基于農(nóng)戶意愿角度的農(nóng)村宅基地退出機制探究

孫雨婷

摘要 基于禹城市調(diào)研數(shù)據(jù)，運用Logistic分析方法，對宅基地退出意愿的動力因素與阻力因素進行了基本描述與分析，對影響因素因子采用了加權(quán)平均值法，對其影響程度進行排序，針對禹城市農(nóng)村宅基地退出存在的問題，提出一些對策建議。

關(guān)鍵詞 宅基地退出；影響因素；建議

中圖分類號 F311文獻標識碼 A文章編號 0517-6611（2018）01-0210-05

Abstract Based on the research data of Yucheng City，applying Logistic analysis methods， the influencing factors that hindering and promoting the exit intention of homestead were described and analyzed.The weighted average method was adopted to the influencing factors， and the influence degree was sorted.In view of the problems existing in the withdrawal of rural residential land in Yucheng， some countermeasures and suggestions were put forward.

Key words Homestead withdrawal；Influencing factors；Suggestions

一直以來，我國農(nóng)村宅基地的利用模式較為粗放，而隨著城市化與工業(yè)化的發(fā)展，大量農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村人口空心化嚴重，宅基地閑置現(xiàn)象普遍[1]。國土資源部數(shù)據(jù)顯示，1997—2007年我國農(nóng)村人口減少13%，而村莊用地增長約4%，人減地增現(xiàn)象明顯。同時中國科學院地理科學與資源研究所數(shù)據(jù)顯示，25%～33%的傳統(tǒng)農(nóng)村存在空心化現(xiàn)象，全國范圍內(nèi)可整治的空心村面積達757.89萬hm2[2]。

為了改善宅基地大面積閑置的現(xiàn)狀，提高農(nóng)村土地利用效率，2013年10月國土資源部頒布《節(jié)約集約利用土地規(guī)定（草案）》，提出通過置換、獎勵、補助或者城鎮(zhèn)購房補貼等方式鼓勵農(nóng)民自愿有償退出農(nóng)村閑置宅基地；2015年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布了《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》，又表示“探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制，探索農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑”[3]。但一直以來，農(nóng)村宅基地退出缺乏有效激勵和有效途徑，農(nóng)民也缺乏自主選擇權(quán)，宅基地退出制度的落實還存在不少問題。

山東省禹城市大量農(nóng)民外出務工，農(nóng)村宅基地閑置現(xiàn)象較為普遍，且由于缺乏系統(tǒng)、合理的管理，在用地規(guī)模、建房結(jié)構(gòu)等方面較為混亂，農(nóng)村空心化程度高。在此背景下，筆者對禹城市宅基地退出情況及農(nóng)民退出宅基地的意愿進行調(diào)研，從現(xiàn)狀出發(fā)，對禹城市農(nóng)村宅基地退出提出建議。

1 禹城市宅基地利用現(xiàn)狀與宅基地退出相關(guān)政策實施情況

1.1 禹城市宅基地利用現(xiàn)狀

1.1.1 農(nóng)村居民點面積比重大、數(shù)量多，但個體規(guī)模小。根據(jù)政府部門統(tǒng)計以及一些學者的調(diào)研數(shù)據(jù)，禹城市農(nóng)村居民點面積占土地總面積的10.72%，占建設(shè)用地面積的61.43%。禹城市有1 000余個村莊，但平均規(guī)模只有392.51人/村，個體規(guī)模是山東省德州市所有縣區(qū)中最小的。禹城市不少村莊僅有幾十戶農(nóng)戶，大多數(shù)如此小規(guī)模的村莊基礎(chǔ)設(shè)施落后。

1.1.2 農(nóng)村居民點分布格局極其分散。禹城市村莊數(shù)量多，且形成了極其分散地分布格局。在實地調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，村莊零散地分布在廣袤的農(nóng)田中，進入一個村莊往往要穿過大面積的農(nóng)田。這樣分散的布局結(jié)構(gòu)，不利于社會資源、基礎(chǔ)設(shè)施的集約利用。

1.1.3 農(nóng)村宅基地面積超標嚴重，布局混亂，閑置現(xiàn)象普遍。數(shù)據(jù)顯示，禹城市戶均宅基地面積508.07 m2，戶均超標242.07 m2，超標現(xiàn)象嚴重。一直以來，農(nóng)村宅基地缺乏系統(tǒng)、合理的管理，農(nóng)民選址建房較為隨意，在用地規(guī)模、建房結(jié)構(gòu)等方面處于放任自流的狀態(tài)，宅基地閑置現(xiàn)象普遍。在實地調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)不少破敗不堪、無人居住的住房，甚至有連片的宅基地荒廢現(xiàn)象，如禹城市牌子村磚墻坍塌隨處可見，村落蕭索。

1.2 宅基地退出政策實施情況 近年來，禹城市全面推進整治挖潛，盤活和合理利用閑置土地，曾2次作為國土部試點開展增減掛鉤工作，在完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進農(nóng)村土地集約利用、提高農(nóng)民生活質(zhì)量方面取得了一定成效。

在實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)禹城市對于農(nóng)村土地合理集約利用以及空心村治理有一定的實踐，農(nóng)村宅基地退出主要為政府主導的整村搬遷。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府統(tǒng)一引導并組織規(guī)劃實施，結(jié)合增減掛鉤項目，堅持 “一戶一宅、建新拆舊”的原則，讓農(nóng)民退出原有宅基地，由政府在“面積不超標”的標準下重新分配新的宅基地。在房寺鎮(zhèn)的宅基地退出實踐中，下屬35個自然村進行拆村并建，由政府統(tǒng)一規(guī)劃組織賠償以及建設(shè)集體居住的樓房。

2016年禹城開展了農(nóng)村危房改造工作，根據(jù) “農(nóng)村危房改造資金以農(nóng)戶自籌為主，各級政府補助為輔，多渠道籌集改造資金”的方法，在“一戶一宅”原則下，讓特殊困難群體的危房得到修繕或拆舊重建，異地建房則拆除原危房、退出原宅基地。

2 禹城市宅基地退出存在的問題與影響農(nóng)民宅基地退出意愿的因素

2.1 禹城市宅基地退出存在問題分析

2.1.1 宅基地退出未能充分尊重農(nóng)民意愿，農(nóng)民“被上樓”現(xiàn)象嚴重。房寺鎮(zhèn)在拆村并建、組織宅基地退出的過程中，一方面農(nóng)戶對宅基地退出的補償不滿意，另一方面建成的農(nóng)村社區(qū)有的僅通了水和電，煤氣、暖氣等基礎(chǔ)設(shè)施還未到位，政府為了指標與任務的進度，強迫農(nóng)民“上樓”。強迫拆遷與抗拒拆遷矛盾突顯甚至激化，不利于社會穩(wěn)定。農(nóng)村宅基地退出的實踐中必須遵循農(nóng)民自愿的原則，防止“為了退出而退出”，防止強制退出。

2.1.2 宅基地退出的補償辦法缺乏群眾基礎(chǔ)，補償范圍與補償力度不合理。在全國范圍內(nèi)，宅基地退出的補償辦法多為政府單方面確定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與農(nóng)民自身參與程度低，未能保障農(nóng)民合法權(quán)利。宅基地退出的補償應包括宅基地和地上附著物，但通過實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，房寺鎮(zhèn)實際補償以房屋面積為依據(jù)，這實際上成了以房換房， 對宅基地的補償缺失，忽視宅基地的價值。同時，根據(jù)德州市政府的宅基地補償標準，每667 m2宅基地將補給村民10萬元，而現(xiàn)實情況下，農(nóng)民如若想要不貼錢住新房，每667 m2宅基地的補償標準要到20萬～25萬元。要住上等面積的新樓房，農(nóng)戶家庭要承擔較大的經(jīng)濟負擔，有些地方政府甚至有強制村民貸款購房的行為。

2.1.3 農(nóng)村宅基地確權(quán)登記工作的滯后。農(nóng)村宅基地和農(nóng)房均具有資產(chǎn)屬性與商品屬性，但是條件是已經(jīng)確權(quán)成功。由于農(nóng)戶確權(quán)意識不強，農(nóng)戶宅基地權(quán)屬確權(quán)登記滯后，權(quán)屬不明確，農(nóng)村違規(guī)占用宅基地建房問題突出且普遍，難以管理。同時宅基地使用權(quán)的確權(quán)登記頒證工作中面臨一些復雜的遺留問題，登記頒證工作開展困難，嚴重滯后。未確權(quán)導致很多宅基地產(chǎn)權(quán)不明確，造成宅基地管理工作不易開展，不利于宅基地退出政策的有效推行。

2.1.4 農(nóng)村宅基地缺乏退出路徑。禹城市宅基地退出以政府主導為主，農(nóng)民自愿自發(fā)的宅基地退出缺乏路徑。禹城市牌子村作為典型的空心村，大量的空房子閑置，門上的鎖都生了銹。閑置宅基地沒有對應的處罰制度，主動退出無門并無相關(guān)獎勵措施。由于農(nóng)民觀念守舊以及缺乏主動退出路徑，在政府未進行整村搬遷的宅基地退出時，對于如此的閑置宅基地無相關(guān)措施。對于政府是否出臺相關(guān)的宅基地退出的路徑保障與獎勵措施，許多農(nóng)民表示并不了解。

2.2 影響農(nóng)民宅基地退出意愿的因素分析

2.2.1 數(shù)據(jù)來源。數(shù)據(jù)來源于2016年9—10月對禹城市2鎮(zhèn)4村的農(nóng)戶問卷調(diào)查，4個村落均為較典型的空心村。首先在禹城市內(nèi)隨機抽取鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊，再在每個村莊隨機抽取農(nóng)民進行采訪。共獲取問卷210份，其中有效問卷204份，有效率為97.1%。具體數(shù)據(jù)來源分布見表1。

問卷數(shù)據(jù)包括家庭基本信息——性別、年齡、教育水平、家庭戶籍人口、非農(nóng)就業(yè)人數(shù)、家庭收入等內(nèi)容；農(nóng)戶宅基地及住房情況——有無宅基地、宅基地的數(shù)量、宅基地的面積、建筑面積、房屋年限、房屋建筑結(jié)構(gòu)等內(nèi)容；農(nóng)戶對宅基地認知與意愿情況——宅基地的權(quán)屬認知、制度認知、居住滿意度、流轉(zhuǎn)意愿、驅(qū)動力與阻力因素等內(nèi)容；以及對于本村莊內(nèi)空心化現(xiàn)狀以及空心村整治措施的認知等。在調(diào)研時多采用訪談形式，以期了解農(nóng)民的真實意愿和利益訴求。

2.2.2 被調(diào)查農(nóng)戶基本特征。有效調(diào)查問卷共204份，涉及204個農(nóng)戶家庭。在調(diào)研對象性別結(jié)構(gòu)上，男性占比65.69%，女性為34.31%。年齡結(jié)構(gòu)上，20～35歲占比10.78%，35～50歲為39.22%，50～65歲為35.78%，65歲以上為14.22%。在教育程度方面，整體情況為調(diào)研對象處于低文化水平的狀態(tài)，初中及以下學歷者占比高達90.2%，高中學歷者為6.86%，大學學歷僅為2.94%。

2.2.3 回歸模型分析。由于 Logistic回歸模型是分析因變量為二分變量的理想模型，非常適合該研究關(guān)于意愿影響因素的估計分析。因此該研究利用SPSS 20.0對整理問卷所獲得的數(shù)據(jù)進行定量分析，選用Logistic回歸模型來分析農(nóng)民宅基地退出意愿的影響因素。

將被調(diào)查農(nóng)戶宅基地退出意愿作為因變量 Y，宅基地退出意愿分為愿意和不愿意，愿意取值1，不愿意取值0。影響因素作為自變量X。公式如下：

Y =ln（P1/P2）=β0+β1 X1+β2 X2+…+ βn Xn

式中，P1代表農(nóng)戶愿意參與宅基地退出的概率，P2代表農(nóng)戶不愿意參與的概率；Xi為農(nóng)民宅基地退出意愿的影響因素；βi為影響因素的回歸系數(shù)；β0為常數(shù)項。

根據(jù)相關(guān)研究成果，該研究將影響農(nóng)民宅基地退出意愿的因素分為個人與家庭屬性特征指標、宅基地（房屋）特征、政策認知指標3組共13個變量。相關(guān)變量的含義、賦值及描述性統(tǒng)計分析結(jié)果見表2。

利用SPSS 20.0運行模型，分別以農(nóng)戶宅基地退出意愿為因變量，采用二元Logistic對因變量進行回歸分析，結(jié)果見表3。從模型的整體檢驗結(jié)果看，-2 Log likelihood=38.042，Cox & Snell R Square=0.134，Nagelkerke R Square=0.477，這3個參數(shù)都達到了規(guī)定要求， Sig.=0.006， 說明2個模型的擬合程度較好。

表3分析結(jié)果顯示，人均年收入指標在0.1的水平上顯著，外出務工人口比例和宅基地房屋空置情況在0.05的水平上顯著，且作用方向都與理論預期相符。家庭外出務工人口的增加導致宅基地退出意愿的提升，表明農(nóng)民進城務工后，收入水平較務農(nóng)有所提高，常住在城市使其逐漸適應了城市的生活生存模式，對農(nóng)村的聯(lián)系相應減弱，經(jīng)濟能力等方面逐漸與城市相融合，對農(nóng)村的依賴逐漸下降。而人均年收入這一指標則是最能體現(xiàn)農(nóng)戶在退出宅基地、脫離農(nóng)村的過程中經(jīng)濟方面的因素是決定性因素，人均年收入越高，退出宅基地的意愿則越大。

2.2.4 農(nóng)民對宅基地退出動力與阻力因素認知情況[4-7]。對山東禹城調(diào)研時獲得的204份有效問卷中宅基地退出的動力與阻力因素進行了基本描述與分析，將眾多因素歸類為生活環(huán)境因素、經(jīng)濟因素、保障因素以及其他因素，采用“因素賦值加權(quán)平均計算”的方法，對其影響程度進行排序，結(jié)果見表4、5。

農(nóng)戶自身的經(jīng)濟狀況和政府對農(nóng)戶住房和補償?shù)确矫娴谋Ｕ洗胧┦沁M行宅基地退出的最主要推動因素。城市更多的工作機會和更好的交通、教育等方面的基礎(chǔ)設(shè)施、更優(yōu)美的生活環(huán)境和農(nóng)村現(xiàn)有的比較落后的配套設(shè)施和人居環(huán)境共同組成了農(nóng)戶宅基地退出的拉力和推動力。其次就是控制房價在農(nóng)戶的可接受范圍內(nèi)和給予農(nóng)戶足夠的補貼，擁有足夠的資金去購買其他房產(chǎn)，解決居住問題。增加收入，提高人民的收入水平也影響著農(nóng)戶的意愿。

居住環(huán)境與生活方式、對宅基地權(quán)屬性質(zhì)的認知、經(jīng)濟因素等對于農(nóng)民意愿有較大影響。農(nóng)戶對于傳統(tǒng)的庭院式自由寬敞的生活方式依賴性強。調(diào)研對象普遍認為宅基地為個人所有，這樣的錯誤觀點為宅基地退出造成了較大阻力。農(nóng)民出于對退出宅基地后的生存與生活的擔憂，本能地產(chǎn)生對于退出宅基地的排斥。不少農(nóng)民基于對宅基地權(quán)屬性質(zhì)的錯誤認知，對宅基地潛在的財產(chǎn)性價值有過高預期，導致農(nóng)民不愿退出宅基地。

在空心化背景下，任寶林[8]表示農(nóng)村人口大量向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，宅基地閑置，這理論上是農(nóng)村宅基地退出的推動力量。但是由于經(jīng)濟方面的因素如城鎮(zhèn)房價與生活成本過高，外出務工者工作穩(wěn)定性低，缺乏社會保障，傳統(tǒng)觀念以及對宅基地權(quán)屬性質(zhì)不明確等原因，導致外出務工者也極度不愿意退出閑置宅基地。

2.2.5 禹城市農(nóng)戶宅基地退出意愿的動力與阻力機制。結(jié)合表4、5內(nèi)容分析，基于農(nóng)戶認知的宅基地退出動力與阻力機制架構(gòu)見圖1。

3 禹城市宅基地退出的相關(guān)建議

3.1 充分尊重農(nóng)民意愿，確立農(nóng)民主體地位，合理確定宅基地退出相關(guān)機制 尊重農(nóng)民意愿，加強政府服務功能。在調(diào)研時有農(nóng)民激烈表示“與政府打交道，一定會上當”，一貫以來，“強拆”“被上樓”等事件頻發(fā)，政府形象在農(nóng)民心里越來越負面化。農(nóng)戶對“政府行為”的認知偏差以及刻板印象造成農(nóng)民的心理障礙，使農(nóng)民排斥宅基地退出。因此，政府在整個制度推行以及執(zhí)行過程中承擔的責任與扮演的角色至關(guān)重要。

農(nóng)民普遍認為現(xiàn)有宅基地退出補償過低、不應只對原住房進行補償，且對政府強制農(nóng)民退出宅基地的行為表示強烈不滿。在制定與執(zhí)行相關(guān)政策時必須要充分考慮農(nóng)民的意愿與需求。要保障農(nóng)民的公共參與，考慮到農(nóng)民生產(chǎn)生活的需要，讓農(nóng)民參與決定安置房的結(jié)構(gòu)與形式、獎勵與補償?shù)男问降?，針對農(nóng)民的切實需求提供不同的補償?shù)姆绞剑獬r(nóng)民對退出宅基地后的生活生產(chǎn)的擔憂。同時政府也有極大的義務對相關(guān)政策與知識進行宣傳科普，減小由于認知上的錯誤導致的宅基地有償退出的阻力。在農(nóng)民退出宅基地后，政府應給予農(nóng)民必要的社會保障以及就業(yè)的機會，解除農(nóng)民退出宅基地的后顧之憂。

3.2 以政府引導為主，結(jié)合獎罰制度，開展宅基地有償退出實踐 調(diào)研對象中，愿意主動退出宅基地的比例低至6.34%，憑借農(nóng)民自發(fā)性地主動提出退出宅基地可能性極低。要減少宅基地閑置，提高農(nóng)村宅基地集約化利用效率，治理空心村，政府必須發(fā)揮極大的引導性與組織功能，應主動了解并且滿足農(nóng)民的合理需求，制定能夠吸引農(nóng)民的宅基地退出的獎勵政策，或?qū)﹂e置宅基地的行為進行處罰，并且加強相關(guān)知識與政策的宣傳力度，讓農(nóng)民了解、支持與參與。針對禹城農(nóng)村空心化現(xiàn)狀，政府主導的遷村并點是解決農(nóng)村宅基地利用問題的較好方式。在遷村并點后要考慮到農(nóng)民生產(chǎn)的便利、農(nóng)民生活與居住方式的習慣，同時也要提供多種路徑，以滿足農(nóng)民主動退出閑置宅基地的需要。

3.3 明確土地產(chǎn)權(quán)，加塊宅基地使用權(quán)登記發(fā)證確權(quán)工作 宅基地確權(quán)是促進農(nóng)村宅基地退出的基礎(chǔ)。厲以寧認為，最重要的是推進土地確權(quán)制度改革，賦予農(nóng)民“三權(quán)”“三證”。農(nóng)村宅基地有償退出要以宅基地的權(quán)屬明晰為前提，在進行宅基地有償退出的實踐前，要做好農(nóng)民宅基地確權(quán)登記的工作。堅持“一戶一宅”的原則，對一戶多宅進行適當?shù)恼?，對于多宅現(xiàn)象，可貫徹“多宅不多面積”的原則，即總面積如果符合當?shù)卣?guī)定的面積，則承認其合理合法性；對標準范圍之內(nèi)的宅基地按照統(tǒng)一標準進行合理補償，對超額部分不予登記及補償。

3.4 政府規(guī)范自身行為，規(guī)范工作程序，完善管理審批制度 強化對宅基地的管理工作，完善管理審批制度，并且加強監(jiān)督工作，避免一戶多宅與宅基地面積超標現(xiàn)象。政府有義務做好村莊的規(guī)劃設(shè)計。在農(nóng)民退出宅基地過程中，政府及其工作人員要端正自己的職能，落實好宅基地退出補償工作。在農(nóng)民退出宅基地后，要加強土地用途管制。采取多種方式盤活利用農(nóng)村閑置宅基地，規(guī)范農(nóng)村閑置宅基地管理整治，促進農(nóng)村土地節(jié)約集約利用，切實保護農(nóng)民合法權(quán)益，加快促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)統(tǒng)籌發(fā)展。

3.5 建立城鄉(xiāng)一體的安置體系、就業(yè)服務體系與社會保障體系 促進農(nóng)民自愿退出宅基地可以有效地提高農(nóng)村土地使用效率，減少土地資源的浪費。為農(nóng)民真正的解決“后顧之憂”，提高農(nóng)民的生存技能與生活保障，可以提高其在城鎮(zhèn)生存且發(fā)展定居的能力，降低其對農(nóng)村宅基地的依賴。

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