導(dǎo)致信息管理效率降低，同時(shí)也容易產(chǎn)生管理漏洞。例如，2013年神木“房姐”龔愛(ài)愛(ài)一案中，多名管理戶籍的派出所民警被收買后，為其在異地辦理多個(gè)虛假戶口，使其能夠在北京規(guī)避房地產(chǎn)調(diào)控政策，買人大量房產(chǎn)獲利。第二，公安機(jī)關(guān)與其他行政機(jī)關(guān)之間的戶籍信息交流不暢。其他依據(jù)戶籍信息管理進(jìn)行社會(huì)管理的行政機(jī)關(guān)迫切需要與公安機(jī)關(guān)交流信息，而公安機(jī)關(guān)提供的戶籍信息和公民個(gè)人信息，并不完全符合其他行政機(jī)關(guān)的管理需求。因此，部分行政機(jī)關(guān)根據(jù)自己的管理事項(xiàng)，建立了自己的數(shù)據(jù)庫(kù)，但雙方在交流信息后，一旦發(fā)現(xiàn)信息數(shù)據(jù)發(fā)生變化，公安機(jī)關(guān)與其他行政機(jī)如果不及時(shí)溝通，就會(huì)造成信息管理上的重復(fù)檢查、核對(duì)、更正行為，導(dǎo)致大量資源浪費(fèi)，同時(shí)也給行政相對(duì)人造成極大的不便。

為解決上述問(wèn)題，公安機(jī)關(guān)一直積極推進(jìn)戶籍制度改革，以理順公安機(jī)關(guān)內(nèi)部以及公安機(jī)關(guān)與其他行政機(jī)關(guān)之間在信息管理上的關(guān)系。然而，地方政府對(duì)跨行政區(qū)劃的聯(lián)合管理則無(wú)能為力。在地方政府看來(lái)，跨行政區(qū)劃間的信息聯(lián)合，應(yīng)當(dāng)由上一級(jí)政府進(jìn)行協(xié)調(diào)后，方可進(jìn)行。

公安機(jī)關(guān)與其他行政機(jī)關(guān)，在職能和分工上天然存在差異，有的機(jī)關(guān)需要大量的戶籍信息和公民個(gè)人信息，而有的機(jī)關(guān)并沒(méi)有迫切的信息需求。即使有迫切的信息需求，其他行政機(jī)關(guān)也傾向于自己收集和整理。相對(duì)于公安機(jī)關(guān)開(kāi)展全面而基礎(chǔ)的信息管理而言，重新建立并維護(hù)本機(jī)關(guān)的信息管理成本要小很多，行政機(jī)關(guān)并不介意支出這部分成本。

（二）聯(lián)合執(zhí)法常態(tài)化與信息壁壘的矛盾

在傳統(tǒng)的戶籍管理制度下，人口流動(dòng)速度被人為控制，城市人口數(shù)量增長(zhǎng)速度十分有限，且各機(jī)關(guān)單位、企業(yè)的自我管理基本可以解決絕大部分問(wèn)題，包括公安機(jī)關(guān)在內(nèi)的行政機(jī)關(guān)并不需要處理大量的行政事務(wù)，彼此之間的業(yè)務(wù)交流，乃至信息交流都很少，因此，以戶籍為基礎(chǔ)的行政管理成本很低，信息管理的成本也非常低。而當(dāng)前的中國(guó)社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入信息社會(huì)，社會(huì)成員對(duì)信息的反應(yīng)和處理、傳輸能力已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出過(guò)往。人口城鎮(zhèn)化導(dǎo)致城市人口流動(dòng)速度加快，城市人口集中度不斷提高。以上變化，給管理者提出了許多管理上的新難題。在戶籍制度改革中所面對(duì)的社會(huì)人口大遷移的復(fù)雜社會(huì)情況，迫使各個(gè)行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)工作交流機(jī)制，聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)動(dòng)機(jī)制等合作形式逐步常態(tài)化，使當(dāng)前戶籍管理中的行政機(jī)關(guān)傳統(tǒng)信息交流渠道不堪重負(fù)。

行政機(jī)關(guān)之間的聯(lián)合執(zhí)法，信息管理首當(dāng)其沖。幾乎每個(gè)行政機(jī)關(guān)都掌握著龐大的管理信息，隨著經(jīng)濟(jì)的繁榮和社會(huì)的發(fā)展，行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行政管理中信息處理和信息交流呈現(xiàn)爆炸性增長(zhǎng)的趨勢(shì)。首先，信息收集和傳輸渠道日益多元化，行政機(jī)關(guān)可以接收到的信息量迅速增加；其次，隨著各個(gè)行政機(jī)關(guān)的專業(yè)化程度不斷提高，行政機(jī)關(guān)做出行政行為所要考量的因素不斷增加，需要的信息量也成倍增長(zhǎng)；再次，行政機(jī)關(guān)收集的信息內(nèi)容與管理事務(wù)相關(guān)，彼此之間信息既有重合也有不同，客觀上存在信息交流、傳輸、互補(bǔ)的需求。

傳統(tǒng)的以戶籍為單位的信息很難及時(shí)為行政機(jī)關(guān)提供足夠的信息量進(jìn)行專業(yè)化的管理，很多行政機(jī)關(guān)傾向于自行收集，且作為勞動(dòng)成果，不愿意將這些信息與其他行政機(jī)關(guān)分享，由此形成了以政府職能部門問(wèn)的信息壁壘，從而導(dǎo)致政府在傳統(tǒng)戶籍管理中反應(yīng)遲鈍，效率低下。行政機(jī)關(guān)一旦發(fā)現(xiàn)自己管理的信息與公安機(jī)關(guān)記載的信息不同，部分行政機(jī)關(guān)會(huì)主動(dòng)與公安進(jìn)行核對(duì)，部分行政機(jī)關(guān)則將有關(guān)信息交流的事務(wù)通過(guò)其他渠道轉(zhuǎn)嫁到行政相對(duì)人方，要求公民自行前往公安機(jī)關(guān)進(jìn)行查詢與核實(shí)，開(kāi)具各種有關(guān)信息的證明文書(shū)，這就是各種“證明你媽是你媽”的奇葩證明文書(shū)產(chǎn)生的直接原因。據(jù)了解，深圳作為走在全國(guó)前列的戶籍制度改革試點(diǎn)城市，其公安局基層派出所管理戶籍的民警，平均每周都要接待數(shù)位要求開(kāi)具各類證明信息真?zhèn)挝臅?shū)的群眾，他們都是被其他行政機(jī)關(guān)告知到派出所開(kāi)具證明的，盡管民警會(huì)耐心解釋，并與其他行政機(jī)關(guān)溝通，但每周仍然要開(kāi)出幾份證明文書(shū)。

（三）行政主體的信息機(jī)構(gòu)崗位設(shè)置并未跟上改革步伐

戶籍制度改革，將會(huì)促使各個(gè)行政機(jī)關(guān)的管理工作從戶籍制度管理中逐漸剝離出來(lái)，轉(zhuǎn)而以公民個(gè)人信息為基本單位實(shí)施行政管理。這一轉(zhuǎn)變對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，并非一件容易的事。

戶籍制度改革要求行政機(jī)關(guān)被剝離后，各個(gè)行政機(jī)關(guān)在管理個(gè)人信息上應(yīng)當(dāng)像傳統(tǒng)的公安機(jī)關(guān)專門設(shè)置管理戶籍的工作崗位一樣，設(shè)置專門負(fù)責(zé)個(gè)人信息管理的工作崗位，有專人負(fù)責(zé)公民個(gè)人信息的管理。令人遺憾的是，并非所有被剝離的行政機(jī)關(guān)都設(shè)置了專門崗位從事公民個(gè)人信息管理工作，大部分行政機(jī)關(guān)的做法是將其信息管理權(quán)限分散給內(nèi)部各個(gè)具體實(shí)施管理的行政機(jī)構(gòu)，內(nèi)部有關(guān)信息管理工作的監(jiān)督與分工比較模糊，一旦有信息上的糾紛，則以行政機(jī)關(guān)的名義對(duì)外進(jìn)行交涉，對(duì)內(nèi)則很難落實(shí)責(zé)任。

目前，各個(gè)行政機(jī)關(guān)都按照國(guó)務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》的要求，建立了行政信息公開(kāi)制度，但值得注意的是，各個(gè)行政機(jī)關(guān)在職權(quán)上紛紛將信息公開(kāi)的相關(guān)職能設(shè)置在辦公室這類從事內(nèi)部管理的機(jī)構(gòu)，沒(méi)有專門設(shè)置專門從事信息公開(kāi)的崗位。近兩年來(lái)，有關(guān)信息公開(kāi)的行政訴訟案件呈現(xiàn)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，從組織保障的角度考察，行政信息公開(kāi)制度缺乏專業(yè)崗位設(shè)置是導(dǎo)致其糾紛不斷的一個(gè)重要原因。相比于行政信息公開(kāi)制度，公民信息管理涉及政府管理職能的核心領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)負(fù)有保護(hù)公民個(gè)人信息不被非法侵害的法律義務(wù)，其管理要求遠(yuǎn)高于行政信息公開(kāi)制度，行政機(jī)關(guān)僅僅強(qiáng)調(diào)“集體負(fù)責(zé)制”或者“領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制”，而沒(méi)有在組織層面上將權(quán)責(zé)落實(shí)到工作崗位上。

（四）管理方式和手段轉(zhuǎn)變難

管理方式的轉(zhuǎn)變是政府轉(zhuǎn)變職能的具體體現(xiàn)，政府職能從過(guò)去的全能型、計(jì)劃式管理向有限型、服務(wù)型管理轉(zhuǎn)變，其管理角色從“裁判員”向“服務(wù)員”轉(zhuǎn)變，管理方式和手段也發(fā)生了極大變化。

戶籍制度改革，推動(dòng)戶籍制度逐步向公民個(gè)人信息管理制度過(guò)渡，行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律授權(quán)和社會(huì)實(shí)際情況，在管理手段和管理方式上依法進(jìn)行轉(zhuǎn)變。然而，戶籍制度改革已推進(jìn)數(shù)年，很多行政機(jī)關(guān)仍然秉承傳統(tǒng)的管理方式和管理手段，不愿嘗試新的管理模式。行政機(jī)關(guān)不愿轉(zhuǎn)變管理方式和手段，出于兩個(gè)方面考慮：一是很多行政機(jī)關(guān)在戶籍制度改革中存在畏難情緒，有的則抱著“搭便車”的心理等待其他地方政府試點(diǎn)成功后，再照搬照抄；二是管理方式和手段的轉(zhuǎn)變使很多行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)“權(quán)力變小了”或者“權(quán)力走樣了”，而且管理事務(wù)的數(shù)量和內(nèi)容增加明顯，更加劇了行政機(jī)關(guān)的權(quán)力危機(jī)意識(shí)。因此，有部分行政機(jī)關(guān)緊緊抓著原有的手段和方式不松手，不愿從制度層面嘗試創(chuàng)新。

（五）法定程序設(shè)置存在空白

行政程序制度是行政行為中規(guī)范行政機(jī)關(guān)管理行為、保障公民合法權(quán)益、體現(xiàn)行政行為法治的重要制度。在傳統(tǒng)的戶籍制度管理中，行政機(jī)關(guān)在行政程序的設(shè)置上存在很多問(wèn)題。改革開(kāi)放以來(lái)，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》《中華人民共和國(guó)行政處罰法》《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》《中華人民共和國(guó)行政許可法》《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》等一系列行政法律的出臺(tái)，對(duì)政府行政行為的基本程序進(jìn)行了初步構(gòu)建，社會(huì)大眾開(kāi)始認(rèn)識(shí)和體會(huì)到行政程序法給社會(huì)生活帶來(lái)的切實(shí)影響。

設(shè)置科學(xué)合理、符合行政法治的法定程序是戶籍制度改革能否取得良好社會(huì)效果的關(guān)鍵所在。行政機(jī)關(guān)要求公民到公安機(jī)關(guān)開(kāi)具各類奇葩證明，往往不是行政機(jī)關(guān)決定的行為，而是具體實(shí)施管理的工作人員的個(gè)人行為，派出所一般在了解并明確這不是機(jī)關(guān)行為后，拒絕開(kāi)具這些證明文件。很多行政相對(duì)人很清楚這些情況，但是沒(méi)有相關(guān)的程序保障，無(wú)法參與到行政行為中，只能求助于公安機(jī)關(guān)，要求公安機(jī)關(guān)出具證明文書(shū)，進(jìn)而造成自己被動(dòng)擔(dān)當(dāng)兩個(gè)行政機(jī)關(guān)問(wèn)互動(dòng)的跑腿角色。

二、以信息行政權(quán)規(guī)制為路徑的法治分析

信息化社會(huì)中，政府通過(guò)信息公共管理，可以收集大量的個(gè)人信息，甚至個(gè)人隱私，也可以設(shè)置信息壁壘，政府隨意違法的可能性大增。行政機(jī)關(guān)在信息化社會(huì)中會(huì)接收大量虛假信息，決策失誤的可能性增大，其依法執(zhí)法行為侵害行政相對(duì)人的可能性也在增加。因此，行政機(jī)關(guān)在信息社會(huì)中對(duì)待信息管理不能將其視為資源管理，而應(yīng)視為責(zé)任管理。

行政機(jī)關(guān)的信息管理在形式和內(nèi)容上應(yīng)當(dāng)受到更多的行政法規(guī)制，從規(guī)制信息行政權(quán)的角度觀察，以下因素會(huì)導(dǎo)致信息管理失范。

（一）信息的行政權(quán)與行政組織制度脫節(jié)

在戶籍管理中，類似“證明你媽是你媽”的現(xiàn)象并非個(gè)別，為何戶籍制度改革推進(jìn)數(shù)年，但在基層實(shí)務(wù)中仍屢屢出現(xiàn)這些現(xiàn)象呢？其背后的原因需要我們審視行政權(quán)與行政主體的法律關(guān)系在戶籍制度改革中的實(shí)然狀態(tài)與應(yīng)然狀態(tài)的差距。

行政權(quán)理論是現(xiàn)代行政法治理論的核心內(nèi)容，在行政權(quán)理論看來(lái)，行政主體能夠開(kāi)展行政行為，根本原因在于其依法獲得了行政權(quán)。先有行政權(quán)，后有行政行為，擁有行政權(quán)是行政主體的必要條件，依據(jù)行政權(quán)開(kāi)展行政行為是行政法治的基本前提，這是行政權(quán)理論的基本觀點(diǎn)。行政權(quán)的載體是行政主體，其最終落實(shí)在各種依法設(shè)置的工作崗位上，任何人在該崗位上任職，就依法享有權(quán)力，承擔(dān)責(zé)任，行使行政權(quán)，做出行政行為。

行政機(jī)關(guān)在戶籍制度改革后，通過(guò)逐一剝離與戶籍制度的管理關(guān)聯(lián)，建立以公民基本信息為基礎(chǔ)的同時(shí)，必須面臨一系列行政權(quán)力規(guī)制問(wèn)題。行政機(jī)關(guān)從什么渠道獲得公民的個(gè)人信息？處理公民的個(gè)人信息是否需要一個(gè)專門的崗位，承擔(dān)公民個(gè)人信息管理工作？如果需要，這個(gè)崗位擁有何種行政權(quán)力，承擔(dān)何種行政責(zé)任？這個(gè)崗位與其他崗位在管理程序上如何互動(dòng)？如何監(jiān)督這個(gè)專門處理公民個(gè)人信息的崗位？

這些問(wèn)題的解決，需要行政主體在機(jī)關(guān)組織層面進(jìn)行行政權(quán)的崗位配置安排，而大部分行政機(jī)關(guān)并未做到這一點(diǎn)，為各類違法現(xiàn)象的出現(xiàn)留下了制度隱患。

當(dāng)前，大部分行政機(jī)關(guān)選擇以下處理人口信息的方式：公安機(jī)關(guān)以外的行政機(jī)關(guān)一般不設(shè)專門管理公民個(gè)人信息的崗位，相關(guān)信息管理權(quán)分散到各個(gè)管理部門，一旦發(fā)現(xiàn)公民個(gè)人信息有錯(cuò)或者與事實(shí)不相符，就由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定修改；各個(gè)管理部門在信息管理上有分工，但絕大部分沒(méi)有權(quán)力與責(zé)任的明確，即使有，也含糊不清，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人普遍認(rèn)為這些公民信息管理是基礎(chǔ)工作，但并不是什么大問(wèn)題。實(shí)在無(wú)法辨認(rèn)信息真?zhèn)危€可以要求行政相對(duì)人到派出所查詢并開(kāi)具證明。公安機(jī)關(guān)設(shè)置了專門管理戶籍信息的工作崗位，在此工作崗位上的工作人員負(fù)有明確的法律權(quán)力與責(zé)任。

（二）行政組織之間的信息行政權(quán)力制度邊界模糊

從戶籍制度改革的發(fā)展方向觀察，將來(lái)的社會(huì)管理必然以公民個(gè)人基本信息為信息基礎(chǔ)，各個(gè)行政機(jī)關(guān)將會(huì)在統(tǒng)一的人口信息數(shù)據(jù)平臺(tái)上各自進(jìn)行社會(huì)管理。人口信息數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)、維護(hù)工作由公安機(jī)關(guān)承擔(dān)，而行政機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)在數(shù)據(jù)平臺(tái)上的信息交流，客觀上必然會(huì)要求雙方在信息的使用、維護(hù)、監(jiān)督等管理行為上有清晰地行政權(quán)力和行政責(zé)任劃分，這就要求行政機(jī)關(guān)之間應(yīng)當(dāng)有崗位與崗位之間的對(duì)接，其實(shí)質(zhì)是機(jī)關(guān)之間行政權(quán)力與責(zé)任的對(duì)接，進(jìn)而解決行政組織之間信息行政權(quán)力邊界不清的弊病。

2016年8月11日，公安部、國(guó)家發(fā)展改革委、教育部、工業(yè)和信息化部、國(guó)家民委、民政部、司法部、人力資源社會(huì)保障部、國(guó)土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委、中國(guó)人民銀行等12個(gè)部門聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于改進(jìn)和規(guī)范公安派出所出具證明工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），自9月1日起實(shí)施。其中，對(duì)于居民戶口簿、居民身份證、護(hù)照完全能夠證明的9類事項(xiàng)，有關(guān)單位及其工作人員應(yīng)予認(rèn)可，公安派出所不再出具證明；凡居民戶口簿能夠證明的5類事項(xiàng)，有關(guān)單位及其工作人員應(yīng)予認(rèn)可，公安派出所不再出具證明。這份文件的出臺(tái)，其直接目的是杜絕各種證明文件的產(chǎn)生，其實(shí)質(zhì)卻是對(duì)信息的行政權(quán)力在公安機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之問(wèn)進(jìn)行簡(jiǎn)單配置?！兑庖?jiàn)》的出臺(tái)，直接針對(duì)公安派出所出具證明的行為，間接禁止了其他行政機(jī)關(guān)通過(guò)公民向派出所索要數(shù)據(jù)的渠道，但對(duì)于通過(guò)其他渠道向公安機(jī)關(guān)獲取信息數(shù)據(jù)的行為，該文件尚未涉及，因此，該文件在規(guī)范行政機(jī)關(guān)之間信息交流行為上的效果，尚只作用于渠道，而非制度。無(wú)論如何，該文件的出臺(tái)，對(duì)行政相對(duì)人而言，是充滿正能量的，也意味著行政信息的行政權(quán)法治化進(jìn)程開(kāi)始進(jìn)入深水區(qū)，戶籍制度改革開(kāi)始觸及行政權(quán)力領(lǐng)域。

（三）信息行政權(quán)的監(jiān)督機(jī)制仍不完善

行政法的不斷完善，與行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)爭(zhēng)斗、摩擦與沖突的歷史進(jìn)程保持一致?？梢哉f(shuō)，行政權(quán)的法治化與行政權(quán)的外部制約息息相關(guān)，對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督與限制，不受制約的行政權(quán)將是極其危險(xiǎn)的——這是現(xiàn)代法治國(guó)家對(duì)于行政權(quán)的基本認(rèn)識(shí)。

信息化社會(huì)背景下的政府，運(yùn)用行政權(quán)管理信息的行為，應(yīng)當(dāng)納入行政法的視野，并應(yīng)當(dāng)設(shè)置相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，尤其是外部監(jiān)督機(jī)制，是十分必要的。我國(guó)政府的信息管理行為正受到外部制約的制度挑戰(zhàn)，如日益增加的有關(guān)信息的行政糾紛、行政訴訟等。如何將這些來(lái)自外部制約轉(zhuǎn)化為對(duì)行政權(quán)的有效監(jiān)督機(jī)制，將成為中國(guó)行政法需要在未來(lái)解決的重要法治課題。

目前，我們對(duì)政府的信息管理行為的監(jiān)督仍處于自發(fā)、散亂的內(nèi)部治理階段，尚未形成穩(wěn)定的行政體制，專門的信息管理職責(zé)與相應(yīng)的專業(yè)崗位都未受到足夠重視。近年來(lái)，有關(guān)行政機(jī)關(guān)信息公開(kāi)的行政訴訟案件呈爆發(fā)式增長(zhǎng)的現(xiàn)象，既體現(xiàn)我國(guó)行政法治和社會(huì)文明的進(jìn)步，也凸顯出我國(guó)有關(guān)信息行政權(quán)的監(jiān)督機(jī)制仍不完善，法律救濟(jì)途徑單一的現(xiàn)狀。

三、結(jié)論與對(duì)策：以分權(quán)理念應(yīng)對(duì)信息行政權(quán)法治的挑戰(zhàn)

總的來(lái)說(shuō)，我國(guó)有關(guān)信息的行政權(quán)規(guī)制亟待完善，尤其是有關(guān)信息行政權(quán)的“組織一權(quán)力”法治架構(gòu)需要進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。從行政主體的組織層面落實(shí)權(quán)力，需要我們對(duì)以行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革工作為核心的行政體制改革加以創(chuàng)新。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，我們尚需進(jìn)一步解放思想，大膽探索分權(quán)理念下的行政權(quán)力法治道路。

以戶籍制度改革為代表的信息公共管理改革，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持中國(guó)特色的行政分權(quán)理念，大膽向社會(huì)大眾分權(quán)的同時(shí)，兼顧行政組織上下級(jí)之間的分權(quán)、平級(jí)之間的確權(quán)。分權(quán)不僅改變國(guó)家與社會(huì)之間的互動(dòng)，還會(huì)深刻改變行政組織之間的法律關(guān)系，因此，分權(quán)改革難以一蹴而就，其中涉及的制度創(chuàng)新和變革，要依照法治道路進(jìn)行。

（一）以行政權(quán)力清單制度和責(zé)任清單制度為抓手，開(kāi)展新一輪的信息管理行政權(quán)“確權(quán)”工作

行政機(jī)關(guān)作為分權(quán)改革中的一環(huán)，嚴(yán)格按照立法—行政—司法的法治路徑循序漸進(jìn)，逐步將被管理權(quán)束縛的權(quán)利和自由還給社會(huì)。2013年中央就開(kāi)始取消和下放大量行政權(quán)力事項(xiàng)，其中取消部分，其實(shí)質(zhì)是向社會(huì)進(jìn)行放權(quán)。在2016年開(kāi)始的“放管服”改革中，大量以行政許可方式進(jìn)行事前管理的行政權(quán)力被明確取消，為此，地方各級(jí)人民政府都對(duì)各自的行政權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行了多次清理，自上而下將許多權(quán)利切實(shí)放權(quán)給社會(huì)，為后續(xù)的分權(quán)改革樹(shù)立了榜樣。與信息公共管理有關(guān)的行政權(quán)應(yīng)當(dāng)作為行政權(quán)的重要內(nèi)容予以確認(rèn)和規(guī)制。

（二）依法建立完善的行政法律責(zé)任體系

從工作崗位、執(zhí)法隊(duì)伍、執(zhí)法程序、監(jiān)督機(jī)制、責(zé)任追究等方面著手，建立事前、事中、事后均有制度監(jiān)管的信息公共管理體制。實(shí)現(xiàn)法律責(zé)任的制度落實(shí)與社會(huì)力量的積聚和發(fā)展都需要時(shí)間，行政機(jī)關(guān)既不能無(wú)視社會(huì)的客觀狀況和需求不分權(quán)，也不能將放任不管的行政不作為當(dāng)作放權(quán)，更不能罔顧社會(huì)接受程度，實(shí)施突擊式、休克式全盤放開(kāi)。戶籍制度改革，是不斷試錯(cuò)的過(guò)程，在不斷試錯(cuò)與糾正錯(cuò)誤的過(guò)程中，堅(jiān)持和完善法治是社會(huì)主義制度的本質(zhì)要求和制度保障。

（三）在行政組織中設(shè)置專門的管理職位。落實(shí)信息公共管理的相關(guān)行政權(quán)

行政組織是行政權(quán)力的載體和物質(zhì)基礎(chǔ)，行政權(quán)力需要行政組織作為表現(xiàn)形式和行為主體。無(wú)論是從專業(yè)化的角度觀察，還是從行政法治的角度出發(fā)，都要求我們?cè)O(shè)置專門的管理職位。行政機(jī)關(guān)中已經(jīng)開(kāi)始出現(xiàn)新聞發(fā)言人、網(wǎng)絡(luò)管理員等帶有信息公共管理性質(zhì)的臨時(shí)性崗位，其權(quán)能尚需進(jìn)一步細(xì)化，逐漸發(fā)展為相對(duì)獨(dú)立、專業(yè)、法治的行政職能崗位。

（四）建立全國(guó)統(tǒng)一的信息公共管理平臺(tái)，設(shè)置行政機(jī)關(guān)在平臺(tái)上的相關(guān)管理權(quán)限

跨部門、跨區(qū)域的信息公共管理，在網(wǎng)絡(luò)日益普及的當(dāng)下，通過(guò)建立完善的信息公共管理平臺(tái)，逐步實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理，可以極大提高行政績(jī)效，且其成本正在不斷下降，因此，建立全國(guó)統(tǒng)一的信息公共管理平臺(tái)是完全可行的。在這個(gè)具有相對(duì)開(kāi)放性的信息管理平臺(tái)上，管理者與被管理者可以根據(jù)各自的權(quán)限，使用相關(guān)信息資源。國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照法定的途徑和目標(biāo)設(shè)置管理權(quán)限，并且按照分權(quán)理念，將管理權(quán)向行政層級(jí)中的下級(jí)轉(zhuǎn)移，可以將部分管理權(quán)轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織，同時(shí)，向社會(huì)大眾提供開(kāi)放、平等、高效的監(jiān)督渠道，使行政相對(duì)人的權(quán)利在信息公共管理行為中得到合法保護(hù)，其權(quán)利從“防御權(quán)力的權(quán)利”轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴ㄟ^(guò)權(quán)力的權(quán)利”。在堅(jiān)持平臺(tái)統(tǒng)一的同時(shí)，也要兼顧差異化管理，不能搞一刀切。各個(gè)地方社會(huì)狀況不一，社會(huì)力量參差不齊，按照分權(quán)原則，可以根據(jù)地方實(shí)際推行，可以兼顧落后地區(qū)和偏遠(yuǎn)地區(qū)的實(shí)際管理需求，做出調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)信息公共管理法治的全覆蓋。

[責(zé)任編輯：吳壽平]