重慶市農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策協(xié)同研究

黃德

[摘 要]“三農(nóng)”問題一直是黨和國家高度關(guān)注的重大問題，糧食安全問題是“三農(nóng)”問題的重中之重，而糧食生產(chǎn)離不開土地。通過對重慶市部分區(qū)縣的抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼政策在促進(jìn)糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收等方面發(fā)揮了重要作用，但耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼仍歸原土地承包人所有，既不利于提高種糧農(nóng)民的種糧積極性和發(fā)展糧食生產(chǎn)，也不利于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營?；诖?，將農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼與土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行政策協(xié)同，就顯得十分迫切。

[關(guān)鍵詞]重慶市；農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼；土地流轉(zhuǎn)

[中圖分類號]F224 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

2016年，農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革在全國全面推開，將以往的農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼合并為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼，其政策目標(biāo)為支持耕地地力保護(hù)和糧食適度規(guī)模經(jīng)營。通過對重慶市部分農(nóng)戶進(jìn)行抽樣調(diào)查，發(fā)現(xiàn)在新的政策形勢下，耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼仍歸第二輪土地承包時(shí)的原土地承包人所得，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)后的實(shí)際種糧農(nóng)民未能享受到該補(bǔ)貼，從而既不利于調(diào)動(dòng)種糧農(nóng)民積極性和發(fā)展糧食生產(chǎn)，也不利于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營?；诖?，對農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策進(jìn)行協(xié)同研究，以期為政府決策提供可資借鑒的理論依據(jù)。

1 重慶市農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼及土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

重慶市共轄38個(gè)區(qū)縣，213個(gè)鄉(xiāng)，611個(gè)鎮(zhèn)，192個(gè)街道辦事處，5721個(gè)居委會(huì)，8318個(gè)村。根據(jù)重慶市統(tǒng)計(jì)年鑒資料顯示（表1），自新中國成立以來，重慶市農(nóng)作物歷年最高播種面積為1998年的3614446公頃，其中糧食播種面積為2900656公頃；2004-2015年，因?qū)嵭修r(nóng)作物良種補(bǔ)貼、種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等惠農(nóng)政策，農(nóng)作物播種面積從2004年的3435957公頃增長到2015年的3575797公頃，增幅為4.07%；2016年，實(shí)行農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼后，農(nóng)作物播種面積和糧食播種面積在2015年的基礎(chǔ)上繼續(xù)增長，分別達(dá)到了3600736公頃和2250051公頃，但仍未達(dá)到1998年的歷史最高播種面積，尤其是糧食播種面積相差了650605公頃。

據(jù)中國農(nóng)民補(bǔ)貼網(wǎng)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年重慶市農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼共兌付補(bǔ)貼資金20.4億元，補(bǔ)貼面積2250.5萬畝，537萬農(nóng)戶受益，其中發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營種糧大戶1322戶，補(bǔ)貼面積21.7萬畝，補(bǔ)貼資金4991.4萬元。由于各區(qū)縣耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，我們重點(diǎn)對重慶市萬州區(qū)進(jìn)行了調(diào)查，如表2所示，萬州區(qū)2016年共發(fā)放農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼資金10685.53萬元，其中申報(bào)種糧大戶支持保護(hù)補(bǔ)貼的農(nóng)戶有69戶，面積12115.65畝，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為230元/畝，補(bǔ)貼金額278.66萬元；申報(bào)耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼的農(nóng)戶有326380戶，面積1450637.02畝，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)71.74元/畝，補(bǔ)貼金額10406.87萬元。

2006年以來，重慶市土地流轉(zhuǎn)取得了較大成效，土地流轉(zhuǎn)占承包經(jīng)營耕地面積的比重在逐年上升，但所占比重權(quán)重仍然偏低。如表3所示，2006年重慶市家庭承包經(jīng)營耕地面積為1995萬畝，農(nóng)村土地流面積217萬畝，只占承包經(jīng)營耕地面積的10.84%；而2015年重慶市家庭承包經(jīng)營耕地面積3506.2萬畝，全市流轉(zhuǎn)土地面積1453.5萬畝，流轉(zhuǎn)比例達(dá)41.5%。

通過對重慶市120個(gè)農(nóng)戶進(jìn)行抽樣調(diào)查，該批農(nóng)戶共獲得國家的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼176240元，除84戶未流轉(zhuǎn)土地的種糧農(nóng)戶和2戶種糧大戶（承包耕地面積50畝以上）享受了國家給付的補(bǔ)貼款141638元外，其他34戶承租了土地的非種糧大戶（承包耕地50畝以下）并未享受到耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼，耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼仍歸原土地承包人所得，土地流轉(zhuǎn)后部分實(shí)際種糧農(nóng)戶并未享受到相關(guān)補(bǔ)貼。另外，調(diào)查顯示，重慶市土地流轉(zhuǎn)方式以出租和轉(zhuǎn)包為主，分別占土地流轉(zhuǎn)總量的42%和32%，合計(jì)占74%；而以入股、轉(zhuǎn)讓和互換等為輔的流轉(zhuǎn)方式，合計(jì)只占土地流轉(zhuǎn)總量的26%。在被調(diào)查農(nóng)戶經(jīng)營的土地中，流轉(zhuǎn)的土地占其全部經(jīng)營耕地面積的比重只有24.39%，戶均轉(zhuǎn)讓2.23畝。

2 重慶市農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼與土地流轉(zhuǎn)政策的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

2.1 農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼與土地流轉(zhuǎn)政策的現(xiàn)實(shí)困境

農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼是將種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼和農(nóng)作物良種補(bǔ)貼合并為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼，政策目標(biāo)調(diào)整為支持耕地地力保護(hù)和糧食適度規(guī)模經(jīng)營。按照國家的統(tǒng)一安排，重慶市將年初安排的農(nóng)資綜合補(bǔ)貼資金的80%用于支持耕地地力保護(hù)、將20%的農(nóng)資綜合補(bǔ)貼資金用于支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營，該資金主要向種糧大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體傾斜，充分體現(xiàn)了“誰多種糧食，就有限支持誰”的原則。然而，農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼政策是一把“雙刃劍”，一方面向種糧大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體傾斜，激勵(lì)了種糧大戶等經(jīng)營主體的種糧積極性；另一方面耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼歸原土地承包人享有，卻導(dǎo)致了農(nóng)民“土地惜轉(zhuǎn)”現(xiàn)象的發(fā)生，從而不利于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營生產(chǎn)。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，是指農(nóng)村家庭承包的土地通過合法的形式，保留承包權(quán)，將經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或其他經(jīng)濟(jì)組織的行為。近年來，重慶市針對土地流轉(zhuǎn)出臺(tái)了一系列政策措施，取得了一定成效，但在土地流轉(zhuǎn)過程中，當(dāng)前的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)處于兩難境地：第一，農(nóng)村土地利用效率低下。稀缺的土地資源以及均分化的農(nóng)地制度使得小農(nóng)經(jīng)濟(jì)將在一定時(shí)期內(nèi)長期存在；另外，城鎮(zhèn)化進(jìn)程使大量農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，導(dǎo)致農(nóng)村大量耕地被閑置和撂荒。加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營將有助于提高土地的利用效率。第二，在現(xiàn)行的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，改變農(nóng)地用途的現(xiàn)象比較突出。土地流轉(zhuǎn)后“農(nóng)地非糧化”的現(xiàn)象有增無減，甚至有加速蔓延的趨勢，這有悖于政府推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營的初衷。

2.2 農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼政策對土地流轉(zhuǎn)的影響

農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼政策的實(shí)施，在一定程度上提高了種糧農(nóng)民的積極性，使得糧食播種面積和糧食產(chǎn)量都有所增加。在重慶市城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)突出的情況下，農(nóng)村土地經(jīng)營收益低下，尤其是種糧比較收益低下，加上城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，一部分農(nóng)戶愿意將承包耕地流轉(zhuǎn)出去，但流轉(zhuǎn)期限多以短期為主，流轉(zhuǎn)形式多以出租和轉(zhuǎn)包為主。由于耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼的部分資金仍歸原土地承包人所得，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)后的部分實(shí)際種糧農(nóng)戶并未享受到政府的相關(guān)補(bǔ)貼。補(bǔ)貼帶來的利益關(guān)系調(diào)整，在一定程度上激化了農(nóng)地流轉(zhuǎn)矛盾，進(jìn)而阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。

3 農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼與土地流轉(zhuǎn)的政策協(xié)同

針對農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼對土地流轉(zhuǎn)所帶來的消極影響，應(yīng)有針對性地對兩項(xiàng)政策進(jìn)行整合，以達(dá)到提高種糧農(nóng)民積極性和促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營的目的。

3.1 建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼

現(xiàn)行農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼政策將補(bǔ)貼資金的一部分給予原土地承包人，而不是種糧人，這變相增加了種糧農(nóng)戶的種糧成本。為此，當(dāng)前急需出臺(tái)鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)的優(yōu)惠政策，可將農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼的一部分用作農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼，該資金主要用于農(nóng)業(yè)技術(shù)支持、信息技術(shù)服務(wù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保險(xiǎn)等方面，以起到只有種糧才能享受補(bǔ)貼，不種糧則不享受補(bǔ)貼的效果，從而不斷增加種糧農(nóng)戶的收入。這樣一方面保障了實(shí)際種糧農(nóng)戶的利益，提高農(nóng)戶的種糧積極性，確保國家糧食安全，又能降低農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼政策對土地流轉(zhuǎn)的負(fù)面影響。

3.2 推行農(nóng)民退休制度，建立農(nóng)民退休金補(bǔ)貼

在農(nóng)村推行農(nóng)民退休制度，設(shè)立“農(nóng)民退休金補(bǔ)津貼”，即將農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼資金的一部分與農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)金合并為“農(nóng)民退休金補(bǔ)貼”?？紤]農(nóng)村實(shí)際情況，可將退休年齡規(guī)定為65周歲。農(nóng)民退休金補(bǔ)貼、農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)金連同土地流轉(zhuǎn)收入，既可以從財(cái)政制度上保障農(nóng)民老有所養(yǎng)，又可以有效緩解農(nóng)村的土地“惜轉(zhuǎn)”現(xiàn)象。

3.3 強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)交易中心職責(zé)，規(guī)范和監(jiān)督土地流轉(zhuǎn)行為

強(qiáng)化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易服務(wù)中心職責(zé)，通過對農(nóng)戶持有的耕地進(jìn)行“量化地權(quán)、明確經(jīng)營權(quán)、公益管理、市場運(yùn)營”，變固化的承包地為可流動(dòng)的“土地流”。具體做法可采取“新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體+居間服務(wù)+個(gè)體農(nóng)戶”的模式，由交易中心與銀行共同對土地流轉(zhuǎn)專項(xiàng)資金進(jìn)行第三方托管，對土地流轉(zhuǎn)中的隨意性進(jìn)行規(guī)范。這樣不僅可以有效解決種糧大戶、家庭農(nóng)場主在土地流轉(zhuǎn)過程中與農(nóng)戶討價(jià)還價(jià)，進(jìn)行私下協(xié)議的矛盾，而且可以對土地流轉(zhuǎn)的承租方是否短期經(jīng)營行為、是否改變土地使用性質(zhì)和是否非糧化等投機(jī)行為進(jìn)行有效監(jiān)督。

3.4 出臺(tái)糧食安全保障政策，防止土地流轉(zhuǎn)“非糧化”

政府應(yīng)出臺(tái)糧食安全保障的有關(guān)政策文件，要求各級部門嚴(yán)格執(zhí)行耕地保護(hù)制度。一方面，農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼依然與糧食播種面積掛鉤，確保糧食生產(chǎn)的播種面積基本穩(wěn)定；另一方面，對土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)業(yè)用途作明確的劃分，細(xì)化農(nóng)地利用類型，對基本糧田實(shí)施保護(hù)政策，防止土地流轉(zhuǎn)后“非糧化”現(xiàn)象的蔓延。

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