城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村基層廉政建設(shè)路徑研究

林云飛

[摘要]在市場化、城鎮(zhèn)化的背景下，村“兩委”主官的顯性權(quán)力和各種“隱形權(quán)力”也越來越大，廉政建設(shè)需要繼續(xù)加強(qiáng)。當(dāng)前農(nóng)村基層廉政建設(shè)存在基層組織建設(shè)有待加強(qiáng)、相關(guān)制度制定程序不規(guī)范，內(nèi)容簡單，缺乏現(xiàn)實可操作性、基層自治有待規(guī)范和完善等問題。探究問題形成原因，建議大力加強(qiáng)農(nóng)村基層黨員干部反腐倡廉教育，抓住重點領(lǐng)域、問題和對象，強(qiáng)力遏制農(nóng)村基層腐敗，扎實推進(jìn)村級民主政治建設(shè)，重視、加強(qiáng)針對農(nóng)村“兩委”的國家監(jiān)察。

[關(guān)鍵詞]城鎮(zhèn)化；農(nóng)村；基層廉政；建設(shè)路徑

[中圖分類號]D261 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

一直以來，農(nóng)村基層廉政建設(shè)都是我黨黨風(fēng)廉政建設(shè)關(guān)注的焦點之一，它影響著農(nóng)村地區(qū)乃至全國改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局。2011年實施的《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定（試行）》規(guī)定，農(nóng)村基層干部的廉潔主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員、基層站所負(fù)責(zé)人以及村黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員和村民委員會成員的廉潔。在當(dāng)前我國鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中，農(nóng)村基層干部的權(quán)力主要有代表村民而行使的自治權(quán)、黨政機(jī)關(guān)賦予的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和行政管理權(quán)、政府委托行使的基層管理權(quán)。

目前，我國共有約60萬個行政村，農(nóng)村基層干部的人數(shù)有幾百萬。因為有效監(jiān)管缺位，“小村官、大腐敗”現(xiàn)象頻出。同時，在市場化、城鎮(zhèn)化的背景下，村黨支部委員會與村民委員會（下文簡稱“兩委”）主官的顯性權(quán)力和各種“隱形權(quán)力”也越來越大。因此，本文重點研究村“兩委”的廉政建設(shè)。

1 我國當(dāng)前農(nóng)村基層廉政建設(shè)存在的主要問題

1.1 基層組織建設(shè)有待加強(qiáng)

由于農(nóng)村的宗族勢力比較強(qiáng)大，小團(tuán)體利益意識嚴(yán)重。有的村為了保持宗族利益的平衡，村“兩委”主官各執(zhí)一派、互不團(tuán)結(jié)、爭權(quán)奪利，長期的對立。同時，隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，各種利益主體呈多元化，農(nóng)村人口外流情況也日益嚴(yán)重，流失人群主要為青壯年。這些青壯年一小部分是外出求學(xué)，大部分是外出打工。相對于農(nóng)村而言，城市豐富的資源和機(jī)會更吸引農(nóng)村的青壯年。青壯年的流失同時意味著農(nóng)村“創(chuàng)新力量”的流失。這也導(dǎo)致農(nóng)村基層組織建設(shè)中人才出現(xiàn)“青黃不接”的情況，這直接影響著農(nóng)村各項事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

1.2 相關(guān)制度制定程序不規(guī)范，內(nèi)容簡單，缺乏現(xiàn)實可操

作性

制度一般由相關(guān)組織通過一定的程序加以制定，并用來規(guī)范自身及其成員的行為，以起到有效管理之功效。當(dāng)前，很多農(nóng)村的“兩委”并不是很重視制度的制定與執(zhí)行。即便制定了一些制度，其制定程序也存在很大的隨意性；其內(nèi)容也比較簡單，沒有很強(qiáng)的針對性。更為需要我們重視的是，很多農(nóng)村“兩委”存在“制度歸制度，執(zhí)行歸執(zhí)行”的“兩分路徑”思維?！皟煞致窂健彼季S暴露了我國農(nóng)村基層廉政建設(shè)存在的巨大隱患，即重“個體決定”，輕“制度、程序”保障。

1.3 基層自治有待規(guī)范和完善

我國《村民委員會組織法（2010修訂）》第二條明確規(guī)定“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?！碑?dāng)前，基層自治問題表現(xiàn)比較突出的是村民委員會的選舉。雖然《村民委員會組織法（2010修訂）》在第三章專門針對“村民委員會的選舉”進(jìn)行了比較詳細(xì)的規(guī)定，但在現(xiàn)實生活中，并沒有達(dá)到其應(yīng)有之效果。在農(nóng)村村民委員會的現(xiàn)實選舉中，常出現(xiàn)賄選（如送村民一些生活用品）、拉票（如挨家挨戶進(jìn)行拉票）等違反《組織法》的行為。此外，村黨支部和村委會互相插手一些事務(wù)或我行我素、瞞上欺下的情況時有發(fā)生。民主監(jiān)督、民主協(xié)商、民主決策流于形式。

1.4 思想政治教育薄弱且不注重實際

農(nóng)村的黨員干部的政治理論學(xué)習(xí)沒有經(jīng)常化、制度化，個別黨員干部沒有樹立正確的世界觀、價值觀和權(quán)力觀，面臨金錢等利益誘惑時，把握不住，錯誤地認(rèn)為農(nóng)村的反腐倡廉工作屬于黨風(fēng)廉政建設(shè)的邊緣地帶，反腐敗的重點是國家干部而不在于農(nóng)村。有的村干部只想在任期內(nèi)“撈一把”，沒有集體觀念。少數(shù)村干部處在干部、農(nóng)民雙重身份中，公仆意識淡薄，自律意識明顯下降，工作作風(fēng)漂浮。

1.5 反腐倡廉機(jī)制不盡完善

黨的十九大報告指出，要加強(qiáng)黨的基礎(chǔ)組織建設(shè)，并明確指出黨支部的職責(zé)之一就監(jiān)督黨員，引導(dǎo)廣大黨員發(fā)揮先鋒模范作用。同時十九大報告強(qiáng)調(diào)對權(quán)力的監(jiān)督需要強(qiáng)化黨的自我監(jiān)督與群眾監(jiān)督。于今年3月20日生效的《監(jiān)察法》也在第十五條將“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”列入監(jiān)察對象。由此可見我國非常重視對農(nóng)村基層組織的廉政建設(shè)。但基于長久以來形成的一些“陋習(xí)”以及農(nóng)村基層的“法治觀念”比較薄弱，農(nóng)村基層組織反腐敗機(jī)制的實施并不暢通。其中，自我監(jiān)督與群眾監(jiān)督均未實施到位，即使有，也只是“蜻蜓點水”，沒有起到實質(zhì)性的效果。

2 我國當(dāng)前農(nóng)村基層組織廉政建設(shè)問題成因

2.1 有些農(nóng)村基層組織對黨風(fēng)廉政建設(shè)的認(rèn)識不到位

有的農(nóng)村基層組織存在“抓大放小”的思想誤區(qū)，以為要案、大案必須嚴(yán)肅處理，危害較小的問題可以緩一緩，在這種情況下，一些村干部的廉政問題不被重視，一些村干部從小占小貪，最后發(fā)展到大肆侵吞村集體財產(chǎn)，出現(xiàn)了“小官巨腐”現(xiàn)象。而有的農(nóng)村基層組織執(zhí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的主動性不夠，對黨風(fēng)廉政建設(shè)工作被動應(yīng)付，片面發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而把黨風(fēng)廉政建設(shè)放在一邊。

2.2 制度性漏洞依然存在

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)到了一個新階段，城鎮(zhèn)化進(jìn)程也逐漸加快。在此背景下，本就先天不足的農(nóng)村基層廉政建設(shè)制度更是暴露出了其歷史局限性。我國對農(nóng)村基層廉政建設(shè)的監(jiān)督一般從兩個角度進(jìn)行，其一，自我監(jiān)督；其二，群眾監(jiān)督。不管是自我監(jiān)督還是群眾監(jiān)督，監(jiān)督者與被監(jiān)督者的“監(jiān)督意識”都比較薄弱，認(rèn)為“監(jiān)督”是可有可無的事情，從而對現(xiàn)有的監(jiān)督制度自然不會進(jìn)行堅決、有效地執(zhí)行。即便是有的農(nóng)村基層廉政制度建設(shè)比較到位，但在具體實施階段卻也落入“空有其名，無有其實”的尷尬境地。

2.3 對廉政教育的重視程度不夠

有些農(nóng)村基層組織認(rèn)為廉政教育沒有多大實際用處，不如把時間和精力多放到發(fā)展經(jīng)濟(jì)等工作上去，而對廉政教育工作不重視，只求形式主義、表面文章，主要為了應(yīng)付上級的檢查，從而使農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政教育工作滯后。

2.4 有些農(nóng)村基層黨員干部素質(zhì)低、作風(fēng)粗暴

農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)村大量的青壯年涌向城市，直接導(dǎo)致農(nóng)村喪失了人口的“新鮮血液”。如此一來，農(nóng)村基層組織的建設(shè)就面臨著后備力量不足之困境。所以，農(nóng)村基層組織的干部一般由村里比較年長的村民來擔(dān)任。年長的農(nóng)村基層黨員干部雖然有著比較豐富的社會經(jīng)驗，但創(chuàng)新意識不足，思想比較守舊，同時法治意識、監(jiān)督意識也相對薄弱。而且在工作方式方面往往會更注重結(jié)果，從而忽略了程序的規(guī)范。這就難免會出現(xiàn)工作方法簡單、直接、粗暴情況。

3 完善我國當(dāng)前農(nóng)村基層組織廉政建設(shè)的對策

建議

3.1 大力加強(qiáng)農(nóng)村基層黨員干部反腐倡廉教育

按照教育在先、警示在先、預(yù)防在先的原則，可以搭建針對農(nóng)村基層黨員干部的廉政教育基地。在廉政教育基地對農(nóng)村基層黨員干部進(jìn)行案例情景教育，更能在情感上喚起農(nóng)村基層黨員干部對腐敗的抵制。此外，可以同時開展形式多樣的反腐倡廉宣傳教育工作，能夠?qū)κ芙逃弋a(chǎn)生良好的教育效果。此外，可以將廉政教育基地的警示教育常態(tài)化，這樣就能夠充分發(fā)揮廉政警示教育基地的作用，同時也能夠使基層黨員干部廉政教育活動可以持續(xù)、規(guī)范開展，將被動受教育為主動受教育。

3.2 抓住重點領(lǐng)域、問題和對象，強(qiáng)力遏制農(nóng)村基層腐敗

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)村基層反腐凸顯出獨(dú)特的歷史特性：農(nóng)村基層組織腐敗主要集中在某些特定領(lǐng)域——土地征收征用、農(nóng)業(yè)糧種補(bǔ)貼與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。尤其在土地征收征用中，容易出現(xiàn)農(nóng)村基層黨員干部（尤其是村黨支部書記和村委會主任）違法違紀(jì)的現(xiàn)象，如程序不公開、侵吞賠償款等。因這些領(lǐng)域與群眾利益有著直接、密切的關(guān)聯(lián)，所以容易產(chǎn)生激發(fā)矛盾，也易發(fā)生群體沖突。這些領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象使得農(nóng)村基層廉政建設(shè)面臨著巨大的壓力與挑戰(zhàn)。因此，農(nóng)村基層廉政建設(shè)，應(yīng)該認(rèn)清特定歷史時期反腐工作的特點，重點在腐敗易發(fā)、高發(fā)領(lǐng)域遏制農(nóng)村基層腐敗。

3.3 扎實推進(jìn)村級民主政治建設(shè)

村級民主政治的建設(shè)是保障農(nóng)村基層廉政建設(shè)的基石。根據(jù)《村民委員會組織法（2010修訂）》，我國村級民主政治建設(shè)的特色與重點在于村民自治。村民自治的組織為村民委員會，村民委員會的主要職責(zé)是處理本村的各種事務(wù)，并且向村民會議與村民代表會議負(fù)責(zé)。因此，村級民主政治建設(shè)要穩(wěn)步前行的關(guān)鍵點在于加強(qiáng)村民委員會的建設(shè)以及規(guī)范村民委員會履行其職責(zé)的各種行為。如上文指出，因農(nóng)村青壯年大量流失，村民委員會的主任、副主任及委員缺乏儲備力量。不過，我們注意到，在實踐中也有一些能力比較出眾、服務(wù)意識比較強(qiáng)的青壯年有志于扎根在農(nóng)村。這些青壯年往往具有開拓的思維，對市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也相對比較敏感。我們要積極鼓勵讓其主動參與到村民委員會的選舉中來。對這些人才的重視能夠優(yōu)化村民自治組織，并賦予村民自治組織以新鮮的血液。其次，村民自治組織要真正做到向村民會議與村民代表會議負(fù)責(zé)。村民自治組織成員要真正認(rèn)識到自己是由村民選舉出來的，代表村民管理本村事務(wù)，最終目的是為村民服務(wù)，而不是凌駕于村民之上。此外，村黨支部委員會要根據(jù)憲法和法律，領(lǐng)導(dǎo)、支持村民委員會根據(jù)《村民委員會組織法（2010修訂）》展開各項活動。由此，村民委員會的自我完善、村黨支部委員會的領(lǐng)導(dǎo)與支持、村民的監(jiān)督三管齊下，村級民主政治建設(shè)才能穩(wěn)步扎實前行，農(nóng)村基層廉政建設(shè)才能走得更遠(yuǎn)。

3.4 重視、加強(qiáng)針對農(nóng)村“兩委”的國家監(jiān)察

農(nóng)村基層廉政建設(shè)中，除了注重農(nóng)村“村黨委支部委員會”與“村民委員會”的自我監(jiān)督與群眾監(jiān)督外，也需要加強(qiáng)針對這“兩委”的國家監(jiān)察。實際上，早在2011年實施的《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定（試行）》中就有相關(guān)規(guī)定?！掇r(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定（試行）》第12條明確規(guī)定：“紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)協(xié)助同級黨委和政府或者根據(jù)職責(zé)開展對本規(guī)定實施情況的監(jiān)督檢查，依紀(jì)依法查處農(nóng)村基層干部違反本規(guī)定的行為?！敝档米⒁獾氖?，我國《監(jiān)察法》于今年3月20日生效，該法的第七條第二款規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)設(shè)立監(jiān)察委員會”，同時第十二條規(guī)定：“各級監(jiān)察委員會可以向本級中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、國家機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)或者委托管理公共事務(wù)的組織和單位以及所管轄的行政區(qū)域、國有企業(yè)等派駐或者派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員?！币虼?，建議向農(nóng)村“兩委”派駐監(jiān)察專員，依據(jù)憲法、法律、相關(guān)行政法規(guī)監(jiān)督農(nóng)村“兩委”的日常工作，以促進(jìn)農(nóng)村基層廉政建設(shè)地深入、有效開展。

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