審議型城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會制度及運作機(jī)制探討

胡媛

[摘 要]本文分析了廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會制度及發(fā)展現(xiàn)狀，指出了廣東省各地市規(guī)委會存在的問題，提出了規(guī)委會建設(shè)應(yīng)當(dāng)切實強(qiáng)化辦公室職能、明確審議重心，落實審議標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)委員管理，優(yōu)化委員構(gòu)成、完善公眾參與制度、加強(qiáng)配套制度建設(shè)等改進(jìn)建議。

[關(guān)鍵詞]規(guī)劃委員會；制度；運作機(jī)制

[中圖分類號]TU984 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

規(guī)劃委員會是審議城市規(guī)劃的合法主體，是人民政府進(jìn)行城市規(guī)劃決策的議事機(jī)構(gòu)，規(guī)劃委員會的成立和正常運作為城市規(guī)劃管理提供了穩(wěn)定平臺和制度保障。執(zhí)行規(guī)劃委員會制度對保障科學(xué)規(guī)劃、避免主觀決策、維持規(guī)劃的公平性和保障公眾參與具有重大意義。2016年2月《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》提出“全面推行城市規(guī)劃委員會制度”、“完善社會參與機(jī)制，充分發(fā)揮專家和公眾的力量，加強(qiáng)規(guī)劃實施的社會監(jiān)督”的要求，廣東省2017年5月召開省城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制改革工作會議，提出“善用城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會制度，提高決策效率，將規(guī)劃裁量權(quán)關(guān)進(jìn)制度的籠子”，因此有必要進(jìn)一步完善規(guī)委會議制度，切實維護(hù)規(guī)劃的科學(xué)性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性，以適應(yīng)城市發(fā)展的需要。本文梳理了廣東省各地市城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會制度，明確了現(xiàn)狀及存在問題，提出了改進(jìn)建議。

1 廣東省各市規(guī)劃委員會制度及發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 地方性法規(guī)確立了法定審議機(jī)構(gòu)地位

1984年，中山市率先成立了城市規(guī)劃委員會，委員由建委等11個政府部門負(fù)責(zé)人組成。1999年深圳市在學(xué)習(xí)香港的基礎(chǔ)上通過《深圳市城市規(guī)劃條例》在國內(nèi)首次確立了城市規(guī)劃委員會的法定地位。2004年頒布的《廣東省城市控制性詳細(xì)規(guī)劃管理條例》第三條“控制性詳細(xì)規(guī)劃實行城市規(guī)劃委員會審議制度。城市規(guī)劃委員會是人民政府進(jìn)行城市規(guī)劃決策的議事機(jī)構(gòu)...”，明確了城市規(guī)劃委員會的構(gòu)成，并規(guī)定城市規(guī)劃委員會的產(chǎn)生、任期、議事規(guī)則等由地級以上人民政府作出規(guī)定。2012年《廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第六條“城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，城市、鎮(zhèn)、特定地區(qū)總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃，重要地段的修建性詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)經(jīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會審議”，明確了城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會的法定審議機(jī)構(gòu)的地位。

1.2 規(guī)劃委員會章程對規(guī)劃委員會制度各項內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化規(guī)定

廣東省各地市均成立了規(guī)劃委員會，均出臺了《規(guī)劃委員會章程》、《工作細(xì)則》等細(xì)化規(guī)章制度，明確了規(guī)委會的組織構(gòu)成、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、審議職能、議事規(guī)則等，運作較為正常。在組織架構(gòu)上，各地市規(guī)劃委員會均由人民政府及其相關(guān)職能部門代表、專家和公眾代表組成，規(guī)委會主任委員由市長擔(dān)任，副主任委員由常務(wù)副市長或分管城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)工作的副市長擔(dān)任，秘書長由市政府分管城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的副秘書長或規(guī)劃局長擔(dān)任，大部分地市的專家和公眾代表人數(shù)超過全體成員的半數(shù)以上；內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)上，各地根據(jù)實際需要，在規(guī)劃委員會下設(shè)置1至4個專業(yè)委員會，如廣州市規(guī)劃委員會下設(shè)主任委員會、城市交通及市政設(shè)施委員會、建筑環(huán)境與文化藝術(shù)委員會等。部分地市根據(jù)自身需要還組建了專家顧問小組，就城市規(guī)劃建設(shè)中的重大問題提供咨詢意見。各專業(yè)委員會在職能范圍內(nèi)對相關(guān)事項進(jìn)行審查，提出專業(yè)技術(shù)審查意見供規(guī)委會審議，或者受規(guī)委會委托對相關(guān)事項進(jìn)行審議。在審議職能上，主要包括如下三個方面：一是對于各類規(guī)劃方案的審議，如城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃等；二是在規(guī)劃實施過程中，對于重大項目選址、規(guī)劃條件、城市重要地段修規(guī)及城市設(shè)計等的審議；三是對于城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)的地方性技術(shù)規(guī)范、規(guī)定的審議。議事規(guī)則上，對會期、召集人及主持人、會議召開要求、會前準(zhǔn)備、簽到、議程結(jié)構(gòu)、表決方式、文件保管、意見整理、結(jié)果公示等內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定。各市均規(guī)定了定期召開規(guī)劃委員會全體會議，根據(jù)需要不定期召開專業(yè)委員會會議，大部分地市均要求會議以委員三分之二以上的意見作為表決結(jié)果。

2 存在問題

各地市規(guī)劃委員會的運作，對促進(jìn)廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)決策的科學(xué)化、民主化和法制化起到了十分重要的作用，也有利于促進(jìn)科學(xué)城市治理體制的形成，但規(guī)委會的運作在機(jī)構(gòu)建設(shè)、審議重心、專家構(gòu)成、公眾參與等方面仍然存在一定問題。

2.1 規(guī)委會辦公室力量薄弱

廣東省各地市的規(guī)委會章程均明確了規(guī)劃委員會的主要工作機(jī)構(gòu)為辦公室或秘書處，掛靠在城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門。主要職責(zé)包括負(fù)責(zé)規(guī)委會章程、工作細(xì)則的起草、修訂工作，各項審議會議的組織工作、規(guī)劃委員會換屆準(zhǔn)備工作、委員日常聯(lián)系和信息公開等內(nèi)容，但絕大部分地市沒有配備專職的工作人員，多為由規(guī)劃局相關(guān)部門工作人員兼任開展相關(guān)工作，對會議的組織、意見的執(zhí)行缺乏有效的跟進(jìn)，影響了規(guī)委會作用的發(fā)揮。規(guī)委會作為市級層面的城鄉(xiāng)規(guī)劃決策的議事機(jī)構(gòu)，作為具體承擔(dān)其職能的辦公室或秘書處，應(yīng)當(dāng)為市級的專門機(jī)構(gòu)，由市人民政府賦予其行政職能，應(yīng)提升其職能定位，提高機(jī)構(gòu)等級，完善人才配置，夯實組織基礎(chǔ)，保障工作的正常開展。

2.2 審議工作重心不明確

規(guī)委會是進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)決策的議事機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)就項目的合法性、規(guī)范性等內(nèi)容作出審議，重點審議規(guī)劃建設(shè)項目是否符合法定規(guī)劃強(qiáng)制性控制要求，項目程序是否符合法定程序要求，項目內(nèi)容是否符合國家及地方規(guī)范要求等，目前仍然存在上會項目目的不明確，審議標(biāo)準(zhǔn)存在偏差等問題，會議仍需要解決相關(guān)技術(shù)性問題，大大影響了會議效率。

2.3 規(guī)委會委員構(gòu)成有待進(jìn)一步優(yōu)化

廣東省個別市委員中專家和公眾代表人數(shù)沒有達(dá)到全體成員的半數(shù)以上，部分市專家和公眾代表中當(dāng)?shù)丶夹g(shù)官員或者從事城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的人員比例過高，專業(yè)構(gòu)成不夠全面，尤其法律層面的專家偏少，缺乏對于相關(guān)規(guī)劃法律、法規(guī)層面的審查。目前，給委員提供交流學(xué)習(xí)的渠道偏窄，委員未能及時接受新技術(shù)信息和政策信息，對審議工作帶來一定影響。

2.4 公眾影響力不夠

市規(guī)委會會議應(yīng)當(dāng)邀請公眾旁聽或通過廣播電視或者網(wǎng)絡(luò)直播等方式向社會公開審議過程。目前，規(guī)委會向市民公開或公布審議信息的渠道不足，缺乏利用相關(guān)媒體宣傳規(guī)委工作的手段，市民很難了解到這方面的資訊，審議工作公眾參與度不高，公眾參與的實效性不夠。部分地市會議信息未能做到會前公示審議事項、會議過程向社會公開、審議結(jié)果向社會公告。

3 改進(jìn)建議

3.1 切實強(qiáng)化辦公室職能

規(guī)委辦是承擔(dān)規(guī)委會辦公室具體事務(wù)的機(jī)構(gòu)，是連接內(nèi)外、溝通上下、協(xié)調(diào)左右的紐帶，具有上情下達(dá)、聯(lián)系協(xié)調(diào)、信息溝通、協(xié)調(diào)組織等職能，在履行辦公室職能方面，有必要進(jìn)一步強(qiáng)化相關(guān)措施：一是完善機(jī)構(gòu)建設(shè)，夯實規(guī)委會組織基礎(chǔ)。各地市應(yīng)當(dāng)設(shè)置專職機(jī)構(gòu)，提高機(jī)構(gòu)等級，配備專職工作人員及專項工作經(jīng)費，保障規(guī)委會工作的順利開展；二是引導(dǎo)工作人員分清輕重緩急、統(tǒng)籌安排，抓住主要矛盾，合理安排會議和上會項目序次；三是提升服務(wù)和協(xié)調(diào)溝通能力，暢通和主管部門、設(shè)計單位和組織編制單位等溝通的渠道，及時溝通傳遞信息，理順各方關(guān)系，拾遺補缺，使工作不出現(xiàn)錯漏和空檔，同時保持高效率、不拖沓；四是加強(qiáng)對于上會議題的會前審查，嚴(yán)把申請關(guān)，督促形成科學(xué)規(guī)范的規(guī)劃體系。規(guī)委會辦公室在會議申請階段應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對于規(guī)劃成果資料的完整性，法定文件、管理文件、技術(shù)文件和編制文件內(nèi)容的規(guī)范性，與總體規(guī)劃、直接上位規(guī)劃、專項規(guī)劃等強(qiáng)制性內(nèi)容的銜接情況等的審查，保障議題符合會議要求，提高審議質(zhì)量。

3.2 明確審議重心，落實審議標(biāo)準(zhǔn)

依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會的議事職能，明確不同項目的審議重點，切實按照審議標(biāo)準(zhǔn)開展工作。重點審議項目的合法性、規(guī)范性，是否符合法定規(guī)劃強(qiáng)制性控制要求，項目程序是否符合法定程序要求，項目內(nèi)容是否符合國家及地方規(guī)范要求等。如總體規(guī)劃主要審查程序、整體功能結(jié)構(gòu)、區(qū)域協(xié)調(diào)、人口、用地規(guī)模和技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、交通及綠地景觀等問題；控規(guī)主要審查程序、與總規(guī)的相符情況及重要控制要求等；專項規(guī)劃審查程序、與總規(guī)的銜接、重要站點設(shè)施布局、規(guī)模等；項目方案審議與上層次規(guī)劃的相符性、基礎(chǔ)及公服設(shè)施配置、與周邊景觀的關(guān)系等。審議應(yīng)當(dāng)關(guān)注是否涉及公民的基本利益的問題要注重保護(hù)環(huán)境質(zhì)量，保護(hù)自然和人文遺產(chǎn)。

3.3 加強(qiáng)委員管理，優(yōu)化委員構(gòu)成

一是加強(qiáng)對委員的宣傳和培訓(xùn)，利用網(wǎng)絡(luò)等信息化手段開展城鄉(xiāng)規(guī)劃法律法規(guī)宣傳，實時發(fā)布最新法律法規(guī)信息和規(guī)范，組織委員開展有關(guān)城鄉(xiāng)規(guī)劃法律法規(guī)培訓(xùn)，利用線上線下的方式開展學(xué)習(xí)，使委員充分領(lǐng)會相關(guān)法律法規(guī)的精神，增強(qiáng)法制觀念和法律意識，掌握城鄉(xiāng)規(guī)劃技術(shù)規(guī)范，能清晰辨別審議內(nèi)容，清楚議事及保密相關(guān)要求，有不斷提升自身專業(yè)水平的意識；二是加強(qiáng)規(guī)委會人才支撐，合理組建委員隊伍，選擇熱心城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)事業(yè)，有較強(qiáng)議事能力、較高專業(yè)水平的同志擔(dān)任委員，專業(yè)類別涉及法律、經(jīng)濟(jì)、社會、歷史、環(huán)保等各個專業(yè)，進(jìn)一步通過民主推薦和自薦等方式吸收專家委員，增強(qiáng)規(guī)委會非公務(wù)及專業(yè)委員的力量，同時增加社會公眾代表的數(shù)量，保障規(guī)委會工作切實維護(hù)公共利益。

3.4 完善公眾參與制度，提升公眾參與的時效性

為了更好地集思廣益，宣傳城鄉(xiāng)規(guī)劃、提高規(guī)委會工作的透明度，有必要進(jìn)一步完善規(guī)劃委員會審查項目的公示以及社會、公眾的監(jiān)督與參與制度，利用相關(guān)技術(shù)手段實現(xiàn)規(guī)委工作的公開化。如完善規(guī)委會辦公條件，增設(shè)直播器材、播放室等相關(guān)設(shè)備和場所，為提高投票的公正性、促進(jìn)公眾參與提供便利，市民可通過先到先得、現(xiàn)場報名、網(wǎng)上申請、電話預(yù)約、推選代表等方式獲得觀看資格。目前國內(nèi)許多城市已建立了城市規(guī)劃委員會網(wǎng)站，大部分城市規(guī)劃委員會網(wǎng)站內(nèi)容包括：規(guī)劃委員會結(jié)構(gòu)職能、操作規(guī)程、新聞公告、城市規(guī)劃、網(wǎng)上展廳、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則、委員論壇。網(wǎng)站一方面擴(kuò)大了規(guī)委會的影響力，另一方面也讓社會各界方便快捷地參與了到城市規(guī)劃科學(xué)決策中。

3.5 加強(qiáng)配套制度建設(shè)

為進(jìn)一步規(guī)范市規(guī)委會會議運作，達(dá)到以制度管人、以制度管會議的要求，有必要在章程規(guī)定的框架內(nèi)，加強(qiáng)相關(guān)配套制度建設(shè)，加強(qiáng)會議的公正、公平，同時嚴(yán)肅會議紀(jì)律，如進(jìn)一步規(guī)范參會委員的抽取規(guī)則，制定委員抽取實施細(xì)則，加強(qiáng)委員抽取保密工作，確保會議的公平公正；制定相關(guān)委員管理實施細(xì)則，明確委員的權(quán)責(zé)和義務(wù)，加強(qiáng)委員紀(jì)律管理；制定規(guī)委會辦公室工作制度，明確規(guī)委會辦公室工作內(nèi)容、程序及工作要求，明確了內(nèi)部工作人員分工及權(quán)責(zé)等。

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