新時期我國社會保障制度面臨的風(fēng)險

潘蓓蓓

[摘 要]隨著新時期我國經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，社會保障制度仍然存在著諸多問題，面臨著一系列風(fēng)險。本文從制度內(nèi)、制度外和制度外部性三大角度剖析了當(dāng)前我國社會保障制度面臨的風(fēng)險，并提出了部分針對性思考與建議，以期能夠促進(jìn)社會保障制度更加公平、可持續(xù)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]社會保障；制度；風(fēng)險

[中圖分類號]D632.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

十九大報告中提出，要加強(qiáng)社會保障體系建設(shè)。按照兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系。當(dāng)前，隨著國際和國內(nèi)兩個環(huán)境的變化，社會保障制度在新時期面臨著新的風(fēng)險，這些風(fēng)險直接影響著制度的公平性和可持續(xù)性，因而有必要對制度內(nèi)、制度外和制度的外部性進(jìn)行風(fēng)險分析，以便能夠及時、有效地規(guī)避相應(yīng)的風(fēng)險，提升制度的運行效率。

1 社會保障制度內(nèi)風(fēng)險

1.1 社會保障基金的籌集風(fēng)險

社會保障基金籌集風(fēng)險體現(xiàn)為隱性債務(wù)問題。1993年后，我國從現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)軌為部分積累制，目前實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的籌資模式。然而，該制度實施前已經(jīng)退休的老職工（“老人”）和已經(jīng)參加工作的職工（“中人”）缺乏個人賬戶的養(yǎng)老金積累，他們的貢獻(xiàn)被轉(zhuǎn)化為當(dāng)期政府收入凝結(jié)在國有資產(chǎn)中。制度轉(zhuǎn)軌后，只有由國家對他們負(fù)責(zé)個人養(yǎng)老問題，“隱性債務(wù)”由此形成。隱性債務(wù)使得社?；鹪趯嶋H運行中持續(xù)空賬運轉(zhuǎn)，個人賬戶無法做實。當(dāng)前我國加快國有資產(chǎn)減持、轉(zhuǎn)持的政策擴(kuò)大了社?；鸬幕I集渠道，緩解了基金籌集風(fēng)險，但仍需通過擴(kuò)大基金籌集渠道、設(shè)置專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行征集等提升基金的籌集效率。

1.2 社會保障基金的運營風(fēng)險

目前，我國社會保障基金面臨著流失和貶值的風(fēng)險。由于社保基金尚未設(shè)立專戶，而是與財政社會保障基金混賬管理，這就為社?；鸨慌灿?、亂用、違規(guī)投資或彌補(bǔ)行政經(jīng)費提供了便利條件。此外，由于我國社保部門信息系統(tǒng)尚不完備，社會保障對賬制度難以實施，基金運行基本處于暗箱操作狀態(tài)，基金流失風(fēng)險進(jìn)一步加大。另外，由于我國市場經(jīng)濟(jì)尚不成熟，基金投資渠道較為狹窄，投資結(jié)構(gòu)較為單一，以國債和銀行利息為主，投入股市和債券的部分十分有限，遠(yuǎn)不及國外的基金投資的豐富性，社?；鸬氖找媛室策h(yuǎn)低于國外。受到金融危機(jī)、通貨膨脹等多方面的影響，社?；疬\營不善導(dǎo)致其不僅無法保值增值，甚至可能出現(xiàn)負(fù)增長的情況。

1.3 社會保障基金的支付風(fēng)險

社會保障基金的支付能力直接受制于籌集和運營環(huán)節(jié)的效果。近年來，由于人口老齡化的發(fā)展，社會保障支付水平具有剛性，導(dǎo)致社?；鸬闹Ц秹毫M(jìn)一步增大。而我國的社?；鸹I資能力尚待加強(qiáng)，投資運營又缺乏有效投資與規(guī)范化管理，基金流失貶值風(fēng)險大，這進(jìn)一步考驗著社?；鸬闹Ц赌芰??；鹬Ц独щy使社會保障制度面臨著極大的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險和信任風(fēng)險，甚至可能引發(fā)嚴(yán)重的社會問題。

1.4 社會保障制度責(zé)任劃分不清的風(fēng)險

從現(xiàn)行制度安排看，我國社會保障主體責(zé)任劃分不清，存在著重中央輕地方、重政府輕社會、重企業(yè)輕個人的特點。這種格局導(dǎo)致責(zé)任分擔(dān)缺乏合理性，地方責(zé)任過重而缺乏相應(yīng)的事權(quán)，政府和企業(yè)負(fù)擔(dān)過重而社會和個人沒有承擔(dān)起應(yīng)盡的義務(wù)，這將導(dǎo)致制度運行失衡，地方政府發(fā)展理性缺失，沖動追求短期政績，企業(yè)缺乏經(jīng)濟(jì)增長的內(nèi)生動力，“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象時有發(fā)生，這些都動搖了福利增長的物質(zhì)基礎(chǔ)，甚至可能放大其不可持續(xù)的制度風(fēng)險。

2 社會保障制度外風(fēng)險

2.1 全球化風(fēng)險

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，世界日益聯(lián)結(jié)成為一個緊密的整體，隨之而來的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險在世界范圍內(nèi)的影響也日益擴(kuò)大。跨國公司的發(fā)展使得國外的企業(yè)對國內(nèi)企業(yè)造成擠壓，導(dǎo)致國內(nèi)經(jīng)濟(jì)受到影響。而近年來愈來愈多見的經(jīng)濟(jì)危機(jī)也會引發(fā)全球性風(fēng)險，進(jìn)而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯、失業(yè)人口增加、人民生活水平下降。這些問題的出現(xiàn)都要求我國社會保障制度能夠作為經(jīng)濟(jì)和社會的“穩(wěn)定器”與“安全閥”發(fā)揮作用。但由于我國尚處于發(fā)展中國家，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不夠深厚，社會保障制度也有待健全，加之我國“未富先老”，家庭逐步趨于小型化、核心化，傳統(tǒng)家庭保障功能下落，社會層面保障較為薄弱，這些都對我國社會保障制度造成了更為沉重的負(fù)擔(dān)和壓力，導(dǎo)致全球化帶來的風(fēng)險進(jìn)一步擴(kuò)大。

2.2 社會風(fēng)險

目前，我國社會各階層的收入差距仍然客觀存在，城市與農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也仍存在較大差異，社會公平尚未做到實處。這既使得社會風(fēng)險加劇，同時也對我國社會保障的制度公平提出了更高的要求。由于歷史和國情的影響，我國社會保障制度的碎片化現(xiàn)象十分嚴(yán)重。從廣為詬病的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險與機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險“雙軌制”，到城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險地區(qū)分割統(tǒng)籌導(dǎo)致的繳費負(fù)擔(dān)不公，以及城鄉(xiāng)居民社保待遇的差異巨大，這些都表明制度設(shè)計仍存在著城鄉(xiāng)分割、地區(qū)分割、群體分割的特點，它造成了我國社會保障資源配置失衡，社會保障待遇不公，從而進(jìn)一步導(dǎo)致了社會矛盾、社會沖突與社會不公加劇，以及更大的社會風(fēng)險。

2.3 立法滯后風(fēng)險

綜觀世界各國社會保障的歷史，我們不難發(fā)現(xiàn)，立法先行是完善社會保障制度、提升社會保障制度運行效率的關(guān)鍵所在。只有通過立法，才能以法律的權(quán)威性確立社會保障制度的合法性基礎(chǔ)，以國家強(qiáng)制力保障社會保障制度的運行。沒有健全的社會保障法律體系，就很難建立起完善的社會保障制度，這已經(jīng)被各國實踐所證明。然而我國社會保障立法遵循著“政策出臺—政策試點—政策推廣—籌備立法”的制度邏輯，這一順序與國外的邏輯恰恰相反。社會保障立法缺乏關(guān)注，立法程序復(fù)雜，籌備時間過長，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于社會保障制度的施行，這不利于社會保障問題的解決，加劇了社會保障制度實施的風(fēng)險。

2.4 人口結(jié)構(gòu)風(fēng)險

一方面，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、醫(yī)療衛(wèi)生水平的提高和生育觀念的變化，我國已進(jìn)入了老齡化社會。由于我國目前實行的是現(xiàn)收現(xiàn)付制，據(jù)調(diào)查目前每一個年輕人平均要養(yǎng)活三個老年人，因此人口結(jié)構(gòu)的失衡使得老年人口對社會保障產(chǎn)生的負(fù)擔(dān)正逐步加大；另一方面，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，家庭結(jié)構(gòu)趨于小型化、核心化，傳統(tǒng)的家庭保障功能漸漸沒落。而一部分單親家庭、丁克家庭的出現(xiàn)也使得人口結(jié)構(gòu)更加失衡。高齡老人的增多，失能、失獨老人的增加，以及家庭保障功能的弱化等，這一系列問題都表明，人口老齡化給社會保障制度的正常運行帶來了很大風(fēng)險。

2.5 道德風(fēng)險

道德風(fēng)險是指從事經(jīng)濟(jì)活動的人在最大限度增進(jìn)自身效益時做出不利于他人的行動，社會保障領(lǐng)域的道德風(fēng)險存在著影響范圍廣、后果嚴(yán)重、監(jiān)管困難和管理成本高等問題。這些問題廣泛存在于世界各國，能否有效弱化和規(guī)避社會保障的道德風(fēng)險，直接影響著各國社會保障制度的運行效率。在我國，養(yǎng)老金被提前、超額或者冒領(lǐng)的行為層出不窮，失業(yè)人員隱性就業(yè)領(lǐng)取失業(yè)保險金的行為時有發(fā)生。在醫(yī)療保險領(lǐng)域中，由于醫(yī)療信息在保險人、保險機(jī)構(gòu)、被保險人三方之間嚴(yán)重不對稱，道德風(fēng)險的產(chǎn)生動機(jī)更為復(fù)雜，實施途徑更加多樣和隱蔽，如患者防病意識淡薄，小病大治，甚至與醫(yī)院聯(lián)合“醫(yī)患合謀”，這些都使得監(jiān)管成本巨大而收效甚微，導(dǎo)致醫(yī)療資源的浪費和醫(yī)療保險基金的流失。

3 社會保障制度外部性風(fēng)險

3.1 對社會安定的影響

從宏觀層面上講，社會保障制度設(shè)計的意義就在于促進(jìn)社會公平，保障人民的生活水平，促進(jìn)社會安定和諧。但從目前的實踐來看，并非所有的社會保障制度都能夠縮小收入差距，促進(jìn)社會公平。尤其是在社會保險制度方面，制度的碎片化問題尚未完全解決，個人賬戶激勵多繳多得導(dǎo)致低收入者缺乏參與能力，從而一定程度上導(dǎo)致了馬太效應(yīng)，擴(kuò)大了貧富差距。因此，當(dāng)前的社會保障制度雖然在社會救助方面承擔(dān)起了社會托底的責(zé)任，但社會福利還有待提升，社會保險的公平性也有待提高。制度的不公會進(jìn)一步引發(fā)社會的不安定因素，從而威脅社會的安定。

3.2 對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響

社會保障制度作為國家的三大穩(wěn)定器之一，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上發(fā)揮了自動調(diào)整的功能。即當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長過熱時，社會保障支出減少；當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后時，社會保障支出增加，以使經(jīng)濟(jì)始終處于平穩(wěn)發(fā)展態(tài)勢。而其對于低收入者的扶助提升了社會整體福利水平，有利于促進(jìn)低收入者的消費，進(jìn)而拉動經(jīng)濟(jì)增長。此外，社?；鸬娜胧幸矔鹑谑袌霎a(chǎn)生影響，金融市場的變動進(jìn)而會對經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生不確定影響。

3.3 對傳統(tǒng)觀念的影響

在世界范圍而言，我國社會保障水平相對較低，因此并未造成大規(guī)模的“福利依賴”現(xiàn)象，但是這種現(xiàn)象也并非毫無發(fā)生。以最低生活保障制度為例，該制度僅僅能保證公民最基本的生活需要，但為獲得低保，“人情保”“關(guān)系?！笔录映霾桓F，冒領(lǐng)低保事件大行其道，部分家庭在經(jīng)濟(jì)有所好轉(zhuǎn)時仍然不退出低保。長期以來，導(dǎo)致部分受保群眾的依賴傾向嚴(yán)重，“等靠要”思想泛濫，就業(yè)意識與自力更生能力十分淡薄。這違背了我國傳統(tǒng)的勤勞勇敢、自力更生、艱苦奮斗的思想，不利于我國社會的安定。

3.4 對公眾信任的影響

我國社保制度因發(fā)展不成熟而長期處于試驗性改革狀態(tài)，“摸著石頭過河”是我國二十多年改革歷程的真實寫照。個人賬戶空賬運轉(zhuǎn)、部分地區(qū)養(yǎng)老保險基金收不抵支、醫(yī)療費用增長過快而可及性不高、漸進(jìn)式將法定退休年齡延長，這些不確定、不穩(wěn)定的因素引發(fā)了群眾的不安和焦慮，導(dǎo)致公眾信任缺失的信用風(fēng)險在明顯加劇，社會生態(tài)陷入較為復(fù)雜的狀態(tài)。在這種情形下，制度的運行效果必然被輿論環(huán)境所左右。因此，信用風(fēng)險進(jìn)一步了放大社會風(fēng)險與制度風(fēng)險，甚至可能引發(fā)更大的制度災(zāi)難。

4 結(jié)語

新時期，我國仍處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，前景十分光明，挑戰(zhàn)也十分嚴(yán)峻。社會保障制度運行到今天，其一直經(jīng)歷著不斷的改革，并且改革仍會隨著時代的發(fā)展而繼續(xù)下去。面對新時期社會保障制度仍然存在的幾個突出風(fēng)險，我們既需要努力完善社會保障制度，增強(qiáng)制度的合理性，提升制度的運行效率，尤其是關(guān)注社會保障基金從征繳、運營到支付的三大核心環(huán)節(jié)，做好社?；鹫骼U的擴(kuò)面工作，形成合理有效的責(zé)任分?jǐn)倷C(jī)制，增強(qiáng)金融市場的穩(wěn)定性，擴(kuò)大社?；鸬耐顿Y渠道，加強(qiáng)監(jiān)管，?？顚Ｓ?，提升社保基金支付的有效性；同時也需要根據(jù)外部形勢的變化，有針對性地變革具體制度以適應(yīng)新時期的新要求，如為老年人設(shè)立長期護(hù)理制度以應(yīng)對目前老齡人口、失獨老人等的養(yǎng)老問題，通過制度創(chuàng)新和國際經(jīng)驗借鑒來緩解外部環(huán)境對制度本身造成的沖擊。只有這樣才能使得社會保障制度真正發(fā)揮其優(yōu)越性與影響力，增加其正外部性，減輕其負(fù)外部性，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會安定和人民生活水平提高，減輕社會的貧富差距，促進(jìn)社會公平、有序、良性運轉(zhuǎn)。

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