淺析政府在我國城鎮(zhèn)住房保障中的責(zé)任

賈中亞

[摘要]隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，人民對住房的需求也在逐漸增加，政府是住房保障的第一責(zé)任人，應(yīng)該在其中發(fā)揮主導(dǎo)作用，如果我國政府在社會生活實(shí)踐中出現(xiàn)責(zé)任缺失，這勢必會影響房價(jià)，同時(shí)給中低收入家庭帶來了巨大壓力。對此，政府必須承擔(dān)起保障公民住房權(quán)的責(zé)任，促使我國住房保障機(jī)制得到完善，促進(jìn)社會穩(wěn)定發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]城鎮(zhèn)住房保障；政府責(zé)任；缺失；對策

[中圖分類號]D922.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

1 我國城鎮(zhèn)住房保障的現(xiàn)狀

為了更好的了解我國的住房保障現(xiàn)狀，因此我們需要對城鎮(zhèn)住房保障的定義做個(gè)界定。根據(jù)國家發(fā)改委關(guān)于住房保障的相關(guān)課題，認(rèn)為住房保障是社會保障體系的一部分，主要是政府對部分社會成員提供的居所救助，對象包括無力參與市場競爭者和競爭未成功者。我國城鎮(zhèn)居民的住房保障應(yīng)準(zhǔn)確定義為“救助”，以解決住房困難群體的問題為主要政策目標(biāo)。根據(jù)社會保障的類型不同，住房保障應(yīng)該就是“補(bǔ)助型空置住房”，而不是“住房保障體系”。

筆者并不能對住房保障作出準(zhǔn)確的定義，但是住房保障應(yīng)該是人民群眾最基本的權(quán)益，雖然社會保障針對的是社會上弱勢群體，但住房保障應(yīng)該與之不同，更要面向社會全體，針對社會大眾，盡管弱勢群體作為特殊群體，我們要給予重要的關(guān)注，但是不能僅僅局限于弱勢群體。

社會學(xué)家陸學(xué)藝在其所著的《當(dāng)代中國社會階層研究報(bào)告》中，以組織資源、經(jīng)濟(jì)資源和文化資源的占有狀況為標(biāo)準(zhǔn)對社會階層進(jìn)行劃分：①國家與社會管理階層；②經(jīng)理階層；③私營企業(yè)主階層；④專業(yè)技術(shù)人員階層；⑤辦事人員階層；⑥個(gè)體工商戶階層；⑦商業(yè)服務(wù)人員階層；⑧產(chǎn)業(yè)工人階層；⑨農(nóng)業(yè)勞動者階層；⑩城鄉(xiāng)無業(yè)、失業(yè)和半失業(yè)人員階層。這里把第六階層到第十階層歸為一大類，因?yàn)樗麄兛梢钥闯墒巧鐣蠜]有話語權(quán)的弱勢群體，但畢竟本文研究的是城鎮(zhèn)住房保障，所以其中的一些并不包含在討論的對象之中，因?yàn)槌擎?zhèn)戶口這一條件的限制，所以可以排除第六、第七和第九階層。而農(nóng)民工并不囊括在第八階層當(dāng)中，理由同上，這樣看來第十階層也并不可能購買經(jīng)濟(jì)適用房，因?yàn)槠錄]有收入來源。第四和第五階層可以暫時(shí)歸為一類，畢竟他們與住房公積金、經(jīng)濟(jì)適用房聯(lián)系密切，并且是“房奴”中不可或缺的重要群體。他們的住房產(chǎn)生公式，大約包括：父母的積蓄+工資存款+住房公積金+住房公積金貸款+不同信用額的貸款=現(xiàn)在的住房。把第一階層到第三階層稱為社會的上層也不為過，是他們促使了“炒房族”的出現(xiàn)，他們算是社會的精英階層，并且在政治、經(jīng)濟(jì)和文化等方面遙遙領(lǐng)先，所以對于這些人來說，擁有房子的目的并不是住，而是一種無形資產(chǎn)，房價(jià)居高不下促使人們的價(jià)值觀和生活得到改變，而他們是房價(jià)居高不下的直接受益者，并不需要作出任何勞動，便可以坐收漁翁之利。

2 我國城鎮(zhèn)住房保障中政府責(zé)任的缺失

我國是社會主義國家，我們的政府尤其把貧困家庭的社會保障工作放在重要的位置。并且在房價(jià)持續(xù)上漲的房地產(chǎn)交易市場中，伴隨房地產(chǎn)價(jià)格泡沫指數(shù)的上升，人民購買房子的壓力巨大，一個(gè)個(gè)成為了房奴，也會促成一些社會不安的因素，究其原因莫過于市場的過度化參與，政府的宏觀調(diào)控力度不足；同時(shí)房地產(chǎn)價(jià)格信息不透明，未能公開，使售房者與買房者之間存在信息不對稱的問題，最終損害的還是消費(fèi)者的利益。

2.1 政府責(zé)任缺失的表現(xiàn)

2.1.1 地方政府的角色錯位。市場化的過度參與導(dǎo)致人民住房出現(xiàn)問題，自然而然會引發(fā)一系列的土地出讓金大幅度提升，各地土地價(jià)格的一路飆升，同時(shí)土地成本占房地產(chǎn)開發(fā)中的成本也會更高。地方政府通過提高地價(jià)，來保障稅源穩(wěn)定，同時(shí)為了完成中央給予自己的GDP考核任務(wù)，這時(shí)地方政府身上背負(fù)的責(zé)任更加沉重。地方政府只能“另辟蹊徑”，從土地出讓金上另謀出路，加上這筆資金不用上交中央，所以地方政府有完全支配的權(quán)利，這就會導(dǎo)致地方政府角色錯位，通過低價(jià)從人民手中購買土地，然后再高價(jià)轉(zhuǎn)出去，并從中獲取暴利，以此來填充當(dāng)?shù)氐呢?cái)政收入。土地的出讓會帶來一系列的連鎖反應(yīng)，促進(jìn)制造業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)的發(fā)展，推動房價(jià)上漲，損害了老百姓的切身利益，這種不道德的以權(quán)謀私手段正是政府角色錯位的一大表現(xiàn)。

2.1.2 政府投入資金較少，缺乏相關(guān)經(jīng)濟(jì)政策。住房保障旨在解決中低收入家庭的住房問題，并且是一項(xiàng)促進(jìn)社會公平的基本制度，保證資金渠道的暢通尤為重要，而住房保障資金的渠道包括：①政府投入的資金；②政府經(jīng)濟(jì)政策。對于資金問題，中央的財(cái)政支出很重要，但從最近幾年的中央財(cái)政支出狀況來看，中央對住房保障投入的資金簡直少之又少，盡管根據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，這幾年對住房保障的資金投入有所增加，但畢竟是少數(shù)，在全國支出中占有很少的比例，幾乎是杯水車薪。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，地方政府的資金投入不得低于最低標(biāo)準(zhǔn)，而從某些地區(qū)審計(jì)報(bào)告中可以看出，像北京、上海等大城市的土地出讓凈收益在住房保障中的資金比例離最低標(biāo)準(zhǔn)相差甚遠(yuǎn)。從經(jīng)濟(jì)政策方面來說，①我國缺乏住房保障相關(guān)的經(jīng)濟(jì)政策；②我國住房保障消費(fèi)的經(jīng)濟(jì)政策并不全面，目前起代表作用的也就是住房公積金和消費(fèi)信貸政策。正是這些相關(guān)經(jīng)濟(jì)政策的缺失，加上住房保障資金的巨大缺口促使我國的住房問題是難上加難。

2.1.3 管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全，監(jiān)督不力。根據(jù)2008年3月進(jìn)行的第十一次全國人民代表大會第一次會議第五次全體會議，確定的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革計(jì)劃來看，取消了原有的“建設(shè)部（主管住房的）”，新增添了“住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部”，并且它下面也設(shè)立了住房保障和公積金監(jiān)督管理司，簡稱“住房保障司”。隨著住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的建立，地方政府也同時(shí)成立了相應(yīng)的住房和城市建設(shè)機(jī)構(gòu)，說明我國住房管理專門機(jī)構(gòu)成立了。即使我國已經(jīng)確立了專門的住房管理機(jī)構(gòu)，但本質(zhì)上我國的住房保障政策和執(zhí)行機(jī)構(gòu)并沒有取得完全的獨(dú)立，我們在住房保障政策上仍需和國務(wù)院各部門搞好關(guān)系，抓住相互合作的機(jī)會。而且我國實(shí)行的是各級部門分別管理的方式，也就是說，在中央由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部負(fù)責(zé)制定住房保障的方針、政策，對全國住房管理作出整體規(guī)劃，在地方由本級主管部門負(fù)責(zé)本轄區(qū)的住房保障實(shí)施及管理工作，并向本級政府負(fù)責(zé)。如果國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的關(guān)系沒有處理好，沒有做到直接領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督的切實(shí)關(guān)系，保留著傳統(tǒng)的指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，這樣分散的管理體系也就促使住房保障政策實(shí)施的效率很低，不能達(dá)到預(yù)期的狀態(tài)，更不可能落實(shí)到實(shí)處。對于監(jiān)管方面，我國住房保障管理體系尚未確立，更別談要對政府相關(guān)政策進(jìn)行監(jiān)管了，這些問題就會導(dǎo)致中央制定的許多政策法規(guī)在實(shí)施過程中出現(xiàn)混亂，地方政府為了自身利益也會在住房保障的服務(wù)工作上大打折扣。政府主要是通過行政監(jiān)管來實(shí)現(xiàn)對住房保障的監(jiān)管工作，但我國行政監(jiān)管部門很多，在監(jiān)管過程中各部門相對獨(dú)立，不能保持一致、相互配合，從而使我國的住房保障監(jiān)督收效甚微。

2.1.4 政府對權(quán)利義務(wù)認(rèn)識不明確，相關(guān)職能缺失。根據(jù)我國出臺的相關(guān)政策、規(guī)章可以發(fā)現(xiàn)，政府對住房保障的職責(zé)并沒有做出強(qiáng)制性措施，尤其表現(xiàn)在地方政府這里，它們只是對其進(jìn)行行政指導(dǎo)，并不能解決根本性的問題。對于不該享受保障的享受了相關(guān)保障時(shí)，政府并不能對其進(jìn)行相關(guān)懲罰和責(zé)任的追究，只能令其歸還不正當(dāng)?shù)睦妫怯捎谙嚓P(guān)權(quán)利和義務(wù)的不確定性，這才使地方政府可以對中央相關(guān)政策和法規(guī)進(jìn)行變通或不執(zhí)行，必然會導(dǎo)致中低收入者無法享有基本居住權(quán)益外的相關(guān)權(quán)利；同時(shí)，中低收入者并沒有得到相關(guān)權(quán)益保障。在社會主義市場中，政府更多的是在維護(hù)私有產(chǎn)品的利益，同時(shí)地方政府的不作為，在獲得更多財(cái)政收入的同時(shí)并不履行相關(guān)政策的義務(wù)，加上市場化的混亂參與，都會使經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房面臨窘境。所以這時(shí)政府的責(zé)任相當(dāng)重要，只有其才能維護(hù)中低收入者的住房權(quán)益。

2.2 政府責(zé)任缺失的原因

2.2.1 政府對自身的主體責(zé)任意識理解不足。住房的屬性包括：商品和公共品。商品主要是由市場提供，目的也是追求更大的利潤；而公共品是由政府來提供的，主要是保障中低收入階層的利益，滿足公民基本的居住權(quán)。筆者認(rèn)為，政府在住房保障領(lǐng)域責(zé)任的缺失，主要表現(xiàn)為推卸市場化過程中的相關(guān)社會責(zé)任，減少對公共產(chǎn)品的投入比例。房地產(chǎn)事業(yè)在加快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的作用也開始被影響，逐漸演變?yōu)閲窠?jīng)濟(jì)的重要組成部分，而政府卻把自己需要負(fù)責(zé)的住房保障相關(guān)職能都推給了市場機(jī)制，放棄了自身本該擁有的保障性功能，對住房保障的認(rèn)識不足和缺乏對改革方向的把握，這些都可以被稱為是政府在城鎮(zhèn)住房保障方面責(zé)任缺失的表現(xiàn)。而市場化機(jī)制在實(shí)際過程中被太過虛張聲勢，過分強(qiáng)調(diào)效率的重要作用，而忽視了兼顧公平的理念。所以，我國政府應(yīng)該在重視公平與效率的同時(shí)，更要重視城鎮(zhèn)住房的保障性，促進(jìn)社會公平，穩(wěn)定發(fā)展，肩負(fù)起住房保障方面的主體責(zé)任。

2.2.2 中央與地方政府責(zé)任不協(xié)調(diào)。由于我國稅收制度不斷在發(fā)展變化，大部分的稅收都要上繳給國家，這些稅收主要是由中央財(cái)政局來進(jìn)行相關(guān)支配，所以這樣中央的稅收就占了相當(dāng)大的一部分，而地方財(cái)政的稅收是少之又少。由于遵守的權(quán)責(zé)一致原則：擁有多大的權(quán)利，就要承擔(dān)多大的義務(wù)和責(zé)任，這種原則可以使各自間的權(quán)利義務(wù)達(dá)到平衡狀態(tài)，促進(jìn)社會公平協(xié)調(diào)發(fā)展，所以中央政府在處理相關(guān)住房型保障措施或理念時(shí)，都要考慮到自己應(yīng)盡的相關(guān)權(quán)利和義務(wù)，這樣不但能為地方政府減輕點(diǎn)責(zé)任負(fù)擔(dān)，還可以為地方政府在實(shí)施和落實(shí)過程中進(jìn)行更好的監(jiān)督管理，從而保證地方住房保障安居工程可以很快進(jìn)行，同時(shí)保持與中央住房保障安居工程并駕齊驅(qū)，不會出現(xiàn)地方住房保障政策落后于中央住房保障政策的現(xiàn)象。這樣一來不僅使納稅人可以享有住房保障的權(quán)利，還可以履行納稅的義務(wù)，從根本上來說這是一種權(quán)利義務(wù)的平等，可以算是整個(gè)社會的公平、平等。從國際視角來看，成功實(shí)施住房保障政策的國家，大多是中央政府在進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，承擔(dān)主要的責(zé)任，而地方政府則是盡全力配合，如美國和新加坡。所以我們要借鑒國外的成功案例，吸取其積極向上的精華，排除不適應(yīng)我國國情的部分。

2.2.3 缺少必要的強(qiáng)制性法律和問責(zé)制。沒有明確的職責(zé)肯定會給執(zhí)法者帶來一些怠于履行或不履行的逃避行為，再加上沒有具體的保障性住房措施的實(shí)施，可能就導(dǎo)致了地方政府責(zé)任缺失現(xiàn)象的發(fā)生，對于一個(gè)有責(zé)任的政府而言，它肯定要對政治、經(jīng)濟(jì)、法律等相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)行負(fù)責(zé)，而我國相關(guān)《住房保障法》等法律的缺失，這就為政府逃脫住房保障責(zé)任留下隱患，無意中使低收入者的住房保障權(quán)利停留在了政府的道德責(zé)任上。所以政府的住房保障職責(zé)也要受到相關(guān)問責(zé)制的限制，特別要對不作為的消極行為進(jìn)行追究和處罰。

3 完善我國城鎮(zhèn)住房保障中政府責(zé)任的對策

正是由于政府責(zé)任缺失，才導(dǎo)致人民的相關(guān)利益不能得到充分保障。所以要盡快采取相應(yīng)措施來彌補(bǔ)缺失的責(zé)任。

3.1 增加政府對住房保障政策的財(cái)政補(bǔ)貼

現(xiàn)在而言，住房保障的資金問題是影響其發(fā)展進(jìn)程的主要因素，而中央政府和地方政府的財(cái)政支出都可以說是住房保障財(cái)政中的“大股東”，起到舉足輕重的作用。根據(jù)目前的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，中央和地方應(yīng)發(fā)揮自身的作用，加大財(cái)政支出的力度，對中低收入的家庭住房支付能力進(jìn)行扶持與幫助，并且中央和地方政府可以對住房保障中的財(cái)政投入責(zé)任進(jìn)行共擔(dān)，中央政府可以給予地方政府一定的資金，這樣不僅可以提高地方政府財(cái)政支出的積極性，還可以促進(jìn)住房保障政策的健康有序發(fā)展。

3.2 完善執(zhí)政理念，確保政策落實(shí)

政府逃避住房保障性責(zé)任的原因很多，傳統(tǒng)的執(zhí)政理念應(yīng)該算是其一，畢竟它使我國的保障性住房政策停滯不前。而對政府執(zhí)政能力的考核應(yīng)該從多方面入手，不應(yīng)該僅僅被局限于政績的考核。盡管GNP在政績考核中占有很大的比例，但政府不能忽略對民生保障性住房的重視，也不能一味的去追求經(jīng)濟(jì)的增長，忙于GNP的增長。所以政府要完善自己的執(zhí)政理念，具體做法是將保障性住房建設(shè)作為政府績效考核的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，并是一個(gè)重要的標(biāo)準(zhǔn)，這樣就可以使政府對保障性住房給予更多的關(guān)注，同時(shí)保障人民基本的權(quán)益，促進(jìn)社會穩(wěn)定，并為構(gòu)建一個(gè)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的和諧社會提供一定的基礎(chǔ)。

3.3 明確自身職能，加強(qiáng)施政能力

盡管我國住房保障相關(guān)的規(guī)章設(shè)計(jì)比較完善，同時(shí)相關(guān)法律體系也基本形成，但政府對自己的職能定位還存在一定的欠缺。所以政府要始終確立自己在該領(lǐng)域的主導(dǎo)地位，堅(jiān)持利為民所謀，情為民所系，為人民服務(wù)，對人民負(fù)責(zé)，銘記自己的權(quán)力源于人民，自覺接受人民的監(jiān)督，打造一個(gè)完善的住房保障體系。這些都是在強(qiáng)調(diào)政府要明確自身職能，加強(qiáng)自身施政能力，設(shè)計(jì)為民造福的規(guī)章制度，提高自身執(zhí)政水平，保障執(zhí)行效率，保證施行政令順利進(jìn)行，同時(shí)促使地方政策得到有效、快速、準(zhǔn)確、到位的執(zhí)行，從而使其作用發(fā)揮到實(shí)處。

3.4 政府應(yīng)加大監(jiān)管力度

由于事關(guān)社會公眾的利益，所以政府對于住房保障政策進(jìn)行監(jiān)管是不可或缺的，并且對保障性住房建設(shè)、分配和管理的過程進(jìn)行監(jiān)管也是極其重要的。第一、對保障性建設(shè)用地的監(jiān)管。地方政府的大部分收入都來自土地出讓金，并且其不愿意將財(cái)政投入到保障性住房建設(shè)中去，而是將許多的資金投到拍賣會或是以高價(jià)將土地出讓給房地產(chǎn)開發(fā)商，來賺取巨大利益。這樣就會促使低收入者的權(quán)益受到侵害，對此地方政府應(yīng)該做到公開、透明，定期公開財(cái)政收入與支出，同時(shí)信訪舉報(bào)制度也可以限制地方政府權(quán)力的濫用。第二、對保障性住房過程中的監(jiān)管，各級政府應(yīng)該在建設(shè)住房的過程中，做到為人民服務(wù)，公開住房信息，保障人民應(yīng)該享有的知情權(quán)。第三、在執(zhí)行建設(shè)性住房政策過程中做到：①上級與下級要互相監(jiān)督，保證做到廉潔；②建立社會調(diào)查制度、巡視制度、申述制度、政治協(xié)商對話制度、意見征詢制度、領(lǐng)導(dǎo)接待制度等；③媒體和輿論監(jiān)督也可以起到督促的作用。無論哪種監(jiān)督方式，我們都要保證它公正、合法、正當(dāng)，這樣才能具有說服力，才能真正發(fā)揮監(jiān)督的功能，更好促使政府對人民負(fù)責(zé)，保障人民群眾的住房權(quán)益，從而促進(jìn)我國的城鎮(zhèn)住房保障制度更加完善。

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