淺析農(nóng)村土地資源的刑法保護(hù)

陳海彬

[摘 要]隨著我國人口快速增長，國家城鎮(zhèn)化改革的推進(jìn)，土地資源利用逐漸緊張，各種侵占農(nóng)村土地資源、破壞農(nóng)村土地資源等現(xiàn)象不斷發(fā)生，造成農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的下降、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的惡化以及農(nóng)村社會矛盾的激化。農(nóng)村土地資源是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，對我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有重要支撐作用，農(nóng)村土地問題也是當(dāng)前我國農(nóng)村社會問題的重要節(jié)點(diǎn)，新時(shí)代背景下，更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)對農(nóng)村土地資源問題的保護(hù)，尤其在我國對農(nóng)村土地資源存在行政和管理手段不足的背景下，探索多渠道的保護(hù)方式，尤其是農(nóng)村土地資源的刑法保護(hù)，提高對農(nóng)村土地資源的保護(hù)力度勢在必行。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村;土地資源;價(jià)值分析;刑法保護(hù)

[中圖分類號]D922.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，人口與土地之間供需矛盾越來越凸顯，各種破壞農(nóng)村土地資源的現(xiàn)象層出不窮，具體表現(xiàn)在：建筑用地、工業(yè)用地大量侵占農(nóng)村土地，尤其是農(nóng)村耕地;城市和工業(yè)排污隨意排放，農(nóng)村的土地遭到嚴(yán)重污染;大量農(nóng)村土地閑置浪費(fèi)，尤其是耕地閑置現(xiàn)象突出;農(nóng)村土地“以租代征”、違法轉(zhuǎn)讓農(nóng)村土地;等等。加強(qiáng)農(nóng)村的土地資源的保護(hù)力度，尤其刑法保護(hù)，減少因農(nóng)村土地資源不合理使用、違法使用造成的土地資源浪費(fèi)問題在當(dāng)前具有重要的意義。

1 農(nóng)村土地資源的價(jià)值分析

農(nóng)村土地資源的價(jià)值是探索農(nóng)村土地資源刑法保護(hù)的基礎(chǔ)，也是探索農(nóng)村土地資源保護(hù)的方向，對農(nóng)村土地資源價(jià)值的分析有利于農(nóng)村土地資源的進(jìn)一步保護(hù)。我國農(nóng)村土地資源的價(jià)值主要表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會價(jià)值、生態(tài)價(jià)值和糧食安全戰(zhàn)略價(jià)值四個(gè)方面。

1.1 經(jīng)濟(jì)價(jià)值

當(dāng)前我國農(nóng)村土地資源主要有農(nóng)業(yè)用地和宅基地，農(nóng)業(yè)用地包含耕地、林地、草地、水面等等，當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)占經(jīng)濟(jì)的比重將近10%，農(nóng)村土地在我國土地利用中占據(jù)絕對重要的地位，無論是農(nóng)業(yè)用地還是宅基地都具有較高的經(jīng)濟(jì)價(jià)值;從農(nóng)村土地的產(chǎn)出來看，我國農(nóng)業(yè)的產(chǎn)出主要集中在農(nóng)村土地上，盡管城市農(nóng)業(yè)以及郊區(qū)農(nóng)業(yè)逐漸發(fā)展，但基于農(nóng)村土地資源所特有的低地價(jià)、高肥力、低人工成本等因素的影響，我國農(nóng)村土地，尤其是農(nóng)用耕地、林地、草地等仍是我國農(nóng)業(yè)的絕對重要產(chǎn)出，隨著社會的發(fā)展，新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)，各種新型農(nóng)作物，尤其是經(jīng)濟(jì)作物的種植，農(nóng)村土地資源的產(chǎn)出總額將進(jìn)一步提升，農(nóng)村土地資源的經(jīng)濟(jì)增值將成為必然;從土地經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，農(nóng)村土地存在農(nóng)村土地承包制、農(nóng)村土地規(guī)模化經(jīng)營，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)以及農(nóng)地保護(hù)等諸多經(jīng)濟(jì)價(jià)值，不僅涉及農(nóng)村土地資源種植農(nóng)業(yè)用地，同樣涉及農(nóng)村宅基地的使用。

1.2 社會價(jià)值

中國社會存在顯著的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，農(nóng)村土地資源是農(nóng)村人口的重要收入來源，從另一角度說，農(nóng)村土地資源的產(chǎn)出決定農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)狀況，滿足農(nóng)村人口的重要就業(yè)需要，盡管我國城鎮(zhèn)化速度進(jìn)程加快，但是截至2016年我國人口普查，農(nóng)村人口依舊占據(jù)總?cè)丝诘?0.32%，基礎(chǔ)仍十分巨大，而農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村的社會狀況息息相關(guān)，直接決定農(nóng)村社會的穩(wěn)定和發(fā)展，農(nóng)村土地資源是否利用好，直接決定著農(nóng)村社會的穩(wěn)定和發(fā)展，進(jìn)而影響我國社會的發(fā)展。與城市的“五險(xiǎn)一金”相比，農(nóng)村依舊缺乏相應(yīng)的社會保障體系，農(nóng)村人口的社會保障體系，包括生活、教育、醫(yī)療以及保險(xiǎn)等都主要按照農(nóng)業(yè)用地所對應(yīng)的社會保障計(jì)算，在農(nóng)村，農(nóng)村土地資源依舊是當(dāng)前農(nóng)業(yè)土地保障的重要依據(jù)，將決定農(nóng)村地區(qū)社會發(fā)展，尤其是安全問題。此外，費(fèi)孝通先生曾經(jīng)說過，農(nóng)村社會是鄉(xiāng)土社會，更是熟人社會，農(nóng)村土地資源的也是農(nóng)村矛盾最激烈的地方，處理好農(nóng)村土地資源問題，對于建設(shè)農(nóng)村和諧鄰里關(guān)系，進(jìn)而構(gòu)建和諧農(nóng)村社會具有重要的社會價(jià)值。

1.3 生態(tài)價(jià)值

我國地域遼闊，農(nóng)村土地資源具有多樣性的特征，以農(nóng)業(yè)用地為例，其包括耕地、林地、草地、水面等等，除了農(nóng)用地外還有一些未利用的農(nóng)村土地，都具有較高的生態(tài)價(jià)值。以林地為例，在農(nóng)村土地資源中存在大量的林場用地，除了經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出以外，林場還存在調(diào)節(jié)氣候;維持農(nóng)村地區(qū)降雨和氣溫;為動植物提供棲息地，保護(hù)生物的多樣性;儲存水源，減少水土流失等功能。可以說，農(nóng)業(yè)用地對于農(nóng)村環(huán)境和維持我國生態(tài)系統(tǒng)具有十分重要的作用。

1.4 糧食戰(zhàn)略安全價(jià)值

當(dāng)今我國人口已經(jīng)達(dá)到14億，但是我國的人均耕地面積不及世界人均水平的一半，農(nóng)業(yè)用地尤其是農(nóng)村土地資源是我國糧食絕對重要的產(chǎn)出，也因此我國一直實(shí)行最嚴(yán)格的農(nóng)用土地保護(hù)政策，黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)了糧食安全問題，強(qiáng)調(diào)保障國家糧食安全支撐體系。農(nóng)村土地資源占據(jù)我國糧食的絕對產(chǎn)出，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格的上漲，氣候的變化，我國農(nóng)村耕地面積銳減，耕地質(zhì)量下降，水土流失、土地荒漠化、土地石漠化等現(xiàn)象突出，糧食總產(chǎn)量呈下降的態(tài)勢，而人口的增加與糧食減產(chǎn)壓力之間的矛盾越來越大，保障我國農(nóng)村土地資源，對于提升我國糧食戰(zhàn)略安全具有重要意義。

2 農(nóng)村土地資源刑法保護(hù)的必要性

2.1 破壞農(nóng)村土地資源具有嚴(yán)重的社會危害性

一般而言，司法是公平正義的最后一道防線，而刑法保護(hù)作為最后的司法救濟(jì)途徑，由于其適用條件較為苛刻，嚴(yán)重的社會危害性應(yīng)當(dāng)作為刑法保護(hù)的首要條件。一方面，刑法保護(hù)作為最后的保護(hù)手段，應(yīng)當(dāng)保持謙抑性，除非其它保護(hù)手段已經(jīng)難以彌補(bǔ)造成的損害，而通過其它途徑又無法進(jìn)行農(nóng)村土地資源的保護(hù)時(shí)，否則不予適用;另一方面，作為最后的救濟(jì)途徑，在破壞農(nóng)村土地資源達(dá)到嚴(yán)重的社會危害性時(shí)，造成巨大國民經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境的損失時(shí)，刑法應(yīng)當(dāng)予以適用。當(dāng)前破壞農(nóng)村土地資源具有嚴(yán)重的社會危害性，從刑法保護(hù)的角度而言，當(dāng)前刑法對于農(nóng)村土地資源的保護(hù)主要集中在農(nóng)用地中的耕地、礦藏地、林地、草地、水面等以及其中包含的財(cái)產(chǎn)，主要包含其中的生態(tài)和財(cái)產(chǎn)法益。以破壞生態(tài)環(huán)境為例，上文已經(jīng)闡述了農(nóng)村土地資源的生態(tài)價(jià)值，當(dāng)前農(nóng)村存在著眾多破壞土地的行為，諸如占用農(nóng)用地，強(qiáng)制改變農(nóng)用地的類型，污染農(nóng)用地，造成耕地、林地等土地大量破壞案件頻發(fā)，2004年四川“沱江”水污染事件更是導(dǎo)致50萬斤網(wǎng)箱魚死亡，沿江城市陷入無水可飲的局面，生態(tài)環(huán)境遭受毀滅性打擊，生態(tài)恢復(fù)十分漫長。 總之，破壞農(nóng)村土地資源無論從危害范圍，還是從程度上造成的損失都是不可預(yù)計(jì)的，必須使用刑法懲戒破壞土地的行為;2017年河北無極傾倒廢液事件，造成5人死亡，兩人受傷，數(shù)十公里范圍內(nèi)的土壤嚴(yán)重污染并有擴(kuò)散，土壤對當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)以及生態(tài)環(huán)境都造成難以估計(jì)的損失。

2.2 農(nóng)村土地資源其它保護(hù)手段不足

農(nóng)村土地資源保護(hù)途徑有許多，以是否依靠法律保護(hù)為劃分，法律保護(hù)手段主要有：民事保護(hù)、行政保護(hù)和刑法保護(hù)，非法律保護(hù)主要有政策、教育、管理等手段。法律保護(hù)與非法律保護(hù)都有不同程度的剛性和柔性措施，非法律保護(hù)盡管存在著靈活、保護(hù)途徑更為寬廣、效果顯著等優(yōu)點(diǎn)，但是非法律保護(hù)缺乏一個(gè)統(tǒng)一的適用標(biāo)準(zhǔn)，而且在適用上無先后順序，穩(wěn)定性不高，適用的成本也比較高，以教育手段為例，通過對廣大農(nóng)村地區(qū)的人口進(jìn)行土地資源保護(hù)的宣傳教育，長期內(nèi)是治理破壞土地資源的有效手段，但是由于農(nóng)村人口流動性逐漸增多，而且破壞土地資源的人員通常不是本地區(qū)人口，這就給教育提供了難度，而且教育的效果必須是長期才能出效果，效率較低。法律保護(hù)手段中主要存在民事、行政和刑法手段，民事法律保護(hù)手段主要解決的是土地使用問題，針對的是土地資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，諸如土地流轉(zhuǎn)中的承包、轉(zhuǎn)租等等，對破壞土地資源的行為并不予以規(guī)制，由民事法律保護(hù)農(nóng)村破壞土地行為難以實(shí)現(xiàn);行政法律保護(hù)手段針對的是土地的管理秩序問題，行政法律與刑法保護(hù)之間的區(qū)別在于保護(hù)力度的輕重，相比行政法律保護(hù)而言，刑法保護(hù)針對嚴(yán)重破壞土地的行為，保護(hù)力度更重，因此，面對農(nóng)村存在的大量土地污染、非法占用農(nóng)田等嚴(yán)重現(xiàn)象，依靠行政手段的輕微懲戒方式已經(jīng)難以彌補(bǔ)造成的損失，必須使用刑法保護(hù)手段。

3 加強(qiáng)農(nóng)村土地刑法保護(hù)的建議

3.1 強(qiáng)調(diào)刑法保護(hù)的生態(tài)環(huán)境權(quán)益

縱觀各國刑法對農(nóng)村土地資源的保護(hù)來看，日本對于農(nóng)村土地強(qiáng)調(diào)的是土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)，生態(tài)權(quán)利通過相關(guān)的行政手段予以規(guī)制;俄羅斯土地的刑法保護(hù)區(qū)分了破壞土地和破壞生態(tài)兩個(gè)犯罪，并制定兩種犯罪的規(guī)制方式;法國、英國與加拿大等刑法保護(hù)則通過保護(hù)“土地效能”的方式，認(rèn)為范式破壞了土地效能的由刑法予以規(guī)制?，F(xiàn)階段各國的由于國情的差異，由刑法規(guī)制保護(hù)的農(nóng)村土地也各有不同，我國農(nóng)村刑法保護(hù)歷來著重于強(qiáng)調(diào)對人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，忽略了生態(tài)環(huán)境權(quán)益的保護(hù)，而農(nóng)村土地資源的權(quán)益保護(hù)上，除了傳統(tǒng)的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)外，生態(tài)環(huán)境權(quán)益也是重要的一環(huán)，根據(jù)上文闡述的農(nóng)村土地資源的生態(tài)價(jià)值來看，有時(shí)候生態(tài)環(huán)境價(jià)值可能高于人身和財(cái)產(chǎn)價(jià)值，縱觀各國刑法對于農(nóng)村土地資源的保護(hù)，大多已經(jīng)進(jìn)入土地刑法保護(hù)生態(tài)立法或者已經(jīng)具有刑法保護(hù)的傾向，而土地資源與生態(tài)環(huán)境資源本質(zhì)上息息相關(guān)，人類在利用土地資源，尤其是農(nóng)村土地資源的情況下，往往與生態(tài)環(huán)境相聯(lián)系，為了更好與世界農(nóng)村土地刑法保護(hù)相接，加強(qiáng)農(nóng)村土地生態(tài)環(huán)境的刑法保護(hù)是必不可少的。

3.2 拓寬農(nóng)村土地資源的刑法保護(hù)范圍

總體而言，我國農(nóng)村土地刑法保護(hù)范圍是相當(dāng)有限的，現(xiàn)實(shí)中除了上文所列的一些破壞土地資源的行為外，其他具有嚴(yán)重社會危害性的破壞土地資源的行為還包括非法征收、破壞土地質(zhì)量、土地詐騙、違規(guī)出讓土地等情況。以破壞土地質(zhì)量為例，當(dāng)前我國農(nóng)村土地存在大量的違法采礦采砂、在農(nóng)用地上私自建設(shè)等行為，造成大量農(nóng)村土地水土流失、鹽堿化和沙漠化現(xiàn)象，根據(jù)國家土地礦產(chǎn)法律中心發(fā)表的研究報(bào)告顯示，僅因?yàn)榈V產(chǎn)不合理開發(fā)就導(dǎo)致廢棄土地多達(dá)2億畝，達(dá)到我國耕地的近10%，可以說這種大規(guī)模的破壞土地質(zhì)量的行為，已經(jīng)具備了嚴(yán)重的社會危害性，但在我國刑法保護(hù)中尚未設(shè)立單獨(dú)的規(guī)制，在今后的立法過程中應(yīng)當(dāng)予以納入。除了破壞土地質(zhì)量的行為，還有其他行為，在達(dá)到嚴(yán)重社會危害而尋求其它途徑難以救濟(jì)時(shí)，應(yīng)當(dāng)將其納入刑法保護(hù)的范圍，提高對農(nóng)村土地的刑法保護(hù)。

3.3 增強(qiáng)刑法保護(hù)與其它保護(hù)手段的銜接

刑法保護(hù)作為農(nóng)村土地資源保護(hù)手段方式的一種，具有相應(yīng)的局限性，僅采取一種保護(hù)方式的手段容易導(dǎo)致刑法的濫用，因此必須加強(qiáng)同其它保護(hù)手段的銜接，形成農(nóng)村土地刑法保護(hù)與其它保護(hù)手段的優(yōu)勢互補(bǔ)。以教育為例，刑法保護(hù)本身具有教育的功能，但一般針對的是已經(jīng)發(fā)生的嚴(yán)重破壞土地的行為，而對于破壞農(nóng)村土地資源前的行為，也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行教育，具體而言，應(yīng)當(dāng)宣傳農(nóng)村土地資源對于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、糧食安全、社會穩(wěn)定發(fā)展以及生態(tài)環(huán)境等的影響，提高居民的土地保護(hù)意識;除此以外，還應(yīng)當(dāng)宣傳破壞農(nóng)村土地資源應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，農(nóng)村土地刑法保護(hù)的相關(guān)規(guī)定，把刑法保護(hù)融入教育中去，以期形成良好的社會效果。以增強(qiáng)行政法律和刑法保護(hù)銜接為例，必須明確行政法律保護(hù)和刑法保護(hù)不是相對立的關(guān)系，它們在農(nóng)村土地保護(hù)上具有層次關(guān)系，在土地非法轉(zhuǎn)讓上面，行政法律強(qiáng)調(diào)的是一般預(yù)防，而刑法強(qiáng)調(diào)的特殊預(yù)防，只有達(dá)到嚴(yán)重社會后果前提下才會予以適用，這是增強(qiáng)實(shí)體法上的銜接;此外在破壞土地案件的處理銜接上，應(yīng)當(dāng)先由相應(yīng)的土地部門處理，比如破壞農(nóng)用地中的罰款、征用、拆除、沒收違法所得等處理措施，刑法保護(hù)上面的罰金、徒刑等也應(yīng)該同這些相似處理措施相對應(yīng)起來，避免重復(fù)處理現(xiàn)象，在銜接的同時(shí)也要做好相應(yīng)的區(qū)分。

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