政府資產(chǎn)管理難點(diǎn)與對策探析

王斐斐

摘 要：本文結(jié)合筆者工作經(jīng)驗(yàn)及相關(guān)資料，就目前我國政府資產(chǎn)管理出現(xiàn)的問題做了分析，進(jìn)一步明確政府資產(chǎn)管理當(dāng)中的難點(diǎn)，并提出加強(qiáng)我國政府資產(chǎn)管理的對策，旨在促進(jìn)我國政府資產(chǎn)管理能夠進(jìn)一步得到改善，全面提升國家的治理能力。

關(guān)鍵詞：政府資產(chǎn)管理；難點(diǎn)；對策

一、政府資產(chǎn)管理的難點(diǎn)

（1）政府資產(chǎn)管理信息不夠完整。政府資產(chǎn)管理實(shí)務(wù)與路徑是否合理，是否能夠發(fā)揮其作用，關(guān)鍵在于完整、全面、系統(tǒng)的政府資產(chǎn)信息。目前，政府資產(chǎn)的信息分散在各級政府機(jī)構(gòu)中，其中一些資產(chǎn)信息還存在沒有被記錄或記錄不完整的問題。例如某些資產(chǎn)信息沒有在負(fù)債表、預(yù)算單位分析記錄文件中出現(xiàn)。現(xiàn)階段我國事業(yè)單位會(huì)計(jì)系統(tǒng)以網(wǎng)絡(luò)化收集與處理為主，所包括的資產(chǎn)信息如在建工程投資信息、固定資產(chǎn)信息、長期投資信息、流動(dòng)資產(chǎn)信息、政府儲備物資以及少部分無形資產(chǎn)等。而其中一些政策性房產(chǎn)，例如正在建設(shè)的投融資項(xiàng)目、公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目等在建設(shè)過程中所形成的政府資產(chǎn)，往往沒有被納入會(huì)計(jì)核算體系與行政事業(yè)資產(chǎn)管理系統(tǒng)中。另外，關(guān)于資源性政府資產(chǎn)，例如公共資源、自然資源等，信息收集進(jìn)度緩慢。綜上所述，現(xiàn)行政府資產(chǎn)記錄系統(tǒng)當(dāng)中，關(guān)于資產(chǎn)的實(shí)物信息、利用效率等等方面不夠完整，尤其是缺乏可靠的財(cái)務(wù)信息。

（2）政府資產(chǎn)管理碎片化。我國很多部門及企業(yè)管理工作涉及政府資產(chǎn)管理、使用以及融資等環(huán)節(jié)，其中包括各級財(cái)政部門信息、各級國資委信息、各級行政單位信息、各級機(jī)關(guān)事務(wù)管理局信息以及各級各類國有企業(yè)。政府資產(chǎn)管理呈現(xiàn)出碎片化特點(diǎn)，相關(guān)信息就難以被全部掌握，從而影響后續(xù)管理，需要集中式資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。從目前固定資產(chǎn)管理執(zhí)行現(xiàn)狀來看，我國各級政府部門對政府資產(chǎn)都有一定的控制權(quán)，能夠?qū)φY產(chǎn)進(jìn)行控制、管理、使用、處置的部門較多，加之部門不同、層級不同所擁有的管理權(quán)限也不相同，使得我國政府資產(chǎn)管理缺乏整體統(tǒng)籌，在權(quán)力分配、規(guī)則制定、全面規(guī)劃方面都顯得力度不足，這些因素也就進(jìn)一步加重了資產(chǎn)管理“碎片化”現(xiàn)象。通常來講，政策的執(zhí)行往往需要有效的機(jī)制給予支持和約束，反之則難以發(fā)揮政策的作用。從實(shí)務(wù)角度來講，碎片化管理現(xiàn)象對于政府資產(chǎn)管理來講標(biāo)志著管理效率、水平都沒有達(dá)到要求。通過將政府資產(chǎn)管理進(jìn)行劃分，以相對獨(dú)立的方式進(jìn)行管理，比如工程基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目可能會(huì)涉及交通運(yùn)輸、道路改造、住房建設(shè)、水利工程等部門，但是將這些項(xiàng)目進(jìn)行整合也難以得到一個(gè)完整的資產(chǎn)清單，更談不上對公共基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行全面戰(zhàn)略性管理。

（3）資產(chǎn)類別較狹窄。由于政府資產(chǎn)上定義存在一定的偏差，無法對政府資產(chǎn)進(jìn)行科學(xué)、合理的分類，進(jìn)而導(dǎo)致資產(chǎn)納入管理的范疇不夠?qū)挿骸１热绻嫘苑?wù)資產(chǎn)涵蓋了公共基礎(chǔ)設(shè)施、文化資產(chǎn)、國防資產(chǎn)等；資源性政府資產(chǎn)主要包括自然資源、公共資源這兩類；經(jīng)營性資產(chǎn)一般是指企業(yè)的國有權(quán)益；信托資產(chǎn)包括社會(huì)保障基金、住房公積金等，政府并不是所有者，但是需要承擔(dān)信托的責(zé)任。以政府資產(chǎn)當(dāng)中的一些房產(chǎn)為例，很多沒有被納入固定資產(chǎn)信息系統(tǒng)中，以至于資產(chǎn)賬面一旦出現(xiàn)變動(dòng)也就無法被及時(shí)記錄，進(jìn)而影響到政府資產(chǎn)的正常使用，出現(xiàn)閑置、低效使用的不良情況。

二、加強(qiáng)政府資產(chǎn)管理對策建議

（1）建立并完善政府資產(chǎn)管理信息。建立并完善政府資產(chǎn)管理信息，從而形成完整的政府資產(chǎn)管理框架，為政府戰(zhàn)略性決策調(diào)整提供有效的數(shù)據(jù)參考，同時(shí)還能提升管理的效率與公共服務(wù)質(zhì)量。第一，完善政策框架。要賦予框架法律上的權(quán)威，在法律的支持下進(jìn)一步明確各級政府在資產(chǎn)管理方面的權(quán)限。另外，還需要明確資產(chǎn)管理的工具以及建立資產(chǎn)管理的指南。無論是法律框架，還是資產(chǎn)管理的工具與指南，這些都要根據(jù)實(shí)際需求進(jìn)行完善。比如，資產(chǎn)管理會(huì)涉及預(yù)算、持有、處置等等環(huán)節(jié)，那么政策制定、管理指南與管理工具都需要圍繞這些環(huán)節(jié)制定，明確相關(guān)規(guī)則。第二，分類界定。需要根據(jù)功能、經(jīng)濟(jì)性質(zhì)、財(cái)務(wù)目標(biāo)等等標(biāo)注將政府資產(chǎn)進(jìn)行科學(xué)合理的分類，對各類資產(chǎn)的特點(diǎn)以及管理需求，對應(yīng)規(guī)劃長期戰(zhàn)略。第三，明確要求。結(jié)合政府資產(chǎn)管理的需求，加強(qiáng)管理做好資產(chǎn)預(yù)算。這方面需要對財(cái)務(wù)政策、責(zé)任、持有、處置等等方面進(jìn)行分析，比如資產(chǎn)的具體來歷，資產(chǎn)的具體使用，通過這些方面的了解，進(jìn)而明確政府資產(chǎn)管理的要求。第四，資產(chǎn)記錄系統(tǒng)。通過完善資產(chǎn)記錄能夠完善政府資產(chǎn)的信息，為統(tǒng)一管理打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。因此，良好的政府資產(chǎn)數(shù)據(jù)是提升政府資產(chǎn)管理的關(guān)鍵，需要進(jìn)一步加強(qiáng)研究，不斷完善。

（2）實(shí)施統(tǒng)一、規(guī)范、科學(xué)化分類管理。首先要對政府資產(chǎn)進(jìn)行分類，從功能、財(cái)務(wù)目標(biāo)的角度對政府資產(chǎn)（尤其是不動(dòng)產(chǎn)）進(jìn)行分類，從而實(shí)施有效的資產(chǎn)管理?；诠δ芘c財(cái)務(wù)目標(biāo)對政府資產(chǎn)分類，目前也是國際上流行的一種分類標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為可以通過這種分類標(biāo)準(zhǔn)，讓不同類型、不同功能的政府資產(chǎn)在實(shí)際運(yùn)用中發(fā)揮最大的作用。從財(cái)務(wù)目標(biāo)差異角度分析，以行政事業(yè)單位占有的資產(chǎn)為例，比如公安局、醫(yī)院、市政大樓等，這類資產(chǎn)的財(cái)務(wù)目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)最大化效率，同時(shí)還要最大限度降低成本。又比如說，一些具有公益性質(zhì)的資產(chǎn)，這類資產(chǎn)主要是為社會(huì)提供服務(wù)，包括地鐵、公交、公園等等，而這類資產(chǎn)的財(cái)務(wù)目標(biāo)則是要實(shí)現(xiàn)最小化的補(bǔ)貼以及將相關(guān)信息量化。還有一些具有經(jīng)營性質(zhì)的資產(chǎn)，包括長期債券投資、長期股權(quán)投資等資產(chǎn)，目標(biāo)是為了讓投資能夠?qū)崿F(xiàn)最大化回報(bào)。當(dāng)然具有資源性質(zhì)的這類資產(chǎn)，其目標(biāo)是要達(dá)到可持續(xù)發(fā)展，同時(shí)又能夠產(chǎn)生一定的經(jīng)濟(jì)效益。因此，對政府資產(chǎn)實(shí)施統(tǒng)一、規(guī)范、科學(xué)分類管理，才能進(jìn)一步完善資產(chǎn)清單，進(jìn)而提升財(cái)務(wù)管理的水平。因?yàn)椴煌悇e、不同功能的資產(chǎn)，所以需要差異性、針對性的信息幫助其實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，同時(shí)還需要政府部門采取針對性的政策，制定不同的戰(zhàn)略方針，對不同類型的資產(chǎn)進(jìn)行管理，從而全面發(fā)揮其作用。

（3）做好政府不動(dòng)產(chǎn)估值。從會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)方法來看，不動(dòng)產(chǎn)計(jì)算就是原值減去折舊之后的凈值。根據(jù)現(xiàn)代會(huì)計(jì)制度的具體要求，則需對不動(dòng)產(chǎn)信息進(jìn)行定期的評估，還需要考慮到通貨膨脹的因素，進(jìn)行對應(yīng)調(diào)整。從資產(chǎn)管理的角度來分析，其賬面的價(jià)值與市場價(jià)值沒有關(guān)系，而在對政府資產(chǎn)持有或者處置決策時(shí)，市場價(jià)值才能發(fā)揮其作用。由于一些政府資本資產(chǎn)難以進(jìn)行估計(jì)，而且在獲取折舊信息的過程中還會(huì)涉及更多成本，但是卻沒有具體的用處。比如，自然資源、公共基礎(chǔ)設(shè)施、文化文化資產(chǎn)、國防資產(chǎn)等等。例如，英國采用的是計(jì)量方法對其政府經(jīng)濟(jì)價(jià)值進(jìn)行核算，明確要求年度報(bào)告、財(cái)務(wù)報(bào)表必須按時(shí)落實(shí)，不能僅僅是對外面的披露。但是根據(jù)事實(shí)證明，這個(gè)要求逐漸導(dǎo)致地方政府開始出售文化資產(chǎn)?；诖耍P者認(rèn)為對政府不動(dòng)產(chǎn)資產(chǎn)估值，必須要從價(jià)值估值的成本效益進(jìn)行分析，要充分考慮到政府資產(chǎn)信息中哪些不動(dòng)產(chǎn)需要進(jìn)行價(jià)值評估，并且將其納入到資產(chǎn)評估模式當(dāng)中。還要注意的是，價(jià)值評估過程中，還沒有入賬的政府不動(dòng)產(chǎn)，可以不用聘請中介機(jī)構(gòu)，這樣可以避免提高價(jià)值評估的成本。這方面則可以采用“歷史成本法”、基礎(chǔ)成本重置法、1元名義金額入賬。

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