上海市林地資源綜合利用現(xiàn)狀與對策思考

常炳華

摘 要 林地資源綜合利用是當今林業(yè)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境建設(shè)中的重要問題之一，近年來上海市林地資源綜合利用取得了一定的成績，但也存在一定的問題，如何正確處理當前林地資源綜合利用中存在的問題，怎樣科學(xué)合理地開發(fā)利用有限的林地資源，值得人們深刻反思。在分析上海市林地資源現(xiàn)狀以及面臨的挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，詳細闡述了林地綜合利用的原則和具體的形式，并有針對性地提出了建議，以期為今后上海市以及長江三角洲林地的合理綜合利用提供參考依據(jù)。

關(guān)鍵詞 生態(tài)環(huán)境；林地資源；綜合利用；上海市

中圖分類號：S724 文獻標志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.4.016

林地是國家重要的自然資源和戰(zhàn)略資源[1]，是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，也是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，其合理的利用與保護是對社會主義生態(tài)文明觀的具體落實，是推動形成人與自然和諧發(fā)展的重要途徑。林地資源是指可以直接或者間接用于林業(yè)的土地，既是森林資源的重要組成，也是森林資源存在的依托和基礎(chǔ)[2-3]。隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展和人們對生態(tài)環(huán)境需求的不斷提高，社會經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護對林地需求的矛盾日益突出，依法加強保護和合理綜合利用林地資源已成為一項十分必要而又緊迫的任務(wù)。

林地是上海市實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展目標任務(wù)的寶貴戰(zhàn)略資源。上海市“十三五”規(guī)劃綱要明確提出要“探索農(nóng)林復(fù)合利用，實施農(nóng)田林網(wǎng)建設(shè)”[4]。林地在美化城市形象、改善城市生態(tài)環(huán)境、豐富市民生活空間、促進農(nóng)民增收等方面都發(fā)揮著重要的作用。因此，有效保護和管理林地，充分、合理利用林地資源，營造一個以森林為主體的良好生態(tài)環(huán)境，迫切而又重要[5]。

1 發(fā)展現(xiàn)狀

上海市屬于臨海的沖積平原地形地貌，歷史上是一個少林地區(qū)。改革開放以前，上海林業(yè)以農(nóng)村“四旁”植樹、農(nóng)田林網(wǎng)、村宅栽種竹園等傳統(tǒng)林業(yè)為主，森林資源增長緩慢。改革開放后，特別是進入新世紀以來，上海林業(yè)步入跨越式發(fā)展階段。上海市委、市政府出臺了“以林養(yǎng)林”“以房建林”“以項目促林”等一系列政策措施，并滾動實施林業(yè)建設(shè)“三年計劃”等政策，林業(yè)發(fā)展實現(xiàn)了歷史性突破。

1.1 林地資源總量快速增長

近年來，上海市每年新增林地面積在0.2萬hm2左右。截至2016年底，上海市林地面積11.13萬hm2，森林面積9.87萬hm2，森林覆蓋率為15.56%，分別比2004年增加2.87萬hm2和4.52百分點，比2015年增長0.34萬hm2和0.53百分點。上海市林地面積中，中心城區(qū)公共綠地中的林地0.37萬hm2，郊區(qū)林地面積約為9.53萬hm2；生態(tài)片林區(qū)域面積約0.6萬hm2，造林面積約0.41萬hm2。

1.2 林間樹種不斷豐富

上海市傳統(tǒng)的人工造林樹種主要是杉科植物和香樟樹，近年來，隨著上海市人工造林面積的快速增加，人工造林的常規(guī)主要樹種現(xiàn)已增加到30多種。特別是4座國家森林公園以及上海辰山植物園的建設(shè)，極大地豐富了上海的林間樹種和植物種類，目前上海市的樹種類型已增至850多種。上海海灣國家森林公園內(nèi)林間樹種達341種，其中國家級保護植物種類有10多種。上海辰山植物園目前已引進植物達9 000種，其中色葉樹種150個，收集的華東原生植物已超過

1 500種。森林面積的擴大，為保護上海生物多樣性提供了有利的空間條件。

1.3 城鄉(xiāng)一體的森林生態(tài)系統(tǒng)初步形成

圍繞“生態(tài)城市，綠色上?！钡陌l(fā)展目標，按照《上海城市森林規(guī)劃》提出的水網(wǎng)化、林網(wǎng)化相結(jié)合的理念，林業(yè)建設(shè)更加注重布局的均衡性、功能的多樣性，特別是水源涵養(yǎng)林、沿海防護林、通道防護林、污染隔離林、大型片林等生態(tài)公益林建設(shè)，初步構(gòu)建了城市森林生態(tài)系統(tǒng)框架，城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境顯著改善，極大地增強了城鄉(xiāng)環(huán)境承載能力。

1.4 森林公園和森林旅游場所不斷發(fā)展

相繼建成佘山、東平、海灣、共青等4座國家森林公園，吳淞炮臺灣濕地森林公園，依托外環(huán)林帶的濱江森林公園、顧村公園、閔行體育公園、華夏公園等，以及15片塊千畝以上大型生態(tài)林，建成青青旅游世界、申隆生態(tài)園、衛(wèi)斯嘉聞道園、馬陸葡萄主題公園等一大批鄉(xiāng)村森林旅游場所。另外，以經(jīng)濟果林為主題的桃花節(jié)、葡萄節(jié)、蟠桃節(jié)、柑橘節(jié)等旅游節(jié)慶已家喻戶曉。

2 綜合利用現(xiàn)狀和面臨的問題

2.1 綜合利用現(xiàn)狀

總體上看，上海林地利用還處于起步階段。從現(xiàn)有開發(fā)利用實際看，主要有5類：1）森林主題公園，如松江佘山國家森林公園、崇明東平國家森林公園等；2）外環(huán)林帶公園，如閔行體育公園、顧村公園、高東公園、華夏公園等；3）大型生態(tài)片林改造公園，如海灣國家森林公園、申隆生態(tài)園、衛(wèi)斯嘉聞道園等；4）濕地公園，如崇明東灘濕地公園、崇明西沙濕地公園、崇明東灘生態(tài)保護區(qū)；5）觀光農(nóng)園或農(nóng)家樂，上海市78家世博觀光農(nóng)園中，約有一半是以森林資源為基礎(chǔ)的。

從林地土地屬性看，林業(yè)用地占1.5%，農(nóng)用地占66.5%，建設(shè)用地占29.1%，其他土地占的2.9%。林業(yè)用地比例很低，大部分林地土地屬性為農(nóng)田、甚至是基本農(nóng)田，林地穩(wěn)定性不強。農(nóng)場和濕地主要以崇明、奉賢和浦東新區(qū)為主，農(nóng)場主要由光明集團管理，土地等資產(chǎn)屬于上海市國資委。

從林地經(jīng)營管理主體看，主要有2種情況：1）按使用權(quán)劃分，國有占58.6%，集體占16%，企業(yè)和個人占19.8%，其他占5.6%；2）按養(yǎng)護主體劃分，有林業(yè)養(yǎng)護社、綠化公司、公路部門、鐵路部門、水務(wù)部門、物業(yè)公司、村集體、單位自養(yǎng)、農(nóng)民自養(yǎng)等9類。

2.2 面臨的問題

從上海市林地現(xiàn)狀看，上海現(xiàn)有的森林資源來之不易，是在特定政策環(huán)境下與工業(yè)用地、城鎮(zhèn)建設(shè)用地、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地的利益爭奪中下大力氣擠出來的。如何確保上海市現(xiàn)有森林面積不減少、森林資源不破壞，是當前上海市林業(yè)發(fā)展的基本著力點。目前，上海市林地綜合利用面臨的問題包括以下幾個方面。

1）上海的林地資源雖然實現(xiàn)了跨越式發(fā)展，但與國內(nèi)外其他大城市相比，森林面積和覆蓋率都還有很大的差距，上海的城市生態(tài)系統(tǒng)仍很脆弱。2）上海造林數(shù)量盡管在增加，但郊區(qū)絕大多數(shù)成片林地仍處于低標準的維持狀態(tài)，基礎(chǔ)設(shè)施和配套服務(wù)設(shè)施嚴重滯后。3）林業(yè)發(fā)展與確保糧食安全、保障經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾日益突出，今后大規(guī)模、高速度通過植樹造林增加森林資源的方式遇到土地資源瓶頸制約，林業(yè)發(fā)展空間極其有限，林地資源的穩(wěn)定面臨很大壓力。4）與此相對應(yīng)的是，上海市居民工作競爭性強、壓力大，可上海市森林綠化面積偏少，活動場所短缺、業(yè)余生活單調(diào)、生活品質(zhì)總體不高。

3 上海市綜合利用生態(tài)林地的基本原則和初步設(shè)想

3.1 基本原則

上海林地資源的綜合利用要充分體現(xiàn)可持續(xù)性、公益性、公眾性、開放性的要求，力爭使林地資源成為市民游客放松身心、陶冶情操的好去處，成為地方政府發(fā)展新型產(chǎn)業(yè)、培育經(jīng)濟新增長點的優(yōu)勢資源?？沙掷m(xù)性利用從狹義上看是林地數(shù)量和質(zhì)量的可持續(xù)性，廣義上就是生態(tài)、經(jīng)濟、社會效益的可持續(xù)性[6-7]，因此，在林業(yè)發(fā)展的過程中，應(yīng)遵循生態(tài)建設(shè)，走可持續(xù)發(fā)展的道路[8]。

3.1.1 堅持保護優(yōu)先、統(tǒng)籌發(fā)展

利用是為了實現(xiàn)更好的保護。要堅持以森林生態(tài)資源不受破壞為前提，正確處理好開發(fā)與利用的關(guān)系；合理利用林地資源，避免過度開發(fā)對資源及環(huán)境造成破壞，實現(xiàn)生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展的良性互動。

3.1.2 堅持因地制宜、適度開發(fā)

根據(jù)各區(qū)域林地資源的特點，以生態(tài)片林為重點開發(fā)區(qū)域，充分利用現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施和條件，把握好建設(shè)規(guī)模和建設(shè)標準，做到有計劃、有重點、分步驟地開發(fā)利用林地資源。

3.1.3 堅持資源整合、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動

做好森林資源綜合利用規(guī)劃與相關(guān)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、交通建設(shè)、風(fēng)景名勝和文物保護等專項規(guī)劃的銜接，整合區(qū)域資源，增強森林資源的吸引力和感染力，引進、培育和形成郊野型現(xiàn)代服務(wù)業(yè)群落。

3.1.4 堅持集約利用、“三效”兼顧

堅持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，將低碳理念貫穿于林地資源開發(fā)利用的全過程，大力傳播生態(tài)文明，倡導(dǎo)人與自然和諧相處的生態(tài)文化。堅持林地開發(fā)利用與帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，實現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟效益與社會效益的統(tǒng)一。

3.1.5 要堅持主題錯位、凸顯特色

根據(jù)不同地區(qū)的區(qū)位特點與優(yōu)勢，結(jié)合區(qū)域產(chǎn)業(yè)定位和和經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，科學(xué)定位，因地制宜地培育、運用和發(fā)揮林地資源特色，錯位布局，設(shè)計不同的綠色主題，并相互有序承接，形成各具優(yōu)勢的開發(fā)格局。

3.1.6 堅持政府主導(dǎo)、各方參與

政府要充分發(fā)揮在林地保護和利用中的主導(dǎo)作用，加大投入、強化監(jiān)管、優(yōu)化服務(wù)，不斷完善各項政策措施，運用市場化機制，廣泛調(diào)動企業(yè)、社會組織和公眾等各種社會力量參與的積極性，不斷提高林地綜合利用的質(zhì)量和效益。

3.2 初步設(shè)想

在土地經(jīng)濟中林地經(jīng)濟占位較高，林區(qū)經(jīng)濟需以林地資源合理利用為支撐，尤其在轉(zhuǎn)型發(fā)展的階段，合理開發(fā)利用土地，是實現(xiàn)經(jīng)濟、社會以及生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑。上海市森林資源稟賦差別不大，合理利用公益林地，關(guān)鍵要依據(jù)各地區(qū)位條件和歷史文化特點，按照優(yōu)勢互補、錯位發(fā)展的思路，創(chuàng)造不同特色的林地利用方式和經(jīng)營模式。

3.2.1 利用方向

依據(jù)目前上海市森林資源現(xiàn)狀特點和外部環(huán)境，上海市公益林地綜合利用的主要方向包括森林公園或生態(tài)園、開放林地，郊野型現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，都市森林旅游等。

3.2.2 具體形式

具體形式可以采用森林人家（林家樂）。根據(jù)不同森林的特色，建設(shè)景觀別致、環(huán)境優(yōu)雅、飲食獨特的林中小院、森林小屋、特色農(nóng)舍等設(shè)施，親身體驗“住農(nóng)家樓、品農(nóng)家菜、干農(nóng)家活、享農(nóng)家樂”的田園式生活?？梢蚤_發(fā)休閑游樂度假項目、戶外運動項目、市場化養(yǎng)老基地項目、民間民俗、歷史文化博物館等。

4 綜合利用對策與建議

4.1 以試點項目為抓手，鼓勵社會資本參與片林綜合利用

松江泖港、嘉定家寶、金山呂巷等片林初步具備開發(fā)條件，可作為首批試點。社會資本參與片林地開發(fā)，要在符合國家有關(guān)政策法規(guī)和森林面積不減少、森林資源不破壞的前提下進行，并按照“公共性、公益性、開放性”的要求，兼顧好片林的生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益。建議對于已回購片林的管護和利用，原養(yǎng)護管理企業(yè)可優(yōu)先參與，探索政企分開、事企分開，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的片林利用新機制。鼓勵支持社會資本建設(shè)“森林人家”，盡快使之成為城市亮麗的生態(tài)旅游名片。

4.2 適當保留原住農(nóng)民和農(nóng)村風(fēng)貌

借鑒其他地方經(jīng)驗，適應(yīng)市民親近鄉(xiāng)野需求，綜合利用片林不一定要把原有的住戶全部趕走，可以根據(jù)實際情況，因地制宜，適當保留和改造原有居民建筑，靈活多樣地開發(fā)家庭式小型游客接待點，比如林家樂、農(nóng)家小屋等，這不僅有助于農(nóng)民就業(yè)增收，也會緩解片林回購后動遷安置成本過高的難題。適度開發(fā)林下采摘、耕種、垂釣等等體驗性項目，滿足市民游客親近自然、體驗野趣的心理需要。

4.3 結(jié)合林相改造布局不同生態(tài)景觀

目前，郊區(qū)15片生態(tài)林相對樹種單一，布局簡單，生態(tài)景觀的豐富多彩性沒有得到充分體現(xiàn)。同時，經(jīng)過多年精心培育和自然生長，生態(tài)片林處于幼齡林向青年林過渡時期，原本的小樹苗現(xiàn)大都已成為林冠線豐滿的森林，郁郁蔥蔥，成塊連片，高度郁閉。可與野化程度較高相隨而來的是森林生態(tài)安全問題。建議加大林相改造的推進力度，并同步對生態(tài)片林按照東西南北四個方向，結(jié)合區(qū)域特點和產(chǎn)業(yè)定位，規(guī)劃設(shè)計不同的綠色主題，然后根據(jù)不同的設(shè)計主題，合理布局，打造形成各具特點的生態(tài)景觀環(huán)境。

4.4 要進一步強化征占用林地的管理工作

目前在上海市還是存在著征占用林地管理不規(guī)范、制度不健全、措施不得力，以及政府行政干預(yù)征占用林地等問題，影響了征占用林地管理工作的開展。為了有效地保護和合理利用林地，加強林地管理，發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)，提高森林覆蓋率，維護和改善生態(tài)環(huán)境，北京、重慶、天津和南京、杭州等城市都制定了《林地管理條例》，上海應(yīng)加快對現(xiàn)狀林地管理工作的地方立法，同時土地、城建、規(guī)劃等有關(guān)行政主管部門應(yīng)當按照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，協(xié)同林業(yè)行政主管部門做好林地的保護和管理工作。

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（責(zé)任編輯：敬廷桃）