村莊公共物品項目化供給：困難及對策

王惠琴 莫秋桂

[摘要]村莊公共物品項目化供給有效緩解了公共物品供給總量不足問題，減輕農(nóng)民負擔，加快了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，但面臨供需偏差、試點效應(yīng)及質(zhì)量不高等問題，主要原因在于供給機制存在缺陷，需建立健全暢通的公共需要表達機制、完善村莊公共物品均衡供給機制及規(guī)范項目管理制度。

[關(guān)鍵詞]村莊公共物品;供給;項目制

[中圖分類號]F303[文獻標識碼]A

當前我國農(nóng)村公共物品供給制度在運作方式上發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變，從稅費改革之前以基層統(tǒng)籌為主開始轉(zhuǎn)變?yōu)橐宰陨隙碌捻椖恐七\作為主，即高層級政府通過各類“條條”部門向農(nóng)村投放各種支農(nóng)資金和項目以解決農(nóng)村公共物品的供給問題。這種形式被稱為“村莊公共物品項目化供給”，并憑借其優(yōu)勢逐漸代替?zhèn)鹘y(tǒng)的供給形式，成為當今村莊公共物品供給的主流。

1? ? 村莊公共物品項目化供給意義

1.1? ? 緩解了村莊公共物品供給總量不足

村莊公共物品供給總量不足一直是制約農(nóng)村快速發(fā)展的重要因素，一直未能得到有效解決。我國長期以來對農(nóng)業(yè)的重視不夠，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施嚴重不足，國家應(yīng)該加大對農(nóng)業(yè)基本建設(shè)的投入，但長期以來對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)的投資數(shù)額不能滿足當前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要。村莊公共物品的主流供給方式以項目化方式實施以后，農(nóng)村面貌發(fā)生了很大的變化，過去供給總量不足、供給效率低等問題一定程度上得到解決，有效滿足了農(nóng)民的公共需求，以往困擾農(nóng)村發(fā)展的道路、交通、水利、通訊等公共物品缺失狀態(tài)得到緩解。

1.2? ? 減輕農(nóng)民負擔，提高農(nóng)民生活水平

以往農(nóng)民不僅要承擔各種稅費，更要出資購買各種村莊公共物品，這使原本就收入不穩(wěn)定、不富裕的農(nóng)民帶來更大負擔。稅費改革后，農(nóng)民不需要在上交各種稅費了，還能獲得來自上級政府的各類惠農(nóng)資金和項目。村莊公共物品的供給變?yōu)橛烧畞碇鲗Вr(nóng)民即擺脫了稅費的負擔，又能從公共物品的供給中得到實惠，負擔得到了減輕，收入得到了增加。

1.3? ? 加快了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展

村莊公共物品項目化供給有效推進了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。各個村莊可根據(jù)自身的特點和需求申請項目，在一定程度上避免了盲目性的供給，逐漸縮小了城鄉(xiāng)差距。村莊公共物品的豐富給農(nóng)村帶來了天翻地覆的變化，提高了農(nóng)村的競爭力，從各種途徑促進了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。

2? ? 村莊公共物品項目化供給的困難

2.1? ? 供給與需求存在偏差

村莊公共物品一般可分為兩大類。一類是基礎(chǔ)性設(shè)施，比如道路、水利、通訊等。另一類則是用于滿足人們生活及精神需要的產(chǎn)品，比如醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、文化體育設(shè)施等。眾所周知，不同收入階層的人會有不同的需求。同樣，在對于公共物品的需求上也如此。不同村莊由于經(jīng)濟發(fā)展、自然條件等差異，村民對公共物品的需要也會有所不同。比如，有些村莊的經(jīng)濟狀況比較好，基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)相當完善，而另外一些村莊比較偏遠，對于道路基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)的偏好則強烈，還有些村莊則可能因外出務(wù)工的人員數(shù)量龐大，留守兒童及老年人數(shù)量較多，對于留守兒童及照顧老人的機構(gòu)需要會相對突出，但是政府往往傾向于通過某一類型的項目向村莊統(tǒng)一地提供項目和資金，這就使這些公共物品失去了原有的價值，造成資源浪費。雖然每個村莊都有自己的特點，都有自己的訴求，但是項目化供給的頂層設(shè)計特點明顯，政府往往會對村莊公共物品的供給進行統(tǒng)一的配置，這樣就會容易忽視不同村莊的個性差異，造成政府不斷的加大項目投入的數(shù)量，但是農(nóng)民的切實需求又無法得到滿足，這就大大降低了村莊公共物品的效能。

2.2? ? “試點”或“示范村”效應(yīng)嚴重

在項目化供給的制度下，政府部門出于樹立標桿或是政績的考慮，會有意識的選取“試點”或“示范村”進行項目建設(shè)，試圖通過試點帶動，所以對于村莊公共物品的供給會有所側(cè)重，往往經(jīng)濟條件好，自然條件好的村莊因為能夠在短時間內(nèi)快速利用公共物品塑造“示范村”形象，成果較突出，這類村莊會更加容易獲得各類項目，這類村莊公共物品供給足量甚至過剩，公共物品的質(zhì)量也較高。而一些經(jīng)濟落后、比較偏遠的村莊、沒有特點的村莊，最基本的生產(chǎn)性公共物品都往往得不到滿足，容易造成一種非良性循環(huán)，違背了政府公共服務(wù)均等化的初衷。

2.3? ? 面子工程泛濫及公共物品質(zhì)量不高

項目化供給機制下，公共物品供給有驗收環(huán)節(jié)，項目化成果顯著更能顯示官僚的政績。同時完美的項目成果必將會為獲得新的項目提供機會。在這一驅(qū)動機制下，地方官員往往會傾向于建造一些見效快、顯而易見的公共物品。如有些村莊每年都會申請項目花費大量的資金進行村莊綠化，引進污水凈化設(shè)施，大力興建舞臺、音響設(shè)備等文化設(shè)施，而對于類似教育、醫(yī)療等見效不明顯但具有長遠利益的公共物品卻投入很少。另外，在村莊公共物品項目化供給模式下，項目資金的分配權(quán)實質(zhì)上是掌握在政府官員手中，為了能夠順利申請到項目資金，各種不正當形式獲取項目資金的現(xiàn)象屢見不鮮，這就容易造成公共物品以次充好，偷工減料。劣質(zhì)的公共物品不僅不能發(fā)揮真正的作用，嚴重的還會危及農(nóng)民的生命安全。除此之外，村莊公共物品也缺乏后續(xù)的管理和養(yǎng)護（如很多地區(qū)用項目資金建設(shè)好污水處理設(shè)施后根本無法維持設(shè)施運行的經(jīng)費，造成設(shè)施建成后即閑置），這會對村莊公共物品的使用效率造成很大的影響，大大降低公共物品的壽命。

3? ? 原因分析

3.1? ? 自上而下的供給機制導致供需偏差

村莊公共物品的項目化供給與以往的供給方式有著明顯的差別，村莊公共物品項目化供給主體由農(nóng)民變成了政府，政府牢牢掌握項目資金，主動權(quán)很大，而農(nóng)民只是被動地當作需求主體。本來國家的意圖是通過這種高效的供給方式，提高村莊公共物品供給總量和效率，但地方尤其是基層政府往往沒有足夠的動因進行公共物品需求的分析調(diào)查，在缺乏有效的數(shù)據(jù)支撐下進行村莊公共物品的供給。而村民對于一些基本用不上的公共物品，由于不需要自己掏腰包，對供給的物品能否真正滿足自己的公共需要既不關(guān)心也不拒絕，表現(xiàn)出冷漠的態(tài)度。

3.2? ? 均衡性發(fā)展機制不完善

財政轉(zhuǎn)移支付機制是我國解決地區(qū)發(fā)展不平衡的重要手段，但是由于項目本身的特點，申請項目是需要一定的條件的，如果達不到項目的要求就無法成功申請。而且政府在項目審批的時候存在漏洞，沒有嚴格而合理的分配標準，也沒有經(jīng)過實地調(diào)查，只是憑借項目申請材料來主觀判斷村莊的情況，所以能寫、能說的村莊較容易獲得政府的青睞，各類項目和資金接連不斷，對于不善于和不積極申請項目的村莊則往往無人問津。除此之外，在項目審批的時候，沒有嚴格的監(jiān)督機制，一定程度上存在官僚習氣現(xiàn)象，項目的審批不是按照村莊的實際情況來操作，而更多的是靠人脈關(guān)系定奪，這種不良風氣對其他按正常渠道申請項目的村莊來說是不公平的，而且，如果這種不良風氣得不到抑制，將會造成腐敗現(xiàn)象。

3.3? ? 項目缺乏有效的監(jiān)督和評估機制

首先，在項目招標的時候就存在漏洞，一般情況下，獲得項目的承包方與項目的發(fā)包方會有一定親密關(guān)系。這就會使承包方在提供公共物品時沒有競爭壓力，同時也會造成在檢查產(chǎn)品質(zhì)量時流于形式，就算發(fā)現(xiàn)產(chǎn)品質(zhì)量有問題，也會互相包庇和放縱。其次，項目監(jiān)督的工作一般具有較強的專業(yè)性和技術(shù)性要求，而有的部門不聘請具有相關(guān)資質(zhì)的監(jiān)理部門來實施監(jiān)督，而是讓一般的工作人員去檢查，一般的工作人員沒有專業(yè)判斷能力，只是流于形式。除此之外，在項目的驗收上，沒有形成嚴格而全面的評估機制，大多是按照項目表面上的條條框框去評估，沒有從專業(yè)人士判斷、農(nóng)民體驗等方位去評估項目的成果，在項目驗收和投入使用后，也沒有進行回訪和進行公共物品的管理和維護。

4? ? 完善村莊公共物品項目化供給的對策

4.1? ? 建立健全暢通的公共需要表達機制

建立健全科學、暢通的公共需要表達機制，是解決當前我國村莊公共物品供給問題的首要任務(wù)。拓寬和暢通農(nóng)民表達意愿的場所和途徑，傾聽農(nóng)民的心聲，在項目產(chǎn)品供給前廣泛的聽取農(nóng)民的意見和建議，并進行詳實的實地調(diào)查，然后綜合各方面的情況再進行村莊公共物品供給。在很多地方，雖然農(nóng)民也有諸如村民大會、村民代表大會等制度化的意見表達渠道和機制，但對于公共資源的分配和表達需求的能力上還是比較弱，所以必須尋找途徑加以解決?？梢酝ㄟ^進一步激活農(nóng)民參與公共事務(wù)的熱情和意愿，訓練其公共參與的能力，鼓勵其積極參與到項目的運作過程中，制度性的保證農(nóng)民參與項目的規(guī)劃、競爭和驗收等環(huán)節(jié)。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，由于農(nóng)民的文化水平，容易著眼于眼前利益，對類似于基礎(chǔ)教育的一些見效慢、潛移默化的公共物品不是很熱衷，所以在提供公共物品時應(yīng)該盡可能地安排專業(yè)人員對村莊進行調(diào)研和指導，將農(nóng)民的訴求、專家的建議和村莊的實際情況統(tǒng)一起來，因地制宜，根據(jù)不同的地區(qū)特點，對村莊公共物品的數(shù)量、種類和標準做出相應(yīng)的調(diào)整，保證公共物品的有效供給。

4.2? ? 完善村莊公共物品均衡供給機制

項目化供給的意圖就是為了解決供給總量不足，縮小各地區(qū)的差距，實現(xiàn)各地區(qū)基本公共物品供給的均等化。在村莊公共物品的項目化供給過程中，由于項目本身的特點和人為因素的影響，反而加大了各地區(qū)之間的差距。所以，在項目運行中，政府著重講求公平公正，避免過分的政績需求和人為因素的干擾，要制定完善的項目供給指標和程序。政府要因地制宜，對不同地區(qū)實行不同的政策。對于同一地區(qū)，也要將村莊進行等級劃分，將村莊劃分為發(fā)展好、發(fā)展較好、貧困等不同等級，對不同的等級村落實行不同的供給政策，提供不同類型和性質(zhì)的公共物品。如對于發(fā)展好的村落，應(yīng)著重于提供滿足農(nóng)民精神需要的產(chǎn)品，而對于貧困村莊，實行降低要求和條件限制等優(yōu)惠政策，要提供生產(chǎn)性需要的公共物品，重點扶持公共物品供給低下的落后村莊，對于發(fā)展較好的村莊，也要重點關(guān)注，防止重兩頭輕中間的現(xiàn)象。

4.3? ? 規(guī)范項目管理制度

在監(jiān)督機制上，要改變以往重形式而忽略實質(zhì)的簡單監(jiān)督方式，建立全方位、涵蓋公共物品供給全過程的監(jiān)督體系和制度。從監(jiān)管部門、供給主體、建設(shè)主體等多層面上進行監(jiān)督，不僅要對各地申報的項目進行核實，同時在項目預算、決算、資金到位等方面要嚴格監(jiān)督，讓各類項目在公開、透明的情況運行。在對項目的評估機制上，要針對不同的地區(qū)、不同的村莊的特點進行設(shè)置，同時要改變以往形式的驗收方式，一方面要聘請專業(yè)人員進行評估，另一方面要深入群眾之中，多渠道調(diào)查村民對公共物品的滿意度。同時，為保證村莊公共物品的壽命更加長久，要重視公共物品后續(xù)的維護保養(yǎng)，定期對村莊公共物品進行檢查，提高村莊公共物品的使用效率。

村莊公共物品項目化供給實施以來，村莊公共物品的供給數(shù)量、供給效率等都得到了很大提升，改變了農(nóng)村的面貌，給農(nóng)民帶來真正的福音。但是這種高效的供給方式在內(nèi)部和外部因素的影響下，也暴露了其存在的不良弊端。為了使村莊公共物品項目化供給得以健康持續(xù)的發(fā)展，必須找出阻礙其發(fā)展的問題所在，才能尋求克服其功能扭曲的各種異化效應(yīng)。本文對村莊公共物品項目化供給存在的困難進行了系統(tǒng)的分析，并提出了解決村莊公共物品供給的一些建議，認為要想讓村莊公共物品項目化供給健康持續(xù)地發(fā)展，更好地服務(wù)農(nóng)民，就要徹底的解決其存在的問題，否則將會導致大量項目資金浪費、貧富差距拉大、大量資金被挪用的現(xiàn)象，從而扭曲了項目供給的初衷，影響“三農(nóng)”問題的解決，對全面建成小康社會具有巨大的阻礙作用。當然，任何一種制度都會有其不足之處，需要不斷地進行完善，如何合理地利用村莊公共物品項目化供給的優(yōu)勢，克服其缺點和不足，需要在實踐中不斷地探索。

[參考文獻]

[1] 折曉葉，陳嬰嬰.項目制的分級運作機制和治理邏輯—對“項目進村”案例的社會學分析[J].中國社會科學，中國社會科學，2011（4）：126-148.

[2] 劉建平，劉文高.農(nóng)村公共產(chǎn)品的項目式供給：基于社會資本的視角[J].中國行政管理，2007（1）：52-55.

[3] 李祖佩.論農(nóng)村項目化公共品供給的組織困境及其邏輯—基于某新農(nóng)村建設(shè)示范村經(jīng)驗的實證分析[J].南京農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版），2012（3）：8-16.

[4] 徐文濤.我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在的問題及對策研究[J].現(xiàn)代經(jīng)濟信息，2014（18）：97-98.

[5] 程曉文，張淑萍.新時期創(chuàng)新農(nóng)村公共物品供給模式的思考[J].時代經(jīng)貿(mào)，2016（6）：57-58.

[6] 李蓓.農(nóng)村公共產(chǎn)品項目式供給邏輯與支持網(wǎng)絡(luò) [D].浙江：浙江師范大學，2014.

[7] 李峰.農(nóng)村公共產(chǎn)品項目制供給的“內(nèi)卷化”及其矯正[J].農(nóng)村經(jīng)濟，2016（6）：8-12.