分析農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的現(xiàn)實訴求及路徑選擇

吳昕

[摘 要]深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革目的在于探索如何賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利，明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，完善各項權(quán)能，激活農(nóng)村的各類生產(chǎn)要素潛能，以建立符合市場經(jīng)濟要求的農(nóng)村集體經(jīng)濟運營的新機制，這項措施不僅是推動新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的制度基礎，也是推動農(nóng)村經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的有效途徑，更是“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的內(nèi)生動力。當前農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革在實踐過程中仍存在較多難題，本文就改革的現(xiàn)實訴求和進一步深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的路徑進項了分析，為相關(guān)部門提供參考。

[關(guān)鍵詞]新常態(tài);農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革;現(xiàn)實訴求;路徑選擇

[中圖分類號]D630 [文獻標識碼]A

2015年中央一號文件明確提出，為促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，要加快農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，根據(jù)各地的情況探索最合適的農(nóng)村集體所有制的有效實現(xiàn)形式，要求相關(guān)部門創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟運行的機制。深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是新常態(tài)情境下緩解經(jīng)濟下行壓力的有效策略。經(jīng)國務院同意，2015年5月農(nóng)業(yè)部、中農(nóng)辦和國家林業(yè)局在全國范圍內(nèi)確定了29個縣市區(qū)作為第一批農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的改革試點，歷經(jīng)兩年，各試點基本完成改革任務。為激發(fā)農(nóng)村的發(fā)展活力，2016年12月中共中央、國務院下發(fā)《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，2017年3月，在全國第一批29個試點的基礎上又選擇了100個縣市區(qū)的改革試點。

1 新常態(tài)情境下深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的現(xiàn)實訴求

1.1 創(chuàng)造良好的制度基礎和環(huán)境支撐

“擴內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)增長”的措施之一即建設新型城鎮(zhèn)化，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的目的即消除制約生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動的二元機構(gòu)，建立歸屬明晰、權(quán)責明確、流轉(zhuǎn)順暢的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，激活農(nóng)村生產(chǎn)要素，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。政府加快了城鎮(zhèn)化的步伐，促使村落融入城市，引發(fā)了行政管理體制的改革。經(jīng)濟發(fā)展才是農(nóng)村發(fā)展的重中之重，適應新型城鎮(zhèn)化就必須進行農(nóng)村經(jīng)濟體制改革。由于法律、制度等方面的問題，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)存在較為嚴重的歸屬問題，無法適應新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。因此新常態(tài)下如何為新農(nóng)村發(fā)展創(chuàng)造良好的制度基礎和環(huán)境支撐是廣大農(nóng)民的現(xiàn)實訴求。

1.2 創(chuàng)造農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的載體和平臺

農(nóng)村地區(qū)有各自的生產(chǎn)優(yōu)勢，但由于缺乏相應的發(fā)展戰(zhàn)略、制度和平臺，農(nóng)民生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品并不能轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟產(chǎn)出，帶來經(jīng)濟效益。改變當前單一的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，提供符合市場需求的優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)附加品，適當將農(nóng)業(yè)“垃圾”變?yōu)楣I(yè)原材料，進一步促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升依賴于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，一是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化發(fā)展，使農(nóng)產(chǎn)品更加適應市場的需求;二是解決農(nóng)村工業(yè)發(fā)展中資金困難的問題，進一步明晰產(chǎn)權(quán)，通過產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)讓農(nóng)民轉(zhuǎn)為“農(nóng)業(yè)工人”;三是推動農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)的發(fā)展，集中經(jīng)營土地，開展綠色農(nóng)業(yè)、旅游農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)等市場化農(nóng)業(yè)服務。

1.3 推動形成“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的局面

我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，面臨巨大的下行壓力，經(jīng)濟增長、保證就業(yè)、產(chǎn)能過剩等諸多問題亟待解決。農(nóng)村眾多年輕勞動力轉(zhuǎn)戰(zhàn)城市，城市的就業(yè)壓力增大，農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展滯后，為解決兩者的問題要從農(nóng)村入手，鼓勵農(nóng)村的年輕勞動力自主創(chuàng)業(yè)，將農(nóng)民從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中解放出來。創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)是激發(fā)經(jīng)濟發(fā)展的不竭動力，要在農(nóng)村范圍內(nèi)大力倡導“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”，通過新的合理的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度建立“淘寶村”“淘寶縣”等諸多農(nóng)產(chǎn)品銷售平臺，為農(nóng)民提供戰(zhàn)略和人才支持，激發(fā)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)的熱情。

2 農(nóng)村產(chǎn)業(yè)制度改革當前須解決的難題

2.1 明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)

產(chǎn)權(quán)是農(nóng)村土地制度的基礎和前提，由于現(xiàn)有法律定位模糊，實際生產(chǎn)中存在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)虛位與缺位的問題，即農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)主體的確定問題和土地承包權(quán)及宅基地確認的問題。我國相關(guān)法律雖然規(guī)定農(nóng)村集體土地所有權(quán)歸集體所有或歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，但對“集體”或“集體經(jīng)濟組織”的概念卻沒有做出統(tǒng)一的界定。因此進行確權(quán)頒證工作中如何確定集體產(chǎn)權(quán)主體已成為改革的主要問題之一。現(xiàn)行土地的分配制度為“均田制”，為了保證土地承包制的穩(wěn)定性，國家做出了政策30年不變的規(guī)定，產(chǎn)生的問題是現(xiàn)在農(nóng)村新增人口沒有承包地，人口減少承包地不減少。如何保證農(nóng)民權(quán)利公平、如何勘查宅基地的界面和界線、如何確認權(quán)屬的變動和歸屬等，這些都是需要解決的問題。

2.2 分攤改革成本

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的改革是要激活農(nóng)村生產(chǎn)要素，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，改革后農(nóng)村必然會有大量的剩余勞動力，如何對這些勞動力進行安置和就業(yè)即為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的機會成本。具體而言這些機會成本包括：農(nóng)民進城的安置成本，保守計算一個農(nóng)民進城的安置成本為10萬元，大約有1/3的農(nóng)民需轉(zhuǎn)為城市居民，總成本約20億人民幣左右;農(nóng)村富余勞動力的就業(yè)問題，城市勞動力市場呈現(xiàn)出的狀態(tài)就是供大于求，當大批的農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市戶口若無法合理安置就業(yè)，成為新一代的無業(yè)游民會給社會的穩(wěn)定帶來極大隱患。

2.3 確保農(nóng)民權(quán)益

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的剛性約束是農(nóng)民的合法權(quán)益不能受到損害，新一輪的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革必須要解決的問題是農(nóng)民分享土地的租金收益和資本化收益。相對而言農(nóng)民處于弱勢地位，在改革中缺少話語權(quán)，政府處于強勢地位，出現(xiàn)利益沖突時如何保證農(nóng)民在改革中的主體地位是當前需要解決的現(xiàn)實難題。產(chǎn)權(quán)制度改革，同時要解決社會保障制度改革的問題、戶籍制度改革的問題。

3 深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的路徑選擇

3.1 明晰產(chǎn)權(quán)，夯實基礎

“賦權(quán)于民”是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的根本目的，保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員的權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，保證農(nóng)民的占用、收益、有償退出和抵押、擔保、繼承權(quán)，保證農(nóng)民的農(nóng)村集體所有權(quán)。將農(nóng)村集體資產(chǎn)的權(quán)能進行分解是產(chǎn)權(quán)制度改革的有效方式之一，比如把土地的產(chǎn)權(quán)分解為所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，多有權(quán)歸農(nóng)民集體，承包權(quán)由農(nóng)民享有，可以流轉(zhuǎn)和轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)等。明晰產(chǎn)權(quán)是保障農(nóng)民各項土地權(quán)利的基礎。

3.2 建立成本分攤機制

土地是國家的稀缺資源，一旦被開發(fā)利用其預期收益就會隨之消失?；貧w到產(chǎn)權(quán)改革，農(nóng)民擁有的部分土地被開發(fā)利用，該土地的發(fā)展權(quán)隨之消失，這就是我國推進城鎮(zhèn)化帶來的機會成本。該成本不能由農(nóng)民承擔，也不能由基層政府獨自承擔，應該有縣級以上政府利用合理的成本分擔機制共同分擔。按照十八屆三中全會“城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”要求，制定法律法規(guī)允許農(nóng)村集體建設用地入市，通過不同的集體土地開發(fā)利用模式形成新的土地開發(fā)理念。

3.3 建立農(nóng)村經(jīng)濟合作組織

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的目標是建立一套“歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、 流轉(zhuǎn)順暢”的產(chǎn)權(quán)制度，促進城鄉(xiāng)要素的合理流動，由城市帶動農(nóng)村共同進步和發(fā)展，進一步推動農(nóng)村資產(chǎn)的資本化和農(nóng)民財產(chǎn)物權(quán)化，但具體做法需要政府和相關(guān)部門根據(jù)各地區(qū)的實際情況經(jīng)過權(quán)衡利弊后再作出決策?？梢允紫葘Υ迕裎瘑T會進行改革，剝離出村民委員會的經(jīng)濟職能，建立農(nóng)村經(jīng)濟合作組織行使集體經(jīng)濟職能。該組織是在農(nóng)民自主、自愿、互惠互利的基礎上建立起來的，組織與成員之間的關(guān)系是平等的，權(quán)利和義務平等，組織代表的是農(nóng)民集體，代表的是農(nóng)民的利益。

4 結(jié)語

綜上所述，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是一項必須推進的任務，對我國建設新型城鎮(zhèn)化有著至關(guān)重要的作用，改革涉及調(diào)整多個主體的利益關(guān)系，該制度的改革必然要改革和完善相關(guān)的配套制度，比如完善農(nóng)村的社會保障制度，從保障水平、覆蓋范圍等方面解決農(nóng)民的后顧之憂，加快落實戶籍制度改革，實現(xiàn)城市與農(nóng)村之間人口的合理流動，改革現(xiàn)有的土地征用制度，嚴格界定公益性征地的范圍等，為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革提供寬松的環(huán)境。另外，教育、醫(yī)療、就業(yè)等其他相關(guān)配套政策也是產(chǎn)權(quán)改革重要的環(huán)境背景，政府要盡快落實改革政策。

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