南寧市城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)研究

羅蕊 梁倩婧

[摘要]深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，是促進節(jié)約集約用地和保護耕地、促進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的有力舉措。南寧市深入貫徹落實黨中央、國務院的決策部署，探索以城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)為主要內容的節(jié)地挖潛工作。通過梳理城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作的背景，分析南寧市該項工作的現(xiàn)狀，總結出現(xiàn)階段南寧市城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作存在氛圍不濃、動力不足、流程未明確等問題，建議政府提高對本項工作的重視程度，通過創(chuàng)新政策、明確流程、落實監(jiān)管等措施保障我市城鎮(zhèn)低效工作順利開展。

[關鍵詞]城鎮(zhèn)低效用地;再開發(fā);南寧市

[中圖分類號]F301.2 [文獻標識碼]A

我國正在推進全面深化改革，根據(jù)黨中央、國務院的決策部署，各地在低效用地再開發(fā)方面進行了積極探索，積累了一定的經(jīng)驗。各界學者也從不同角度出發(fā)進行了大量的研究，取得了一定成果。唐建、吳次芳、田光明等學者從不同視角對廣東省“三舊”改造的模式和政策機制進行了研究;劉新平等深入分析了城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)面臨的問題，總結廣東、浙江、遼寧等試點城市實踐創(chuàng)新經(jīng)驗，提出進一步推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的建議;鄭巧鳳以溫州為例探析城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)政策紅利，并提出開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)政策建議?，F(xiàn)有的研究多集中于東部經(jīng)濟發(fā)展較快的試點城市，缺少對西部后發(fā)地區(qū)的研究。因此，本文通過梳理開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作的背景及南寧市該項工作的現(xiàn)狀，總結出現(xiàn)階段南寧市城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作存在的問題并提出針對性建議，以期為推進西部后發(fā)地區(qū)開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作提供借鑒。

1? ? 城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)概述

我國正處在經(jīng)濟社會持續(xù)快速發(fā)展的階段，城鎮(zhèn)用地需求量大，土地資源瓶頸使得以增量擴展為主的土地利用方式不可持續(xù)，為了實現(xiàn)國家保耕地、保增長，優(yōu)化土地結構，轉變資源利用方式的要求，必須提高存量土地的利用率，而推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)就成為了必然選擇。2016年11月，國土資源部出臺《關于深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導意見（試行）》，將優(yōu)化土地利用結構的作用提到了一個重要的位置。深化城市土地使用制度改革，促進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，是工作的核心目標。在全面深化改革、新型城鎮(zhèn)化以及生態(tài)文明建設的時代背景下，通過盤活存量，推動城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，是深化土地使用制度改革的有機組成部分，也是促進高質量城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要舉措。

南寧市是廣西壯族自治區(qū)省會城市，是廣西的行政、經(jīng)濟、文化中心，要實現(xiàn)經(jīng)濟的穩(wěn)中有進、穩(wěn)中向好發(fā)展需重點推動工業(yè)提質發(fā)展。發(fā)展實體經(jīng)濟，重點在制造業(yè)，難點在制造業(yè)，而制造業(yè)的發(fā)展離不開用地的保障，但在國家對新增建設用地實行總量調控，和落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約集約用地制度的背景下，南寧市近五年的新增建設用地指標基本持平，而需求量卻逐年增加，要破解土地供需矛盾，只有走緊湊型建設、集約式發(fā)展和存量挖潛之路，開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)是必然選擇。

2? ? 南寧市城鎮(zhèn)低效用地現(xiàn)狀分析

2.1? ? 研究區(qū)概況

南寧市位于廣西南部，總面積2212km2，南寧市轄六縣六區(qū)，分別為武鳴縣、賓陽縣、橫縣、上林縣、隆安縣、馬山縣和西鄉(xiāng)塘區(qū)、興寧區(qū)、青秀區(qū)、江南區(qū)、良慶區(qū)、邕寧區(qū)。2017年，全市常住人口756.87萬人，其中市轄區(qū)常住人口360.99萬人。2017年，南寧市經(jīng)濟發(fā)展實現(xiàn)新跨越，全市生產總值、固定資產投資、全部工業(yè)總產值均突破4000億元，分別同比增長8%、12%、和14%，社會消費品零售總額突破2000億元，增長11%;財政收入687.98億元，增長11.95%;農林牧漁業(yè)總產值716億元，增長4%。

2.2? ? 南寧市城鎮(zhèn)低效用地現(xiàn)狀

根據(jù)南寧市城鎮(zhèn)低效用地摸底調查結果，南寧市市本級城鎮(zhèn)低效用地總規(guī)模1250.63hm2，其中江南區(qū)城鎮(zhèn)低效用地規(guī)模最大532.98hm2，占總規(guī)模的42.62%，其次為西鄉(xiāng)塘區(qū)規(guī)模441.60hm2，占總規(guī)模的35.31%，邕寧區(qū)和良慶區(qū)城鎮(zhèn)低效用地規(guī)模最小，為5.48hm2和25.66hm2（詳見圖1、圖2）。

從各低效用地類型來看，舊村莊用地規(guī)模最大672.62hm2，占總規(guī)模的53.78%，主要分布在江南區(qū)和西鄉(xiāng)塘區(qū);其次為舊城鎮(zhèn)用地352.38hm2，占城鎮(zhèn)低效用地總規(guī)模的28.18%，主要分布在西鄉(xiāng)塘區(qū)和興寧區(qū);舊廠礦用地規(guī)模最小106.16hm2，占城鎮(zhèn)低效用地總規(guī)模的8.49%，主要分布在西鄉(xiāng)塘區(qū)和江南區(qū);其他低效用地規(guī)模119.47hm2，占城鎮(zhèn)低效用地總規(guī)模面積的9.55%，主要分布在江南區(qū)和西鄉(xiāng)塘區(qū)（詳見圖3）。

總體來看，南寧市市本級城鎮(zhèn)低效用地規(guī)模占城鎮(zhèn)規(guī)劃內建設用地的16.68%，低效用地再開發(fā)利用的潛力較大。城鎮(zhèn)低效用地在空間分布較集中，低效用地主要集中分布在西鄉(xiāng)塘區(qū)和江南區(qū)，良慶區(qū)和邕寧區(qū)分布極少。在低效用地類型上看，低效用地主要以舊城鎮(zhèn)和舊村莊為主，舊廠礦和其他低效用地規(guī)模較小。

3? ? 南寧市城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)存在的問題

現(xiàn)實工作中，盤活存量“做減法”的難度要比新增擴張“做加法”的難度大得多。南寧市低效用地再開發(fā)工作仍處于起步階段，主要存在以下3個問題。

3.1? ? 城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的氛圍不濃

從城鎮(zhèn)低效用地的定義可知，城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)不僅僅是國土部門的事，還涉及規(guī)劃、環(huán)保、發(fā)改等各職能部門及各城區(qū)（開發(fā)區(qū)）政府，但目前，相關政府部門職責尚未明確，國土資源部門與相關部門間的溝通協(xié)調、協(xié)同配合機制尚未建立，未能形成工作合力。針對社會公眾尚未開展低效用地再開發(fā)的全民宣傳動員，沒能很好的利用媒體、自媒體的宣傳作用，使公眾了解城鎮(zhèn)低效用地開展的目的、好處及相關政策等，使得社會公眾對城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作的認識還停留在“聽過、不了解”的狀態(tài)。

3.2? ? 城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的動力不足

市場經(jīng)濟時代，各項工作開展的動力主要來源于利益，要推進南寧市低效用地再開發(fā)工作，需要給土地權屬人、企業(yè)、民眾看到實實在在的好處。南寧市城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)處于起步階段，尚未形成符合南寧市實際情況的，鼓勵原國有土地使用權人進行改造開發(fā)、引導城中村集體建設用地改造開發(fā)、鼓勵產業(yè)轉型升級優(yōu)化用地結構、加強公共設施和民生項目建設等方面的激勵政策和利益共享機制，導致集體經(jīng)濟組織、原國有土地使用權人等參與者，參加城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的動力不足。

3.3? ? 城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的流程未明確

南寧市尚未明確城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的操作流程、審批流程。對于投資者來說，面對新事物，很多人都會持觀望和猶豫的態(tài)度，特別是對投資量大、投資周期不確定的項目相關人士都會非常謹慎，城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)流程不明確嚴重影響投資者對投資項目的判斷研究，進而影響城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作的開展。對于工作人員來講，缺少流程的指引不利于提高工作效率和工作質量，就不能為城鎮(zhèn)低效用地的開展提供優(yōu)質、高效的服務。

4? ? 南寧市開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作建議

4.1? ? 高度重視，營造良好的工作氛圍

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，結合十九大精神和自治區(qū)第十一次黨代會、自治區(qū)黨委第十一屆三次全會精神，由南寧市開展城鎮(zhèn)低效用再開發(fā)工作小組統(tǒng)籌推進，進一步明確各相關政府部門的職責，加強部門間的聯(lián)動，密切協(xié)同配合，形成合力，落實好城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)各項工作。同時要積極利用微信、微博、門戶網(wǎng)站、報紙、電視等媒體，結合“土地日”“地球日”等做好政策宣傳與解讀工作，加強輿論引導，回應社會關切，營造有利于城鎮(zhèn)低效再開發(fā)工作的良好氛圍。

4.2? ? 創(chuàng)新政策，讓城鎮(zhèn)低效用再開發(fā)工作動力十足

首先要創(chuàng)新激勵政策。充分利用經(jīng)濟手段、政策手段，激勵使用權人對低效用地主動改造升級、提高利用效率。其次要創(chuàng)新利益共享政策。讓各利益主體（政府、企業(yè)、農民和村集體等）按照“實權均利”的原則（即實化集體土地權能，實現(xiàn)利益共享，“均”不是平均而是合理共享）分享再開發(fā)所帶來的土地增值收益，調動各方的積極性，同時有效維護公共利益。通過改造開發(fā)實現(xiàn)多方共贏，實現(xiàn)有效推動產業(yè)轉型升級、拉動投資和消費增長、城鎮(zhèn)基礎設施和公共服務設施更加完善、人居環(huán)境明顯改善的多重目標。

4.3? ? 明確流程，為實施城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)開好“路”

首先梳理改造流程。不同改造模式的步驟有所不同，但基本流程可歸納為以下5個階段：城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的前提是規(guī)劃先行，因此第一階段是規(guī)劃編制階段，編制南寧市區(qū)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)專項規(guī)劃，指導行政轄區(qū)內開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作;第二階段是實施方案編制階段，即在專項規(guī)劃指引下確定城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)項目的業(yè)主、空間邊界和數(shù)量規(guī)模;第三階段是產權征收階段，該階段的主要任務是取得產權人的同意并收回相應地塊的土地使用權;第四階段是土地平整階段，在該階段將完成建筑物拆除、土地平整等工作;最后一個階段是重建階段。

其次明確審批流程。各職能部門根據(jù)南寧市城鎮(zhèn)低效用地相關政策，制定此類項目審批事項，明確審批相關情況，如審批項目名稱、性質、設定依據(jù)、實施主體和實施權限、行政審批條件、實施對象和范圍、申請材料、辦結時限、收費項目的標準及依據(jù)、審批結果等，為項目的順利開展提供審批保障。

4.4? ? 落實監(jiān)管，為實施低效用地再開發(fā)“保駕護航”

為確保城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作各項任務順利完成，及時對政策執(zhí)行情況進行跟蹤督導，確保政策執(zhí)行不走樣、不出位需要充分發(fā)揮監(jiān)督管理機制作業(yè)。首先要明確督察制度。對資金監(jiān)管遵循分級負責、?？顚Ｓ煤图兄Ц兜脑瓌t。建立城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)重點項目建設實施情況的定期考核通報制度，重點考核常態(tài)化工作機制建設、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)改造資金使用、年度改造目標完成量、改造項目批后監(jiān)管措施等內容，將考核結果作為城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)改造年度實施計劃制訂和資金分配的重要依據(jù)。其次明確問責制度。明確參與城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作行政機關工作人員城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)項目指導、監(jiān)督、管理等工作過程中存在違法違紀行為的，將依法依規(guī)追究責任;涉嫌犯罪的，依法移送司法機關處理。有關單位和個人在開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作中，有欺詐、偽造或者變造文件、行賄等行為的，相關部門應當及時查處，責令改正，并納入誠信檔案管理，涉嫌犯罪的，移送司法機關依法處理。

[參考文獻]

[1] 唐建.城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)政策分析[J].中國土地，2013（3）：41-43.

[2] 吳次芳，王全典.廣東省“三舊”改造的原則及調控規(guī)制[J].城市問題，2013（10）：78-84.

[3] 田光明，寧曉峰，臧俊梅.廣東“三舊”改造實現(xiàn)機制與國際比較[J].廣東土地科學，2014（4）：15-20.

[4] 劉新平，嚴金明，王慶日.中國城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的現(xiàn)實困境與理性選擇[J].中國土地科學，2015（1）：48-54.

[5] 鄭巧鳳.溫州市城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)政策探析[J].安徽農業(yè)科學，2015，43（21）：309-310，+317.

[6] 張舟，譚榮，吳次芳，等.走出政府治理下土地二次開發(fā)的實踐困境—以深圳市為例[J].中國土地科學，2012，26（10）：41-47.

[7] 陳基偉.低效工業(yè)用地再開發(fā)政策研究[J].科學發(fā)展，2017（98）：51-58.