易地搬遷扶貧模式存在的問題及對(duì)策研究

吳偉 周五平

[摘要]易地搬遷是貧困山區(qū)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的一條切實(shí)可行的途徑，但是易地搬遷是一個(gè)系統(tǒng)工程，要使易地搬遷發(fā)揮精準(zhǔn)扶貧的作用，需要在通觀全局的基礎(chǔ)上根據(jù)不同地區(qū)的特性精準(zhǔn)滿足農(nóng)民的切實(shí)需求，從而真正做到精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)扶貧。易地搬遷涉及多方利益，需要多方共同配合，探索解決問題的有效方法，以確保搬遷工作的順利進(jìn)行與持續(xù)開展。

[關(guān)鍵詞]精準(zhǔn)扶貧；易地搬遷模式；存在問題；原因分析；對(duì)策

[中圖分類號(hào)]F323.89 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1 易地搬遷扶貧模式及取得的效果

易地搬遷全稱易地扶貧搬遷，是指由于自然原因或政府基于社會(huì)全面發(fā)展的需要，將生活在缺乏生存條件地區(qū)的貧困人口搬遷安置到其他地區(qū)，并通過改善安置區(qū)的生產(chǎn)生活條件、拓展增收渠道等幫助他們脫貧致富。易地搬遷扶貧是新時(shí)期黨和國(guó)家開展精準(zhǔn)扶貧工作的重要舉措，通過對(duì)生存環(huán)境惡劣地區(qū)的貧困人口進(jìn)行易地搬遷，能夠改善當(dāng)?shù)厣婧桶l(fā)展環(huán)境，易地搬遷是實(shí)現(xiàn)貧困人口脫貧致富的重大舉策。

鶴峰縣自2016年開始實(shí)施易地搬遷扶貧以來，通過大力實(shí)施“交鑰匙”工程，2016年度完成搬遷4713戶，其中，集中安置9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)193個(gè)村3996戶12980人，集中安置率81.4%。2017年易地搬遷3276戶已全部開工，截至8月中旬，已完工2130戶6339人，完工比例達(dá)65%；在建1146戶，共3411人。通過一系列建設(shè)與搬遷工作，極大改善了農(nóng)民的生產(chǎn)生活狀況，易地搬遷扶貧取得了較好的實(shí)際效果。

首先，通過易地搬遷扶貧將原本居住在深山之中的村民搬到了較為平坦的地方，極大地改善了村民生存環(huán)境。易地搬遷后，村民生活到了公路附近，出行更為方便；且數(shù)字信號(hào)更加通暢，與外界的交流更為便利；離開了人跡罕至的深山，不易受到地質(zhì)災(zāi)害侵襲，即使碰到災(zāi)害，生命財(cái)產(chǎn)安全也更能得到保障。其次，通過易地搬遷扶貧，政府免費(fèi)為貧困農(nóng)戶修建了磚房，貧困戶們都住進(jìn)了磚房，規(guī)避了他們因居住在破舊木屋中而造成生命財(cái)產(chǎn)損失的風(fēng)險(xiǎn)，改變了木屋遇到下雨就漏雨的歷史，也使農(nóng)戶們享受到了磚房的便利，極大改善了農(nóng)戶的住房條件。最后，易地搬遷之后還修建了一些廣場(chǎng)、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)所、圖書室和路燈等，為農(nóng)民提供了休閑娛樂的場(chǎng)所，豐富了農(nóng)民的文化生活。通過修建路燈，也方便了農(nóng)民夜間出行，保證了夜間出行的安全性，這無疑在很大程度上改善了農(nóng)戶的生活質(zhì)量上。

2 易地搬遷的存在問題

2.1 易地搬遷未能完全實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)識(shí)別

易地搬遷是精準(zhǔn)扶貧的重要途徑，其基本要求就是要精準(zhǔn)搬遷，要堅(jiān)決確保搬遷的都是需要易地搬遷貧困戶。在確定易地搬遷對(duì)象中，絕對(duì)貧困戶固然成為了搬遷對(duì)象，獲得了政府為其免費(fèi)建造的搬遷房，但是也存在某些不符合要求的人享受搬遷房。易地搬遷中的識(shí)別不精準(zhǔn)導(dǎo)致了未享用搬遷房村民與村干部以及與部分享用搬遷房村民之間的矛盾，使得村民對(duì)易地搬遷的滿意度大打折扣，也增大了政府的資金負(fù)擔(dān)。

2.2 集中安置房移交難度大

鶴峰縣易地搬遷主要采取集中安置的方式進(jìn)行，在易地搬遷的過程中，在集中安置房的移交這一環(huán)節(jié)出現(xiàn)了嚴(yán)重問題。在調(diào)研過程中，我們發(fā)現(xiàn)了一些奇怪的現(xiàn)象。個(gè)別村有些組的集中安置房已經(jīng)竣工，但是一排排的安置房并沒有村民愿意入住，也有的村落僅僅入住部分人。從村民口中得知，他們對(duì)于這些安置房是不太滿意的，村民的滿意度直接影響到了易地搬遷房屋交接環(huán)節(jié)的順利進(jìn)行。很多地方的異地搬遷工作停滯在房屋交接這一步，集中安置房的交接問題已經(jīng)非常突出。

2.3 搬遷后相關(guān)政策的跟進(jìn)與搬遷的后續(xù)發(fā)展不匹配

易地扶貧搬遷的根本要求是搬出來要能穩(wěn)得住。就鶴峰縣當(dāng)?shù)貋砜?，搬遷戶在搬遷之后，農(nóng)民的生活成本明顯高出很多，從收入來源看，由于居住地離土地過遠(yuǎn)，原來的土地很難再利用，即便可以利用，也會(huì)造成農(nóng)民因?yàn)榫嚯x土地太遠(yuǎn)而不愿搬遷，或者將土地流轉(zhuǎn)出去，卻損失了原有的種植養(yǎng)殖等收入。此外，政府未能為搬遷戶解決就業(yè)問題，搬遷之后，大部分農(nóng)民等于就失去了收入來源。

2.4 村民與村干部之間、村民之間的矛盾突出

易地搬遷工作帶來了許多隱性問題，而村民與村干部之間、村民之間的關(guān)系惡化，矛盾突出就是其中很大的一個(gè)問題。在調(diào)研過程中，很多村民表現(xiàn)出對(duì)村干部的不滿意，表達(dá)了對(duì)村干部工作的不滿意。同時(shí)，村民之間的關(guān)系也有惡化的現(xiàn)象，調(diào)研的幾天里，我們見到了有的村民因?yàn)榘徇w工作發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)甚至大打出手的現(xiàn)象，也感到部分村民對(duì)某些村民的不滿情緒。

2.5 部分貧困戶對(duì)舊房拆除規(guī)定有抵觸

在易地搬遷的工作中，鶴峰縣政府規(guī)定對(duì)于那些搬遷戶原有的木質(zhì)房屋必須在規(guī)定期限內(nèi)進(jìn)行拆除，并且在原有地基上進(jìn)行植被種植。對(duì)按規(guī)定拆除舊房的村民按人頭進(jìn)行資金獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于沒有在規(guī)定時(shí)間內(nèi)拆除舊房的，政府自行組織拆遷隊(duì)進(jìn)行拆除，對(duì)于政府的這一規(guī)定，很多村民有很嚴(yán)重的抵觸情緒。

3 易地搬遷存在問題的原因分析

3.1 易地搬遷精準(zhǔn)識(shí)別體系不健全難以實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)識(shí)別

由于易地搬遷扶貧的精準(zhǔn)識(shí)別存在著精準(zhǔn)識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)的模糊化，貧困識(shí)別程序不夠規(guī)范，公開程度不夠，造成了易地搬遷扶貧識(shí)別不準(zhǔn)的現(xiàn)象。正是由于識(shí)別體系沒有制度化、規(guī)范化的確立下來，導(dǎo)致了在確定易地搬遷扶貧對(duì)象上產(chǎn)生了偏差，從而產(chǎn)生了多重標(biāo)準(zhǔn)的不公平現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在對(duì)貧困戶識(shí)別認(rèn)定的精準(zhǔn)度比較模糊，以及農(nóng)戶家庭基本情況量化得分的公開程度有限；此外，村民代表也沒有盡到向村民宣講解釋的應(yīng)盡職責(zé)，由此造成部分村民意見較大。致使有一些不滿足扶貧條件的農(nóng)民占據(jù)著扶貧指標(biāo)，而有些真正貧困的農(nóng)民卻無法獲得政府扶貧資金。所以說，相當(dāng)數(shù)量的扶貧資金沒有用于扶貧，或者說扶貧資金的受益人不是貧困人口而是非貧困人口。

3.2 易地搬遷房屋的質(zhì)量、設(shè)計(jì)和基礎(chǔ)設(shè)施存在問題導(dǎo)致移

交難度大

政府統(tǒng)一修建的房屋固然改善了農(nóng)民的居住條件，但是由于市場(chǎng)的自發(fā)性，中標(biāo)投資商為了盈利以及工人技術(shù)水平有限，房屋質(zhì)量一般，仍然不能使村民滿意。此外，政府在修建房屋之前未向農(nóng)民征集意見，導(dǎo)致設(shè)計(jì)的房屋形式單一且功能不足。自上而下的設(shè)計(jì)思路造成了移民村的千篇一律，房屋按照統(tǒng)一規(guī)劃修建，一個(gè)村內(nèi)房屋的面積和格局是相同的，難以滿足移民的多樣性需求。例如很多農(nóng)戶在舊房圈養(yǎng)有牲畜，而新建的集中安置房沒有豬圈等可以安置牲畜，因而村民不愿意拆除舊房。在鶴峰縣的農(nóng)村能量來源主要是薪柴，而集中安置房的設(shè)計(jì)是燒煤氣和天然氣，不少農(nóng)民在未解決這個(gè)問題之前不愿意拆除舊房。另外，異地搬遷之后政府在飲水問題上的解決不令人滿意，如蓄水池的選址不當(dāng)導(dǎo)致供水壓力不足或者供水持續(xù)性不強(qiáng)以及水池存在崩塌的潛在危險(xiǎn)。此外，鶴峰縣屬于山區(qū)小縣，自身財(cái)力有限，運(yùn)轉(zhuǎn)均靠轉(zhuǎn)移支付支撐，對(duì)于縣級(jí)財(cái)政自籌解決壓力較大，資金的匱乏與上述所述的原因是密不可分的。

3.3 當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后難以提供后續(xù)發(fā)展

一方面，對(duì)于多數(shù)農(nóng)民來說，搬遷之后農(nóng)業(yè)仍然是他們維持生計(jì)的主要產(chǎn)業(yè)，但是由于遷入地土地的有限，遷入農(nóng)民也不能獲得新的耕地，由于居住地離土地過遠(yuǎn)，原來的土地很難再利用，農(nóng)民就損失了原有的種植養(yǎng)殖等收入。另一方面，由于對(duì)安置點(diǎn)缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的評(píng)估與考察，沒有注意與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展相銜接，并且由于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展就為落后，發(fā)展產(chǎn)業(yè)較少，能夠?yàn)檗r(nóng)民提供的工作崗位有限，許多農(nóng)民就失去了職業(yè)與收入來源，導(dǎo)致易地搬遷后農(nóng)民的就業(yè)問題成為了一個(gè)很大的遺留問題，農(nóng)民的生活來源仍舊沒有穩(wěn)定保障。

3.4 利益沖突導(dǎo)致矛盾產(chǎn)生

首先，某些村民因?yàn)樽约何茨軡M足易地搬遷扶貧的條件，而對(duì)其他滿足易地搬遷條件的農(nóng)民產(chǎn)生妒忌心理，從而導(dǎo)致彼此矛盾的產(chǎn)生。其次，也存在易地搬遷之后，由于搬遷戶是外來人員，對(duì)于現(xiàn)在的環(huán)境、村民都不會(huì)非常熟悉，導(dǎo)致人際交往的減少。且隨著居住時(shí)間越來越長(zhǎng)，加之由于公共基礎(chǔ)設(shè)施的不完善導(dǎo)致公共資源的有限，以及部分土地使用權(quán)限的不明確，鄰里之間容易因?yàn)橐恍┬〉睦婕m紛產(chǎn)生矛盾沖突。對(duì)于村民與村干部之間來說，由于村干部在確定易地搬遷扶貧對(duì)象上的簡(jiǎn)單化，未采取民主方式，導(dǎo)致不公平現(xiàn)象的產(chǎn)生，從而使得村民對(duì)村干部產(chǎn)生不滿情緒，由此導(dǎo)致矛盾產(chǎn)生。

3.5 合理需求未能得到保障導(dǎo)致農(nóng)民抵制舊房拆除規(guī)定

首先，針對(duì)政府提出的舊房拆除這一政策規(guī)定，有不少村民存在錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，不少村民認(rèn)為政府拆除舊房是為了做村里的面子工程，那么在潛意識(shí)里很多人就是非常抵觸政府的這一項(xiàng)規(guī)定。其次，在從舊房搬進(jìn)集中安置房的過程中存在許多問題。由于安置房需要先拆除舊房，修建過程中政府未能為農(nóng)民提供臨時(shí)居住地，許多農(nóng)民因此對(duì)拆遷規(guī)定而抵觸。此外，沒有農(nóng)村生活的各種資料如糧食等需要很大的儲(chǔ)存空間，而集中安置房面積普遍小于原有木房，農(nóng)民擔(dān)心拆除舊房之后糧食儲(chǔ)存等存在問題。這一些問題嚴(yán)重困擾著農(nóng)民，給他們也帶來了很大的不方便與不適應(yīng)，在這些問題沒有得到有效解決之前，他們是不愿意拆除舊房的。

4 推動(dòng)易地搬遷的建議與對(duì)策

4.1 進(jìn)一步完善易地扶貧搬遷機(jī)制

首先，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，制定完善的易地搬遷精準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制。合理的精準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制才能使易地搬遷幫扶到真正貧困農(nóng)民，使極貧者能夠優(yōu)先接受精準(zhǔn)扶貧的扶持。其次，建立健全易地搬遷評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和監(jiān)督機(jī)制。形成有利于易地扶貧搬遷工作的激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)項(xiàng)目運(yùn)行與管理科學(xué)化、規(guī)范化和程序化。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)直接執(zhí)行扶貧政策的基層干部的工作監(jiān)督，完備的監(jiān)督機(jī)制能夠提高易地搬遷工作的精準(zhǔn)性。最后，建立并完善易地搬遷政策的反饋機(jī)制。對(duì)于易地扶貧搬遷政策本身的內(nèi)在限制性問題，是政策執(zhí)行過程中的普遍性問題，由于在政策制定環(huán)節(jié)存在信息的不對(duì)稱性，所以很難將問題考慮周全，這就需要有相應(yīng)的信息反饋到政策修訂和完善的過程。建立反饋機(jī)制，有利于全面政策執(zhí)行情況，也能夠?qū)π鲁霈F(xiàn)的問題做出及時(shí)的處理，政府通過對(duì)反饋信息的及時(shí)處理，能夠最大程度上提升易地搬遷的執(zhí)行效果與民眾的滿意度。

4.2 提高房屋質(zhì)量、優(yōu)化設(shè)計(jì)，完善安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施

在安置房的修建中，政府應(yīng)該進(jìn)一步完善工程質(zhì)量安全監(jiān)管體系，注重對(duì)工程單位的質(zhì)量監(jiān)督，確保工程單位按質(zhì)按量完成。在設(shè)計(jì)房屋時(shí)，應(yīng)該聽取當(dāng)?shù)卮迕竦囊庖姡_保房屋功能能夠滿足村民需要。為推進(jìn)移民扶貧搬遷工作，政府應(yīng)努力創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境，積極引導(dǎo)，但又不能大包大攬，以避免抑制和抵消農(nóng)民自發(fā)、自助、協(xié)同的創(chuàng)造性。對(duì)于村民的設(shè)計(jì)意見，如果滿足大多數(shù)人的需求，應(yīng)該考慮在內(nèi)；對(duì)于個(gè)別村民的合理要求，也應(yīng)該盡量滿足。其次，完善搬遷房附近基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，公路的修建是村民方便出行的保證，修建公路應(yīng)當(dāng)在修建搬遷房之前完成，如此，也能夠方便建筑材料的運(yùn)輸。解決搬遷戶的飲水問題，修建能夠滿足區(qū)域需求的蓄水池，為每家每戶鋪設(shè)自來水管道，方便村民用水。

4.3 充分發(fā)揮社會(huì)資本的作用，同步解決后續(xù)發(fā)展問題

搬遷戶離開了原來的居住環(huán)境，由于距離耕地過遠(yuǎn)，繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)變得十分困難，他們需要接受新的生活方式。要按照“搬得出、穩(wěn)得住、逐步能致富”的工作要求，指導(dǎo)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)因地制宜，落實(shí)強(qiáng)有力的工作措施，推進(jìn)各安置點(diǎn)后續(xù)產(chǎn)業(yè)有效快速發(fā)展，確保搬遷一戶，脫貧一戶。按照“市場(chǎng)牽動(dòng)、行政推動(dòng)、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)”的基本措施，不斷提高綜合生產(chǎn)能力，不斷加快農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐，培養(yǎng)出有特色的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。推動(dòng)當(dāng)?shù)靥厣珒?yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為就業(yè)提供充足崗位。制定稅收、土地使用等優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與易地搬遷扶貧工作。鼓勵(lì)企業(yè)參與易地搬遷工程建設(shè)，利用優(yōu)惠政策促進(jìn)外來產(chǎn)業(yè)的引入，結(jié)合本地資源優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)企業(yè)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。同時(shí)要增強(qiáng)貧困戶在勞務(wù)輸出上的競(jìng)爭(zhēng)力，為進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工開展職業(yè)技能培訓(xùn)，增加貧困戶的勞務(wù)收入。對(duì)待貧困戶要堅(jiān)持扶持與激勵(lì)相結(jié)合，使其樹立勞動(dòng)脫貧勤奮致富觀念。只有有了對(duì)美好生活的信心和渴望，以及自身勤奮勞動(dòng)，加上政府提供的就業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)，貧困戶才能夠真正徹底擺脫貧困。

4.4 加強(qiáng)宣傳教育，提高農(nóng)民素質(zhì)

一方面，易地搬遷遷入的貧困戶與原先的居民由于彼此不熟悉且缺乏溝通交流為矛盾的產(chǎn)生埋下了隱患，鄉(xiāng)村社會(huì)中鄰里之間平時(shí)互不來往這是一個(gè)非正常的現(xiàn)象。對(duì)于異地搬遷扶貧，政府應(yīng)該加大宣傳力度，這不僅僅包括對(duì)于搬遷政策的宣傳，還應(yīng)該教育原本遷入地的群眾積極接納遷入民眾，宣揚(yáng)和睦的鄰里文化，促進(jìn)鄰里之間關(guān)系的增進(jìn)。另一方面，僅僅依靠宣傳教育也不能解決根本問題，鄰里之間產(chǎn)生矛盾往往是產(chǎn)生于一些利益糾紛。比如說因?yàn)閷?duì)于公共資源的使用上產(chǎn)生了矛盾，這說明了政府對(duì)于安置區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還沒有滿足所有民眾的需要，導(dǎo)致村民因?yàn)闋?zhēng)奪資源而爭(zhēng)斗。同時(shí)，盡快明確房屋周圍土地的使用權(quán)利界限，明確了使用的界限，才能盡可能減少鄰里之間的矛盾沖突。

4.5 對(duì)舊房的拆除不能操之過急

正如前文所述，當(dāng)?shù)匾椎匕徇w存在需要先拆除舊房子才能修建新房子的現(xiàn)象，但是在修建新房的期間村民無處安身，所以對(duì)于舊房的拆除不應(yīng)該簡(jiǎn)單對(duì)待，一律先行拆除，如果并非因?yàn)榕f房妨礙新房的修建，政府則不應(yīng)該僅僅為了改善農(nóng)村風(fēng)貌而拆除舊房，這對(duì)于貧困農(nóng)民來說是有害而無利的。即使必須要先行拆除舊房，也應(yīng)該為這一部分貧困戶安排一個(gè)臨時(shí)安置的場(chǎng)所，使他們不至于因?yàn)樾藿ㄐ路慷麟x失所。另外，對(duì)于需要搬遷較遠(yuǎn)而不能繼續(xù)耕作原有土地的貧困戶，應(yīng)該在易地搬遷的后續(xù)扶持措施落實(shí)后，保證他們?cè)谶w入地有謀生手段后才能進(jìn)行易地搬遷，這樣農(nóng)民拆舊才會(huì)自覺自愿。

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