論實(shí)施輪作休耕的制約因素和對(duì)策

雷超凡 李銅山

[摘要]實(shí)行輪作休耕制度，是提高耕地質(zhì)量、緩解糧食供需矛盾的重要途徑。當(dāng)前，我國(guó)實(shí)行輪作休耕還存在著耕地比較緊缺，國(guó)家相關(guān)政策措施普及推廣力度較低，實(shí)行輪作休耕補(bǔ)貼及收入保障措施不完善，一些干部群眾對(duì)輪作休耕的認(rèn)識(shí)不足等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，必須采取建立健全糧食市場(chǎng)供需對(duì)接預(yù)警體系，加強(qiáng)輪作休耕相關(guān)政策的普及力度，完善政府補(bǔ)貼，加大輪作休耕區(qū)的新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)力度等對(duì)策措施。

[關(guān)鍵詞]輪作休耕；制約因素；對(duì)策分析

[中圖分類號(hào)]F327 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1 實(shí)施輪作休耕的制約因素

1.1 耕地比較緊缺

據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截止到2016年末，我國(guó)人口總數(shù)達(dá)到了13.83億人，作為人口大國(guó)，保證口糧有效供給，保障糧食安全是重中之重。19億畝耕地紅線是保障我國(guó)糧食安全的底線，不容有失。在有限的耕地中，還存在著土地資源質(zhì)量整體不佳，備用耕地較少，部分土地肥力下降，受污染嚴(yán)重等情況。而且當(dāng)前我國(guó)年人均糧食消費(fèi)大約388kg，與聯(lián)合國(guó)人口基金會(huì)提出的小康水平年人均糧食消費(fèi)400kg還有一定差距，總體糧食消費(fèi)水平較低。因此，在此基礎(chǔ)上開(kāi)展輪作休耕，必須因地制宜，審慎推進(jìn)，不可盲目開(kāi)展。

1.2 國(guó)家相關(guān)政策措施普及推廣力度較低

當(dāng)前我國(guó)輪作休耕制度還處于試點(diǎn)階段，2016年國(guó)家首先在東北三省地區(qū)開(kāi)展輪作休耕試點(diǎn)工作，2017年又相繼在河南、河北、甘肅等9個(gè)省份開(kāi)展了80萬(wàn)hm2的輪作休耕機(jī)制試點(diǎn)，在2018年的規(guī)劃中，將新增38.93萬(wàn)hm2輪作休耕試點(diǎn)，全國(guó)輪作休耕面積將達(dá)到120萬(wàn)hm2。2017年中央財(cái)政撥款14.36億元，其中輪作補(bǔ)助資金7.5億元、休耕補(bǔ)助資金6.86億元。從總體上來(lái)看，我國(guó)輪作休耕的推進(jìn)工作進(jìn)度較為緩慢，普及省份不足一半，普及率較低，實(shí)行輪作休耕的土地面積占耕地總體比重低。財(cái)政補(bǔ)貼方面對(duì)于輪總休耕的支持力度相對(duì)較小，不利于輪作休耕制度的推廣。

1.3 實(shí)行輪作休耕補(bǔ)貼及收入保障措施不完善

輪作休耕的實(shí)施需要以不影響農(nóng)民收入作為基本前提，這樣農(nóng)民才會(huì)配合輪作休耕工作，保證政策的落地實(shí)施。根據(jù)《全國(guó)農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編 （2016）》顯示，2011年以來(lái)全國(guó)三大主糧的每667m2平均現(xiàn)金收益為650元左右，而從我國(guó)2016年實(shí)際發(fā)放的試點(diǎn)補(bǔ)貼來(lái)看，每667m2平均補(bǔ)貼400元左右，遠(yuǎn)低于市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)，這樣的補(bǔ)貼方式，勢(shì)必會(huì)給實(shí)施輪作休耕的農(nóng)民帶來(lái)收入損失。而補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的提高意味著地方財(cái)政負(fù)擔(dān)的增加，這會(huì)在一定程度上影響其推動(dòng)輪作休耕工作的積極性。這一兩難困境成為當(dāng)前推進(jìn)試點(diǎn)工作、擴(kuò)大輪作休耕規(guī)模面臨的重要阻礙。

1.4 一些干部群眾對(duì)輪作休耕的認(rèn)識(shí)不足

一方面，部分農(nóng)民文化水平比較低，只能看到眼前的利益，不能對(duì)實(shí)施輪作休耕的長(zhǎng)遠(yuǎn)意義有所認(rèn)識(shí)，簡(jiǎn)單的認(rèn)為輪作休耕就是對(duì)土地資源的浪費(fèi)，又因?yàn)閷?duì)休耕輪作后的利益保障存有疑慮，所以對(duì)輪作休耕具有抵觸心理。另一方面，部分領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)輪作休耕不夠重視， 對(duì)耕地輪作休耕的重要性和緊迫性認(rèn)識(shí)不足，對(duì)中央制定的輪作休耕相關(guān)方針、政策了解不深，進(jìn)一步阻礙了輪作休耕的推廣。

2 推進(jìn)實(shí)施輪作休耕的對(duì)策

2.1 建立健全糧食市場(chǎng)供需對(duì)接的預(yù)警體系

政府需要建立涉及“三農(nóng)”的相關(guān)部門的合作機(jī)制，深度實(shí)現(xiàn)信息的共享。一是要建立輪作休耕與糧食安全生產(chǎn)的預(yù)警指標(biāo)體系，對(duì)實(shí)際耕地?cái)?shù)量，土地肥力，土壤屬性建立宏觀的認(rèn)識(shí)。在確保糧食安全的基礎(chǔ)上，具有全局性的開(kāi)展耕地的輪作休耕，并對(duì)當(dāng)年的糧食生產(chǎn)能力進(jìn)行合理預(yù)測(cè)預(yù)警。二是能夠及時(shí)的向各地區(qū)發(fā)布相關(guān)的耕地與糧食市場(chǎng)的動(dòng)態(tài)變化，并針對(duì)變化及時(shí)給出專業(yè)性的意見(jiàn)，最大程度上避免因糧食供給不足導(dǎo)致的糧價(jià)上漲等問(wèn)題。

2.2 加強(qiáng)輪作休耕相關(guān)政策的普及力度

我國(guó)的輪作休耕制度關(guān)乎我國(guó)糧食安全、農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)切身利益和農(nóng)業(yè)資源環(huán)境狀況，若要確保輪作休耕制度的貫徹落實(shí)，一是利用好媒體這一宣傳教育主陣地，對(duì)實(shí)施輪作休耕的相關(guān)政策方針以及對(duì)農(nóng)民的有利之處進(jìn)行長(zhǎng)期的宣傳，讓輪作休耕的相關(guān)政策能夠深入人心，達(dá)到人人知輪作休耕、個(gè)個(gè)懂輪作休耕、處處會(huì)輪作休耕的效果。二是建立輪作休耕的制度保障，完善相關(guān)的法律法規(guī)，明確耕地產(chǎn)權(quán)制度，完善輪作休耕補(bǔ)償機(jī)制和管理制度，完善環(huán)境立法和問(wèn)責(zé)機(jī)制。

2.3 完善政府補(bǔ)貼

輪作休耕符合國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策，能夠保護(hù)有限的自然資源，具有較大的外部性，所以對(duì)實(shí)施輪作休耕的生產(chǎn)者應(yīng)該給予一定的補(bǔ)貼。政府補(bǔ)貼的依據(jù)有兩個(gè)，一是由于輪作休耕給生產(chǎn)者造成經(jīng)濟(jì)損失，二是由此所產(chǎn)生的生態(tài)效益。對(duì)于輪作，則可以根據(jù)政府的財(cái)力，給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)。將輪作休耕與精準(zhǔn)扶貧相結(jié)合，貧困戶可以優(yōu)先申請(qǐng)休耕，這樣既不減少土地收入，又可以節(jié)省勞動(dòng)力從事其他產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)。

2.4 加大輪作休耕區(qū)的新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)力度

一方面地方政府要設(shè)立輪作休耕農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)與就業(yè)服務(wù)部門，摸清和明確職業(yè)農(nóng)民的培訓(xùn)對(duì)象及具體人數(shù)，種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)合作社農(nóng)民是新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)的重點(diǎn)對(duì)象。加強(qiáng)休耕農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)的針對(duì)性，支持其從事離土不離鄉(xiāng)的副業(yè)，鼓勵(lì)農(nóng)民實(shí)現(xiàn)“本地型兼業(yè)”。另一方面，建立新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)投入長(zhǎng)效機(jī)制。提高參加職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，從而提高休耕農(nóng)民參加培訓(xùn)的積極性。構(gòu)建多元化的培訓(xùn)體制機(jī)制，利用政府資金的杠桿效應(yīng)，吸引更多社會(huì)資金的投入。鼓勵(lì)支持更多的社會(huì)各類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、企業(yè)、高職院校等參與新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)。

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