農(nóng)用地流轉(zhuǎn)中權(quán)益問(wèn)題分析

張卿梅 夏衛(wèi)生 胡敏祺

[摘要]研究意義：對(duì)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)中權(quán)利與利益歸屬變化進(jìn)行分析，為農(nóng)用地的順利流轉(zhuǎn)提供法律保障。研究問(wèn)題及研究方法：分析土地流轉(zhuǎn)前、中、后三個(gè)階段農(nóng)用地權(quán)益的表現(xiàn)形式，根據(jù)其不同特點(diǎn)分類(lèi)并進(jìn)行研究。其中，土地流轉(zhuǎn)前的權(quán)益特征分析使用問(wèn)卷調(diào)查和資料統(tǒng)計(jì)法，土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)益轉(zhuǎn)變分析使用假設(shè)分析法和對(duì)比分析法，土地流轉(zhuǎn)后的權(quán)益變化分析使用綜述分析法。研究結(jié)論：根據(jù)三個(gè)階段的不同特點(diǎn)，得出土地流轉(zhuǎn)前應(yīng)注重對(duì)土地用途和質(zhì)量的保護(hù)，根據(jù)質(zhì)量等別不同確定相應(yīng)的流轉(zhuǎn)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中應(yīng)界定土地權(quán)益歸屬，確定相應(yīng)流轉(zhuǎn)費(fèi)的，按面積收取農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)的土地的承包費(fèi)，并按人口數(shù)發(fā)放承包費(fèi)，解決集體中因收益分配不均帶來(lái)的摩擦；土地流轉(zhuǎn)后（還田時(shí)）應(yīng)注意根據(jù)土地質(zhì)量變化程度來(lái)確定補(bǔ)償金，并依據(jù)田塊配套設(shè)施的情況，對(duì)土地進(jìn)行重新分配以及平衡相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)用。

[關(guān)鍵詞]土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)用地的權(quán)益；家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制；承包費(fèi)

[中圖分類(lèi)號(hào)]F061.6 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

為了調(diào)查土地權(quán)益歸屬現(xiàn)狀以及對(duì)農(nóng)民的直接影響，選定了寧鄉(xiāng)市夏鐸鋪鎮(zhèn)長(zhǎng)龍新村、寧鄉(xiāng)市夏鐸鋪鎮(zhèn)香山新村、長(zhǎng)沙縣黃花鎮(zhèn)回龍村、長(zhǎng)沙縣黃花鎮(zhèn)梁坪村以及湘潭市的21個(gè)村落為研究區(qū)域。這些村落均位于長(zhǎng)株潭區(qū)域，區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)啟動(dòng)較早，流轉(zhuǎn)規(guī)模較大，農(nóng)戶(hù)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的理解也比較充分，對(duì)此進(jìn)行的調(diào)查研究具有前瞻性。本次調(diào)查共發(fā)放問(wèn)卷250份，回收190份，有效份數(shù)為182份，問(wèn)卷有效率為72.8%。下面調(diào)查結(jié)果對(duì)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)前、中、后三個(gè)階段土地權(quán)益變化進(jìn)行了較全面的反映。

1 土地流轉(zhuǎn)前權(quán)益分析

1.1 土地權(quán)屬下收益比例分析

在家庭承包經(jīng)營(yíng)體制下，農(nóng)用土地權(quán)屬分為所有權(quán)、使用權(quán)（經(jīng)營(yíng)權(quán)）、承包權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)四種，農(nóng)用地可分為農(nóng)村集體的農(nóng)業(yè)用地和國(guó)有的農(nóng)業(yè)用地?；趯?duì)農(nóng)民直接接觸的土地的研究，本次調(diào)查的農(nóng)用地為集體土地。據(jù)調(diào)查顯示，各權(quán)屬歸屬具有不平衡性。以社會(huì)主義公有制為基礎(chǔ)，集體擁有大部分林地和其他農(nóng)業(yè)用地如農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等的使用權(quán)和承包權(quán)以及少量耕地、荒山荒坡和一些公共的農(nóng)村合作社耕地的流轉(zhuǎn)權(quán)。

從調(diào)查結(jié)果看，所有權(quán)歸屬已經(jīng)明晰，為集體所有；使用權(quán)、承包權(quán)以及流轉(zhuǎn)權(quán)根據(jù)用地類(lèi)型的不同歸屬的比例有所區(qū)別，但是也都已明確。因此，在權(quán)益分配時(shí)，該項(xiàng)調(diào)查結(jié)果可作為很好的參考，確定不同的分配比例。

1.2 土地利用下收益權(quán)重分析

農(nóng)民具有土地使用權(quán)、承包權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制背景下，初始時(shí)，土地根據(jù)人數(shù)平均分給每個(gè)人。這些土地主要是自我種植用于飽腹、贈(zèng)與他人耕種而不收取任何費(fèi)用、轉(zhuǎn)讓給他人并取得收益等用途。（一般來(lái)說(shuō)，每塊農(nóng)用地本身的質(zhì)量即優(yōu)劣程度有所不同，在進(jìn)行流轉(zhuǎn)時(shí)，可以根據(jù)在流轉(zhuǎn)前的幾年時(shí)間內(nèi)，每年的平均產(chǎn)值來(lái)表示土地質(zhì)量的優(yōu)劣程度從而確定一個(gè)較為科學(xué)的，雙方都可接受的承包費(fèi)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，承包費(fèi)一般為600～800元/年）當(dāng)然，在農(nóng)用地相關(guān)制度保障下，人們不能僅按自己的主觀愿望進(jìn)行買(mǎi)賣(mài)。農(nóng)用地在進(jìn)行使用和流轉(zhuǎn)過(guò)程中，不得隨意改變其用途，如不得隨意變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。在農(nóng)用地權(quán)屬確定的基礎(chǔ)上，應(yīng)根據(jù)土地不同的使用目的、使用狀況以及利用程度，進(jìn)行一定程度因子的測(cè)算，依據(jù)不同的指標(biāo)、權(quán)重確定土地的現(xiàn)在價(jià)值，并根據(jù)土地權(quán)屬進(jìn)行對(duì)土地利益的分配。

2 土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中權(quán)益分析

農(nóng)用地在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)，伴隨著權(quán)益和責(zé)任的共同轉(zhuǎn)移。土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，原戶(hù)主將土地的流轉(zhuǎn)收益權(quán)轉(zhuǎn)讓給了承包戶(hù)，承包戶(hù)擁有了土地的使用權(quán)和收益權(quán)，同時(shí)也承擔(dān)了相應(yīng)的責(zé)任。土地質(zhì)量越高，承包戶(hù)對(duì)這塊土地的投入也會(huì)越多，它所帶給承包戶(hù)的收益越大，承包戶(hù)所承擔(dān)的責(zé)任也越大。另外，土地面積越大，集中管理的效率越高，費(fèi)用越低，對(duì)規(guī)整保護(hù)土地的責(zé)任也越大。因此，土地質(zhì)量越高，集中程度越高，所配備的基礎(chǔ)設(shè)施越完善，給人們所帶來(lái)的收益越高，相應(yīng)的，對(duì)于該土地的保護(hù)程度越強(qiáng)。這既是出于對(duì)自身利益的考慮，也是對(duì)國(guó)家出臺(tái)的保護(hù)優(yōu)質(zhì)地政策的支持。

農(nóng)用地進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)原戶(hù)主所獲得的收益即轉(zhuǎn)讓費(fèi)，按照其來(lái)源及組成部分，可以將它分為兩個(gè)部分，即變相的承包費(fèi)和生產(chǎn)權(quán)利下的權(quán)益。

2.1 集體收取承包費(fèi)的必要性分析

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制規(guī)定按人口分地，每人按土地?cái)?shù)交相應(yīng)數(shù)額的承包費(fèi)，到年末發(fā)還給個(gè)人。但是在承包責(zé)任制的30年期限內(nèi)，農(nóng)戶(hù)家的人口數(shù)會(huì)發(fā)生改變，人口數(shù)的變化會(huì)導(dǎo)致承包費(fèi)的分配不均。

為避免造成因人口變化帶來(lái)的收益分配不均問(wèn)題，可采用恢復(fù)收取承包費(fèi)的制度，并根據(jù)現(xiàn)有的問(wèn)題進(jìn)行調(diào)整。初始按土地面積繳納承包費(fèi)，最終按家庭人口數(shù)發(fā)放承包費(fèi)。這一方面解決了單個(gè)農(nóng)戶(hù)因人口大變動(dòng)帶來(lái)的集體收益補(bǔ)償損失，另一方面，保留農(nóng)戶(hù)自行耕種土地所得收益獲取的合理性，激發(fā)農(nóng)民進(jìn)行勞動(dòng)的積極性。

2.2 承包戶(hù)支付級(jí)差地租的必要性分析

對(duì)于優(yōu)質(zhì)地，承包方有義務(wù)向原戶(hù)主支付一定的優(yōu)質(zhì)地費(fèi)，這是因?yàn)閮?yōu)質(zhì)地為其提供了更多經(jīng)濟(jì)效益的可能性。國(guó)家對(duì)優(yōu)質(zhì)地也有一定的保護(hù)體制，這是從另一方面對(duì)土地流轉(zhuǎn)后土地所帶給人們收益的一種基本保障。這部分的流轉(zhuǎn)資金分為兩部分。從自然因素看，由于地質(zhì)災(zāi)害所引起的土地流失、破壞所帶來(lái)的對(duì)土地的影響所引起的土地生產(chǎn)效益的變化。為了維持平衡，承包方必須向原戶(hù)主支付一定金額的風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)。因此，進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)，必須根據(jù)土地質(zhì)量來(lái)確定相應(yīng)的流轉(zhuǎn)費(fèi)用，具體價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)當(dāng)?shù)厣钏郊罢叨ā?/p>

3 土地流轉(zhuǎn)歸還土地時(shí)的權(quán)益保護(hù)分析

3.1 土地質(zhì)量變化帶來(lái)的權(quán)益分配分析

土地到達(dá)規(guī)定期限后，需進(jìn)行土地的使用權(quán)的歸還程序。這一過(guò)程，主要考慮土地的變化，特別是土地質(zhì)量的變化帶來(lái)的土地權(quán)益的變化。為此，對(duì)農(nóng)戶(hù)在歸還時(shí)土地用途及質(zhì)量的變化和接受程度進(jìn)行了調(diào)查。

農(nóng)戶(hù)中有66.8%不愿意收回時(shí)土地質(zhì)量下降，92.5%的農(nóng)民表示不愿意將土地流轉(zhuǎn)用于非農(nóng)用途，對(duì)于還回來(lái)的田地，他們還有繼續(xù)加以耕種的意愿。對(duì)此，提出還田時(shí)因土地質(zhì)量變化提出的方案來(lái)保障農(nóng)民的合理權(quán)益。第一，應(yīng)補(bǔ)交土地整理費(fèi)。第二，不必考慮補(bǔ)償與補(bǔ)給。第三，流轉(zhuǎn)戶(hù)給承包戶(hù)一定報(bào)酬。

3.2 流轉(zhuǎn)后土地處理產(chǎn)生的權(quán)益問(wèn)題分析

土地的流轉(zhuǎn)伴隨著其附屬的基礎(chǔ)設(shè)施的流轉(zhuǎn)，進(jìn)而產(chǎn)生歸還時(shí)道路及溝渠等農(nóng)田水利設(shè)施的分配問(wèn)題。土地流轉(zhuǎn)后，土地進(jìn)行規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，必定要進(jìn)行田塊的重新規(guī)劃設(shè)計(jì)包括對(duì)土地用途的規(guī)劃、土地平整以及溝渠田林路的配備。

土地進(jìn)行歸還時(shí)，為了充分利用已配備的農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，可根據(jù)農(nóng)田面積以及設(shè)施配備情況進(jìn)行還田工作，即歸還的土地位置與流轉(zhuǎn)時(shí)不完全相同。在溝渠田林路配備齊全的田塊，歸還時(shí)，不考慮土地質(zhì)量變化，可不繳納其他費(fèi)用；只配備溝渠而沒(méi)有機(jī)耕道等道路設(shè)施的田塊，應(yīng)與流轉(zhuǎn)前土地配套設(shè)施進(jìn)行比較，支付一定金額的土地基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)用。

4 結(jié)論與展望

近年來(lái)，隨著土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)行，由于監(jiān)管力度不夠，農(nóng)民的權(quán)益難以得到保障?；趯?duì)湖南省寧鄉(xiāng)市、長(zhǎng)沙縣，湘潭市湘潭縣、湘鄉(xiāng)市、雨湖區(qū)以及郴州市蘇仙區(qū)的農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意愿的調(diào)查數(shù)據(jù)的整理，得出的結(jié)論是，農(nóng)民不愿意進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的一大部分原因是土地權(quán)益歸屬不明確所致。因此對(duì)于農(nóng)用地的權(quán)益歸屬確定至關(guān)重要。

通過(guò)調(diào)查和分析表明，承包費(fèi)的再分配體制的建立是保證“第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年”的基礎(chǔ)。在土地流轉(zhuǎn)中，承包費(fèi)沒(méi)有進(jìn)行收取的情況下，由于時(shí)間的變化引起的家庭人口數(shù)的變化，導(dǎo)致人均承包費(fèi)發(fā)生一定的變化，在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)，要將這一過(guò)程發(fā)生的資金的變化納入土地流轉(zhuǎn)費(fèi)中綜合考慮，對(duì)農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)的土地按面積收取承包費(fèi)，并按人口數(shù)發(fā)放承包費(fèi)，解決集體中因收益分配不均帶來(lái)的摩擦。

明確土地流轉(zhuǎn)中所有權(quán)人、承包權(quán)人和經(jīng)營(yíng)者的權(quán)益關(guān)系是加強(qiáng)耕地土地權(quán)益歸屬管理的關(guān)鍵。承包權(quán)人向所有權(quán)人繳納承包費(fèi)，經(jīng)營(yíng)者向承包權(quán)人繳納流轉(zhuǎn)費(fèi)和補(bǔ)償金。結(jié)合承包戶(hù)和原戶(hù)主之間的關(guān)系，綜合考慮土地質(zhì)量可能發(fā)生的變化，進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)費(fèi)的結(jié)構(gòu)調(diào)整。還田時(shí)，結(jié)合農(nóng)戶(hù)的意愿，關(guān)注土地質(zhì)量變化帶來(lái)的土地變化程度，確定相應(yīng)的土地補(bǔ)償金；根據(jù)農(nóng)田面積以及設(shè)施配備情況進(jìn)行還田。在溝渠田林路配備齊全的田塊，歸還時(shí)不繳納其他費(fèi)用；只配備溝渠而沒(méi)有機(jī)耕道等道路設(shè)施的田塊，鑒于流轉(zhuǎn)前土地配套設(shè)施進(jìn)行比較情況，支付一定金額的土地基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)用。

在“第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年”進(jìn)一步落實(shí)后，基于土地權(quán)益關(guān)系的明晰，土地流轉(zhuǎn)的步伐將更快、更高效。承包期延長(zhǎng)，承包戶(hù)和經(jīng)營(yíng)者對(duì)土地的投入將增加，對(duì)提高土地利用效率，保護(hù)耕地質(zhì)量有著直接的積極作用。另外，土地權(quán)益關(guān)系的明晰也為實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的高效性與推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供了保障。

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