鄉(xiāng)村治理體系和治理能力視閾下大學(xué)生村官制度演化歷程研究

孫佳 湯曉俐 朱敏

[摘 要]大學(xué)生村官工作作為黨中央作出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略決策，經(jīng)過了23年的制度發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了從“臨時(shí)性到制度性再到長效性最后到基礎(chǔ)性”治理工程的制度演進(jìn);實(shí)現(xiàn)了從關(guān)注“大學(xué)生”身份屬性到關(guān)注“村官”角色屬性的制度變焦，在整個(gè)制度演變中呈現(xiàn)出以完善鄉(xiāng)村治理體系為導(dǎo)向和以提升鄉(xiāng)村治理水平為導(dǎo)向的不同階段性劃分發(fā)展歷程。

[關(guān)鍵詞]大學(xué)生村官;基層治理;制度演進(jìn)

[中圖分類號(hào)]D412.6 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

從1995年到2018年，大學(xué)生村官項(xiàng)目已經(jīng)運(yùn)行了23年，學(xué)術(shù)界關(guān)于該項(xiàng)目的相關(guān)研究成果也較為豐富，但多是從中觀層面對(duì)該項(xiàng)目的制度設(shè)計(jì)內(nèi)容或者微觀層面的制度具體執(zhí)行進(jìn)行切入，而從完善鄉(xiāng)村治理體系和提鄉(xiāng)村治理水平的宏觀角度切入到該項(xiàng)目制度變遷的研究不多，而這種視角的研究對(duì)于進(jìn)一步優(yōu)化該項(xiàng)目發(fā)展至關(guān)重要。

1 以完善鄉(xiāng)村治理體系為導(dǎo)向的大學(xué)生村官項(xiàng)目發(fā)展歷程分析

大學(xué)生村官作為一項(xiàng)極具有中國特色的制度設(shè)計(jì)，為完善基層鄉(xiāng)村治理體系，實(shí)現(xiàn)國家意志的“下沉”，銜接國家治理和基層自治，發(fā)揮了巨大的作用。該項(xiàng)目從無到有，從小到大，從大到強(qiáng)，其自身的發(fā)展歷程可以分為三個(gè)階段，

第一階段為從無到有，探索發(fā)展階段。

1995年江蘇豐縣實(shí)施“雛鷹”計(jì)劃，標(biāo)志著大學(xué)生村官項(xiàng)目的萌芽;隨后，伴隨著黨和國家對(duì)“三農(nóng)”以及大學(xué)生就業(yè)問題的重視，北京、上海、湖南等地也開始探索選聘大學(xué)生村官工作，到2008年初已有17個(gè)省區(qū)市啟動(dòng)了這項(xiàng)工作。大學(xué)生村官項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了地方層面的多點(diǎn)推進(jìn)。

第二階段為從小到大，全面發(fā)展階段。

2008年，在各地已經(jīng)探索成功的基礎(chǔ)上，中組部下發(fā)了《關(guān)于選聘高校畢業(yè)生到村任職工作的意見》，這一文件的出臺(tái)標(biāo)志著大學(xué)生村官項(xiàng)目開始從地方項(xiàng)目轉(zhuǎn)化為國家項(xiàng)目，此后，得益于國家層面的政策發(fā)力，大學(xué)生村官項(xiàng)目得以快速發(fā)展。

第三階段為從大到強(qiáng)，規(guī)范發(fā)展階段。

2012年為了進(jìn)一步規(guī)范大學(xué)生村官項(xiàng)目發(fā)展，中組部等印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)大學(xué)生村官工作的意見》，健全和完善了大學(xué)生村官工作的發(fā)展規(guī)劃、政策保障、體制機(jī)制、考核管理等方面，并提出了大學(xué)生村官“下得去、待得住、干得好、流得動(dòng)”的工作目標(biāo)。

2 以提升鄉(xiāng)村治理水平為導(dǎo)向的大學(xué)生村官項(xiàng)目演化歷程再分析

上述研究從客觀視角出發(fā)描述了該項(xiàng)目發(fā)展完善的進(jìn)程，如果從考察該制度的主觀設(shè)計(jì)意圖，從該項(xiàng)目對(duì)于提升鄉(xiāng)村治理水平的視角出發(fā)，則可將該項(xiàng)目分為以下階段。

2.1 確立“就業(yè)性導(dǎo)向”的臨時(shí)性制度設(shè)計(jì)階段

這一階段從時(shí)間上涵蓋了1995年到2005年。從制度的設(shè)計(jì)意圖上看，該項(xiàng)目更多的是為了解決大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)難的問題，這一政策意圖典型的體現(xiàn)在2005年中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)鼓勵(lì)高校畢業(yè)生面向基層就業(yè)的意見》中，可以說這一階段該項(xiàng)目主要定位為一種解決就業(yè)的臨時(shí)性政策。

2.2 “就業(yè)導(dǎo)向”向“治理導(dǎo)向”制度過渡階段

這一階段從時(shí)間上涵蓋了2005年到2008年。一方面，伴隨著高等教育的不斷擴(kuò)招和國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化，尤其是2008年美國次貸危機(jī)導(dǎo)致的全球經(jīng)濟(jì)衰退進(jìn)一步影響了畢業(yè)生就業(yè);另一方面，大學(xué)生村官在新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮著越來越重要的作用，可以說此階段的大學(xué)生村官項(xiàng)目肩負(fù)著“解決就業(yè)”和“提升治理”的雙重政策意圖。

2.3 確立“治理型導(dǎo)向”的戰(zhàn)略性制度設(shè)計(jì)階段

這一階段從時(shí)間上涵蓋了2008年到2012年。隨著項(xiàng)目的推進(jìn)，大學(xué)生村官在基層農(nóng)村治理過程中的作用愈加重要，制度設(shè)計(jì)開始不斷聚焦于大學(xué)生村官群體的治理能力提升。

2.3.1 2008年，關(guān)注治理隊(duì)伍的規(guī)模。2008年，中組部印發(fā)《關(guān)于選聘高校畢業(yè)生到村任職工作的意見》的通知，明確提出從2008年開始，以每年選聘2萬名的規(guī)模連續(xù)選聘5年共計(jì)選聘10萬名大學(xué)生村官。同年8月份，中組部又印發(fā)了《選聘高校畢業(yè)生到村任職工作有關(guān)問題的答復(fù)意見》的通知，在明確選聘規(guī)模的基礎(chǔ)上細(xì)化選聘資質(zhì)。

2.3.2 2009年，關(guān)注治理制度的定位。2009年4月，中組部印發(fā)了《關(guān)于建立選聘高校畢業(yè)生到村任職工作長效機(jī)制的意見》，該文件在性質(zhì)上開始明確“選聘高校畢業(yè)生到村任職”不僅僅是作為解決大學(xué)生就業(yè)的臨時(shí)措施，更是“黨中央作出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略決策”;在作用上著眼于改善農(nóng)村基層治理隊(duì)伍結(jié)構(gòu)、培養(yǎng)新農(nóng)村建設(shè)骨干力量和黨政干部后備人才。

2.3.3 2010年，關(guān)注治理作用的延伸。2010年5月，中組部印發(fā)了《關(guān)于做好大學(xué)生“村官”有序流動(dòng)工作的意見》，明確提出引導(dǎo)大學(xué)生“村官”期滿后有序流動(dòng)是實(shí)現(xiàn)大學(xué)生村官治理作用拓展和延伸的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，具體提出了“留村任職工作、考錄公務(wù)員、自主創(chuàng)業(yè)發(fā)展、另行擇業(yè)、繼續(xù)學(xué)習(xí)深造”等實(shí)現(xiàn)治理延伸的五條出路，并隨后凸顯了“企事業(yè)單位招聘、定向招錄公務(wù)員、自主創(chuàng)業(yè)另行擇業(yè)”等三個(gè)流動(dòng)渠道。

2.3.4 2011年，關(guān)注治理效果發(fā)揮。2011年，中組部下發(fā)的《關(guān)于做好2011年大學(xué)生村官選聘工作的通知》開始從使用環(huán)節(jié)和管培環(huán)節(jié)關(guān)注大學(xué)生村官的治理效果。首先，關(guān)注使用環(huán)節(jié)，明確提出大學(xué)生村官在第一個(gè)聘期內(nèi)必須在村里工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)和上級(jí)部門不能截留和借用。其次，關(guān)注管理環(huán)節(jié)，在管理方面，完善縣區(qū)委組織部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、村黨支部的“三位一體”管理模式;在培訓(xùn)方面，建立省一級(jí)主要抓好示范培訓(xùn)，市一級(jí)抓好創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，縣一級(jí)抓好適崗培訓(xùn)的“三級(jí)分類”培訓(xùn)體系。

2.3.5 2012年，關(guān)注治理效果的固化。2012年7月，為了鞏固前一段時(shí)間的治理經(jīng)驗(yàn)和治理成果，中組部印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)大學(xué)生村官工作的意見》，文件進(jìn)一步完善了大學(xué)生村官融入基層治理所需要的政策保障、體制機(jī)制、考核管理等方面，進(jìn)一步推動(dòng)大學(xué)生村官項(xiàng)目的規(guī)范性發(fā)展。

2.3.6 2014年，關(guān)注治理隊(duì)伍的持續(xù)性和融合性建設(shè)。2014年，針對(duì)2008年國家項(xiàng)目層面第一批大學(xué)生村官兩個(gè)聘期期滿分流需要進(jìn)一步融入基層治理體系的現(xiàn)實(shí)需求，中組部召開了全國大學(xué)生村官座談會(huì)，會(huì)議進(jìn)一步明確了該項(xiàng)目培育基層“干部”和“人才”兩支治理隊(duì)伍的基礎(chǔ)性工程定位，即目標(biāo)是為了培養(yǎng)“了解國情、熟悉基層、心貼群眾、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富的干部和人才”。在此基礎(chǔ)上，為實(shí)現(xiàn)兩個(gè)隊(duì)伍的持續(xù)性發(fā)展，一方面，在項(xiàng)目運(yùn)行上提出“縮減選聘規(guī)模，提升選聘標(biāo)準(zhǔn)”的新思路;另一方面，提出要將作為“選派生”的大學(xué)生村官與“選調(diào)生”兩支基層治理隊(duì)伍進(jìn)行融合性建設(shè)。

從整體上看，大學(xué)生村官項(xiàng)目在制度發(fā)展歷程中呈現(xiàn)出以下兩大特點(diǎn)，一方面，該項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了從臨時(shí)性到制度性再到長效性最后到基礎(chǔ)性的制度演進(jìn);另一方面，該項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了從關(guān)注“大學(xué)生”身份屬性到關(guān)注“村官”角色屬性的制度變焦，前期更加關(guān)注治理規(guī)模、治理資質(zhì)，后期更加關(guān)注治理效果，治理融入。

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