儲備肉制度對我國生豬產業(yè)的影響

申鳳 王建全 喬娟

[摘要]通過梳理儲備豬肉制度的出臺背景和發(fā)展歷程，發(fā)現(xiàn)儲備豬肉制度的實施在應對突發(fā)事件和平抑豬肉價格波動方面起到一定的作用。分析儲備肉制度存在的問題并提出政策建議，以保障豬肉市場平穩(wěn)運行，促進生豬產業(yè)的發(fā)展。

[關鍵詞]儲備肉制度；生豬產業(yè)；影響

[中圖分類號]F326.3 [文獻標識碼]A

1 引言

儲備肉制度是為了應對突發(fā)事件和平抑生豬及豬肉價格波動，國家商務部在全國各省區(qū)市設置的活豬儲備和凍肉儲備，并希望通過局部收儲和市場投放來維護社會穩(wěn)定。

早在1979年我國就建立了儲備肉制度，但從1996年開始改變儲備方式，由凍肉儲備向活體儲備轉變（唐新宇，2016）。2007年由于生豬及豬肉價格不斷上漲，許多地方生豬及豬肉價格創(chuàng)歷史新高，為穩(wěn)定生豬及豬肉市場供應，促進生豬產業(yè)健康發(fā)展，政府在《國務院關于促進生豬生產發(fā)展穩(wěn)定市場供應的意見》中要求建立中央與地方相結合的豬肉儲備制度，中央儲備應對突發(fā)事件和救災需求，地方儲備用于局部應急和保證節(jié)日市場供應。經(jīng)歷2007年生豬及豬肉價格大漲之后，生豬及豬肉產量得以恢復以后又大幅增加，引起生豬及豬肉價格大幅下跌，并使大多數(shù)養(yǎng)殖場戶虧損。為應對生豬及豬肉價格的大幅度周期性波動，2009年初國家發(fā)改委在《防止生豬價格過度下跌調控預案（試行）》中，強調國家儲備肉制度對生豬生產的調節(jié)作用。2018年1月為貫徹落實黨的十九大精神和國務院關于進一步簡政放權、推進職能轉變的要求，國家發(fā)改委和財政部在《關于取消國家儲備糖和儲備肉交易服務價格政府定價有關事項的通知》中，要求取消國家儲備肉交易服務價格政府定價，實行市場調節(jié)價。

國家儲備肉制度實施以來，在應對突發(fā)事件和平抑生豬及豬肉價格波動方面起到一定的作用，但政策效果如何，有待深入探討。本文在梳理國家儲備肉制度的出臺背景和發(fā)展歷程基礎上，概要評價國家儲備肉制度所發(fā)揮的作用，并揭示其存在的問題，從而提出相關政策建議。

2 國家儲備肉制度的作用

2.1 應對突發(fā)事件發(fā)揮積極作用

應對突發(fā)事件是國家儲備肉制度建立的主要目的之一，事實上也發(fā)揮了積極作用。在2013年突發(fā)公共衛(wèi)生事件和重大特大自然災害事件頻繁發(fā)生的同時，生豬及豬肉價格急劇下跌。針對任務繁重的應急保供工作，商務部等政府部門積極開展中央儲備凍豬肉收儲和輪換工作，從2013年4月起組織3批6次中央儲備凍豬肉收儲和輪換工作。生豬價格從4月份最低點12.62元/kg的最低價漲至16.03元/kg，豬糧比價也從4月份最低點5.24：1漲至6.58：1，調控效果十分明顯。

2.2 推進了生豬規(guī)模化養(yǎng)殖水平

國家和省級政府對活豬儲備的生產基地要求非常嚴格，例如2015年出臺的《云南省省級豬肉儲備管理辦法》要求生豬活體承儲單位的生產基地，能繁母豬存欄量要達到500頭以上，后備母豬必須自繁自養(yǎng)，且存欄量要達到60頭以上，育肥豬常年存欄量要在4500頭以上，且其中60kg以上的育肥豬必須高于常年存欄量的40%。生豬養(yǎng)殖場為達到生豬活體承儲標準的要求，需要擴大生產規(guī)模、改進生產技術和提高管理水平，從而促進了我國生豬養(yǎng)殖規(guī)?；降奶嵘?/p>

2.3 提高了豬肉精深加工水平

2007年商務部和財政部頒布的《中央儲備肉管理辦法》對代儲企業(yè)和屠宰加工企業(yè)提出嚴格要求。規(guī)定代儲企業(yè)應具有符合國家有關標準和技術規(guī)范要求的全資儲存冷庫、活畜儲備基地場，或持有儲存冷庫、基地場所在企業(yè)5%以上股份。凍豬肉加工企業(yè)應依法取得生豬定點屠宰加工企業(yè)資格，并具備《生豬屠宰加工企業(yè)資質等級要求》規(guī)定的四星級以上的資質條件。為獲得豬肉儲備資格，企業(yè)需要不斷提高生產規(guī)模和技術標準，從而激勵了豬肉精深加工領域整體水平的提高。

2.4 提升了豬肉質量安全水平

無論是中央儲備肉管理辦法還是地方省級豬肉儲備管理辦法，均對生豬及豬肉參儲企業(yè)提出嚴格要求?！吨醒雰淙夤芾磙k法》要求儲備凍肉應在入庫前30天內生產，儲備肉應符合質量安全標準，質檢單位在儲備生豬出欄前完成公證檢驗、在儲備凍肉入庫時也要進行公證檢驗；商務部需對儲備肉質量安全情況進行抽查?！逗邶埥∈〖壺i肉儲備管理辦法》規(guī)定，政府要監(jiān)督和檢查活體儲備企業(yè)的飼養(yǎng)、防疫和藥殘等各個環(huán)節(jié)。因此，儲備肉制度促進了豬肉質量安全水平的提升。

3 國家儲備肉制度存在的問題

3.1 儲備規(guī)模不足導致調控效果有限

2017年我國豬肉產量為5340萬t，而2017年收儲凍豬肉1萬t，收儲量僅占生產量的很小比重，即使加上生豬活體儲備，其規(guī)模和數(shù)量的比重仍然很小，還不能從根本上改變國內生豬及豬肉的供求狀況，對生豬及豬肉價格的影響非常有限，只是通過釋放收儲信號來一定程度上影響市場信心。同時，收儲數(shù)量的決定和收儲時間的安排都需要科學決策，由于市場瞬息萬變和收儲政策多頭管理，從發(fā)現(xiàn)市場劇烈波動到做出收儲決策，往往需要幾周甚至幾個月。因此，國家儲備肉制度的收儲政策對市場的影響十分有限。

3.2 儲備目標定位不明確

現(xiàn)行國家儲備肉制度的目標包含應對突發(fā)事件、調控市場價格波動以及保障農民收入水平，但儲備目標的多元化定位可能導致目標之間互相矛盾。如果僅僅是應對突發(fā)事件，現(xiàn)行的凍豬肉及活體儲備可以滿足政策目標要求；如果要調控市場價格波動，則儲備規(guī)模嚴重偏低。由于我國生豬生產規(guī)模體量太大，要達到調控效果，儲備規(guī)模必須大量增加，這樣儲備成本也會大幅增加。此外，當生豬及豬肉價格增幅很大時，如果將儲備豬肉或活體投放市場，也會影響?zhàn)B殖場的收益，從而不利于增加農民收入這一目標的實現(xiàn)。

3.3 儲備主體之間缺乏有效銜接

一是生豬市場調控多頭管理。由于豬肉儲備要兼顧應對突發(fā)事件、市場調控等多元目標，涉及到豬肉的生產、監(jiān)管和流通等各個環(huán)節(jié)，因此，涉及到多個管理部門。管理部門太多的后果是，有利益都想爭取，有責任的時候都想推卸，效率會受到嚴重影響。二是中央和省級豬肉儲備機構之間缺乏有效的銜接。由于中央和地方的補貼渠道不同，側重目標也不同，應對突發(fā)事件時難以協(xié)調一致。此外，中央與省級儲備沒有明確的分工定位，也缺乏適當?shù)膬浔壤?，兩級儲備機構的互補性較差。

4 完善儲備肉制度的政策建議

4.1 理順管理體制，明確功能定位

首先，要理順豬肉儲備的管理體制。將豬肉儲備管理工作納入到一個部門，減少部門之間的協(xié)調成本，從而提高管理效率。其次，中央和省級豬肉儲備機構應分工明確，中央政府負責跨地區(qū)的問題，省級政府負責本地區(qū)的問題。最后，鑒于豬肉儲備對市場調控能力較小，應將豬肉儲備定位于應對各類災害和突發(fā)事件。

4.2 市場調節(jié)為主，政府適當補貼

事實證明，政府收儲對豬肉市場的調控作用有限，要想達到預期效果需要大量增加政府財政負擔。近幾年來，中央一號文件提出，繼續(xù)堅持市場定價原則，探索推進農產品價格形成機制與政府補貼掛鉤的改革。在豬肉價格過高時補貼消費者，在價格過低時補貼養(yǎng)殖場戶，這樣既可提高豬肉市場調控能力，又可減輕國家財政負擔。

4.3 政府儲備為主，商業(yè)儲備補充

商業(yè)儲備相比政府儲備而言，具有較強的靈活性，能根據(jù)市場行情做出快速反應。國外豬肉儲備中，商業(yè)儲備的規(guī)模遠大于政府儲備。根據(jù)我國的實際，建立以政府儲備為主導，商業(yè)儲備為補充的國家儲備豬肉制度，既能減輕國家財政負擔，也能促進生豬加工企業(yè)發(fā)展。因此，應鼓勵大型生豬屠宰加工企業(yè)、冷庫和購銷商等進行商業(yè)儲備，政府為收儲企業(yè)提供貸款等方面的扶持。

4.4 合理調節(jié)進出口，改善豬肉供需平衡

國內生豬及豬肉價格波動時，通過收儲能起到一定平抑作用，但要加強儲備調節(jié)能力從而加大財政負擔。通過進出口貿易調劑豬肉余缺，有利于緩解國內供求矛盾。因此，應根據(jù)我國豬肉價格波動規(guī)律，掌握好進出口數(shù)量，平抑市場價格波動。此外，利用進出口檢驗檢疫等技術手段，可合理安排進口節(jié)奏，以避免對國內市場造成過大沖擊，同時加大對非法走私的打擊力度，保障豬肉市場的平穩(wěn)運行。

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