新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中農(nóng)地參與PPP模式的積極意義及法治規(guī)制

彭文

摘 要：新型城鎮(zhèn)化是我們?cè)诳偨Y(jié)我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題基礎(chǔ)上提出的中國(guó)特色城鎮(zhèn)化發(fā)展新思路。新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中農(nóng)地參與PPP模式對(duì)于堅(jiān)持以人的城鎮(zhèn)化為核心、推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，破除城市二元結(jié)構(gòu)、推進(jìn)公平共享的新型城鎮(zhèn)化，推進(jìn)制度創(chuàng)新、走可持續(xù)化的新型城鎮(zhèn)化之路具有積極意義。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)地；PPP模式；積極意義；法治規(guī)制

文章編號(hào)：1004-7026（2018）03-0005-03 中國(guó)圖書(shū)分類(lèi)號(hào)：F299.21；F121.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

城鎮(zhèn)化是指隨著工業(yè)化的發(fā)展，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中，農(nóng)業(yè)人口占較大比例的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向非農(nóng)業(yè)人口占多數(shù)的現(xiàn)代文明社會(huì)轉(zhuǎn)變的自然歷史過(guò)程，是人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的客觀趨勢(shì)。對(duì)我們國(guó)家而言，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的強(qiáng)大引擎，是加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要抓手，是解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題的重要途徑，是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是促進(jìn)社會(huì)全面進(jìn)步的必然要求。積極穩(wěn)妥扎實(shí)有序推進(jìn)城鎮(zhèn)化，對(duì)全面建成小康社會(huì)、加快社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)，具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義。[1]諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主斯蒂格利茨曾預(yù)言： 中國(guó)的城市化與美國(guó)的高科技發(fā)展將是深刻影響21世紀(jì)人類(lèi)發(fā)展的兩大課題。

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2015年我國(guó)城鎮(zhèn)化率為56.1%，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化水平相比還有不小差距。在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，我國(guó)存在不少問(wèn)題，比如大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市社會(huì)，市民化進(jìn)程滯后；“土地城鎮(zhèn)化”快于人口城鎮(zhèn)化，建設(shè)用地粗放低效；城市管理服務(wù)水平不高，“城市病”問(wèn)題日益突出；體制機(jī)制不健全，阻礙了城鎮(zhèn)化健康發(fā)展等。[2]

正是基于這些問(wèn)題，黨的十八大提出要走新型城鎮(zhèn)化道路，即以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動(dòng)、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化離不開(kāi)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)、資金和土地，在城鎮(zhèn)化過(guò)程中農(nóng)地參與PPP模式可以將基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)、資金和土地很好地結(jié)合起來(lái)，為新型城鎮(zhèn)化提供新的嘗試，對(duì)于解決我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展中的問(wèn)題大有裨益，符合黨的十八屆五中全會(huì)提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”的五大發(fā)展新理論，具有一定的理論研究意義和實(shí)踐探索價(jià)值。

1 新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中農(nóng)地參與PPP模式概述

公私合營(yíng)（Public-Private Partnership，PPP）是指由政府發(fā)起的、在政府公共部門(mén)與私營(yíng)合作方之間針對(duì)特定新建公共項(xiàng)目所形成的長(zhǎng)期性合作伙伴關(guān)系，作為基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)供給方面增長(zhǎng)最快的一種融資方式，PPP模式能夠減輕政府財(cái)政壓力、滿(mǎn)足公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提高投資管理效率。[3]PPP模式產(chǎn)生于上個(gè)世紀(jì)八十年代西方國(guó)家，英國(guó)政府最早提出了 PPP概念，PPP模式對(duì)于解決基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)大規(guī)模融資需求提供了比較好的范式，因此PPP模式在西方國(guó)家越來(lái)越得到廣泛的運(yùn)用。實(shí)踐中，PPP模式存在多種運(yùn)作模式，廣義范疇內(nèi)的PPP運(yùn)作模式主要包括：建造、運(yùn)營(yíng)、移交（BOT），建造、擁有、運(yùn)營(yíng)、移交（BOOT），建設(shè)、移交、運(yùn)營(yíng)（BTO），建造、擁有、運(yùn)營(yíng)（BOO）， 購(gòu)買(mǎi)、建造及營(yíng)運(yùn)（BBO），運(yùn)營(yíng)與維護(hù)合同（O&M），轉(zhuǎn)讓、運(yùn)營(yíng)、移交（TOT）等等。[4]

中國(guó)官方首次使用PPP的概念是在財(cái)政部《關(guān)于2013年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2014年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》，《報(bào)告》明確要“推廣運(yùn)用PPP模式，支持建立多元可持續(xù)的城鎮(zhèn)化建設(shè)資金保障機(jī)制”。財(cái)政部將PPP模式定義為在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門(mén)負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。[5]此后，PPP模式在我國(guó)理論研究和實(shí)踐運(yùn)用都得到較快的發(fā)展。

PPP模式產(chǎn)生與廣泛運(yùn)用是基于：作為公共產(chǎn)品的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的不可缺少性，基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)建設(shè)投資資金量大、建設(shè)周期長(zhǎng)、投資回報(bào)率一般比較低，私營(yíng)部門(mén)不愿意提供此類(lèi)公共產(chǎn)品而公共部門(mén)也沒(méi)有足夠的能力提供充足的公共產(chǎn)品，為了提供此類(lèi)公共產(chǎn)品政府公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)建立了一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。通過(guò)PPP模式，政府履行了自己的職責(zé)、公共部門(mén)提供了公共產(chǎn)品、私營(yíng)部門(mén)參與公共產(chǎn)品提供并獲得相應(yīng)回報(bào)、使用者以較低合理的價(jià)格享受了公共產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)了公共利益最大化。

有一點(diǎn)值得注意的是，包括英國(guó)在內(nèi)的西方發(fā)達(dá)國(guó)家運(yùn)用PPP模式主要著眼于為公共產(chǎn)品生產(chǎn)進(jìn)行項(xiàng)目融資，是在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化已經(jīng)完成的情況下解決公共產(chǎn)品生產(chǎn)的融資問(wèn)題的。我們運(yùn)用PPP模式是為支持建立多元可持續(xù)的城鎮(zhèn)化建設(shè)資金保障機(jī)制。[6]我們運(yùn)用PPP模式不僅是為了公共產(chǎn)品提供項(xiàng)目融資，也是為了城鎮(zhèn)化建設(shè)服務(wù)的。將為城鎮(zhèn)化建設(shè)服務(wù)與為公共產(chǎn)品生產(chǎn)項(xiàng)目融資結(jié)合起來(lái)是我們運(yùn)用好PPP模式的要求。城鎮(zhèn)化需要基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)，需要資金和土地。資金和土地是基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)等公共產(chǎn)品的生產(chǎn)要素，資金和土地也構(gòu)成了基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)等公共產(chǎn)品的重要價(jià)格依據(jù)。如果能夠通過(guò)一種有效的制度設(shè)計(jì)在城鎮(zhèn)化過(guò)程中將農(nóng)地參與到PPP模式中，就可以很好的解決城鎮(zhèn)化對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)、資金和土地的需要，對(duì)于充分發(fā)揮城鎮(zhèn)化的積極功能、解決我們城鎮(zhèn)化中出現(xiàn)的問(wèn)題具有重要意義。

新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中農(nóng)地參與PPP模式（以下簡(jiǎn)稱(chēng)農(nóng)地參與PPP模式）是指城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，一些PPP項(xiàng)目所需土地不再按照對(duì)農(nóng)地實(shí)行先征后用的方式取得，而是允許村民以集體的名義將農(nóng)地作為PPP項(xiàng)目用地，并參與PPP項(xiàng)目收益分配的一種農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式，也是PPP項(xiàng)目一種融資方式。如何設(shè)計(jì)農(nóng)地參與PPP模式不是本文要探討的問(wèn)題，本文探討的是農(nóng)地參與PPP模式的積極意義和法治規(guī)制。

2 新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中農(nóng)地參與PPP模式的積極意義

新型城鎮(zhèn)化是我們?cè)诳偨Y(jié)我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題基礎(chǔ)上提出的中國(guó)特色城鎮(zhèn)化發(fā)展新思路，按照“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”五大發(fā)展新理論要求不斷進(jìn)行新型城鎮(zhèn)化的理論研究和實(shí)踐探索是我們當(dāng)前和未來(lái)一項(xiàng)重要的任務(wù)。農(nóng)地參與PPP模式對(duì)于我們推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有積極意義。

2.1 堅(jiān)持以人的城鎮(zhèn)化為核心、推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

城鎮(zhèn)化是個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，目前的研究一般認(rèn)為城鎮(zhèn)化包括人口城鎮(zhèn)化、土地城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟(jì)城鎮(zhèn)化、社會(huì)城鎮(zhèn)化4個(gè)層面。從規(guī)劃實(shí)踐的角度，關(guān)注較多的是人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化。人口城鎮(zhèn)化是城市人口占城市總?cè)丝诘谋戎?，是城?zhèn)化的核心；土地城鎮(zhèn)化是指城市土地占城市總用地的比重，是城鎮(zhèn)化的載體。[7]

在“土地城鎮(zhèn)化”和“人口城鎮(zhèn)化”方面，我國(guó)存在兩個(gè)突出特點(diǎn)：一是“土地城鎮(zhèn)化”快于人口城鎮(zhèn)化。一些城市“攤大餅”式擴(kuò)張，過(guò)分追求寬?cǎi)R路、大廣場(chǎng)，新城新區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)占地過(guò)大，建成區(qū)人口密度偏低。2000—2011年，城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長(zhǎng)76.4%，遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)人口50.5%的增長(zhǎng)速度；農(nóng)村人口減少1.33億人，農(nóng)村居民點(diǎn)用地卻增加了203萬(wàn)hm2。二是大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市社會(huì)，市民化進(jìn)程滯后。[8]

產(chǎn)生以上問(wèn)題的原因很多，其中比較直接和重要的有：一是土地財(cái)政。地方政府從土地出讓中獲得的收入構(gòu)成了最主要的地方收入來(lái)源。以2011年為例，全國(guó)土地出讓收入為3.1萬(wàn)億元，占當(dāng)年地方財(cái)政收入的比重高達(dá)60%；在一些沿海大城市，如上海、北京、杭州等，土地出讓收入等于甚至超過(guò)了地方預(yù)算收人，因此，土地出讓收入也被稱(chēng)為預(yù)算收人之后的“第二財(cái)政”。[9]由于國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，地方政府可以從出讓土地中獲得主要財(cái)政收入，就不可避免出現(xiàn)推高地價(jià)房?jī)r(jià)的沖動(dòng)，同時(shí)會(huì)降低對(duì)城市工商業(yè)經(jīng)濟(jì)、服務(wù)業(yè)的重視；地價(jià)房?jī)r(jià)的高企對(duì)于工商業(yè)和服務(wù)業(yè)的發(fā)展都是不利的，同時(shí)地價(jià)房?jī)r(jià)高企直接導(dǎo)致城鎮(zhèn)生活成本的上升。二是城鄉(xiāng)分割。城鄉(xiāng)分割的戶(hù)籍制度對(duì)進(jìn)城農(nóng)民的影響遠(yuǎn)不只是“難以真正市民化”可以概括，事實(shí)上，戶(hù)籍制度已經(jīng)導(dǎo)致城市內(nèi)部形成了“二元社會(huì)”分割的現(xiàn)象。這種新的“二元社會(huì)”分割在城市內(nèi)部的居住空間上、在勞動(dòng)力市場(chǎng)上，甚至是在心理層面上廣泛存在。[10]二元體制使農(nóng)民工及其家屬既沒(méi)有市民身份，也沒(méi)有在生活成本高企的城鎮(zhèn)定居的物質(zhì)基礎(chǔ)，也缺乏對(duì)未來(lái)生活的預(yù)期，所以選擇候鳥(niǎo)式的兩棲生活。

對(duì)癥下藥，解決問(wèn)題要在兩方面下手。一是政府逐步改變對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)，把土地視為實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的載體和要素，而不是短期獲得財(cái)政收入的主要手段。通過(guò)營(yíng)造低生活成本、低創(chuàng)業(yè)成本的城市生態(tài)，打造“宜于居住”“宜于創(chuàng)業(yè)”城市新氛圍，吸引人口和產(chǎn)業(yè)的集聚。二是按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體的思路，解決農(nóng)民市民化問(wèn)題。采取農(nóng)地參與PPP模式改變新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中部分土地供應(yīng)模式，讓部分農(nóng)地以參與PPP模式進(jìn)入公共服務(wù)生產(chǎn)領(lǐng)域，這樣可以極大降低公共服務(wù)的價(jià)格；農(nóng)民也可以通過(guò)獲得投資收益形式得到長(zhǎng)期穩(wěn)定的收入，對(duì)于穩(wěn)定農(nóng)民生活預(yù)期，完成市民化轉(zhuǎn)化具有積極意義。

2.2 破除城市二元結(jié)構(gòu)、推進(jìn)公平共享的新型城鎮(zhèn)化

由于過(guò)去傳統(tǒng)粗放的城鎮(zhèn)化模式，戶(hù)籍人口與外來(lái)人口公共服務(wù)差距造成的城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)矛盾日益凸顯，嚴(yán)重影響了我國(guó)城鎮(zhèn)化質(zhì)量。城市二元結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵有狹義和廣義兩種觀點(diǎn)。狹義城市二元結(jié)構(gòu)認(rèn)為，城市中由于存在著戶(hù)籍身份差別、制度因素和社會(huì)因素造成的收入差距加大、社會(huì)分化日趨加劇的兩大階層 ：城市居民和農(nóng)民工，二者在收入、就業(yè)、住房、公共服務(wù)、社會(huì)保障的方面存在顯著差距，使兩大階層相對(duì)固化；廣義城市二元結(jié)構(gòu)認(rèn)為，城市二元結(jié)構(gòu)的兩大階層，除農(nóng)民工外，還包括企業(yè)改制后的下崗職工、從事中低端行業(yè)的居住在城市棚戶(hù)區(qū)和城中村的低收入居民，如大學(xué)畢業(yè)生低收入聚居群體“蟻?zhàn)濉?。[11]

城市二元結(jié)構(gòu)造成社會(huì)矛盾增多，嚴(yán)重破壞城市正常生態(tài)。破解城市二元結(jié)構(gòu)必須堅(jiān)持以人為本、公平共享的原則。以人的城鎮(zhèn)化為核心，采取措施推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。在新型城鎮(zhèn)化背景下，解決狹義城市二元結(jié)構(gòu)還必須通過(guò)制度設(shè)計(jì)科學(xué)分配土地收益，讓農(nóng)民共享城市化過(guò)程中的土地收益。農(nóng)地參與PPP模式是一條可行的、有效的讓農(nóng)民分享土地城鎮(zhèn)化收益的方式，其實(shí)質(zhì)就是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“帶資進(jìn)城”。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“帶資進(jìn)城”分擔(dān)市民化需個(gè)人承擔(dān)成本，以通過(guò)市場(chǎng)化手段，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在農(nóng)村擁有的各種資源轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“帶資進(jìn)城”，沖抵其市民化的高額成本。[12]

2.3 推進(jìn)制度創(chuàng)新、走可持續(xù)化的新型城鎮(zhèn)化之路

隨著改革開(kāi)放開(kāi)啟的城鎮(zhèn)化已經(jīng)走過(guò)了30多年，30多年的城鎮(zhèn)化屬于傳統(tǒng)的粗放式的城鎮(zhèn)化。這個(gè)城鎮(zhèn)化主要依靠勞動(dòng)力廉價(jià)供給、土地等資源粗放消耗和非均等化基本公共服務(wù)來(lái)推動(dòng)的。隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力減少和人口老齡化程度提高、資源環(huán)境瓶頸制約日益加劇和戶(hù)籍人口與外來(lái)人口公共服務(wù)差距造成的城市二元結(jié)構(gòu)矛盾日益凸顯等等，傳統(tǒng)的粗放式的城鎮(zhèn)化已經(jīng)不可持續(xù)。

筆者曾在農(nóng)村調(diào)研，聽(tīng)到一句話(huà)，說(shuō)現(xiàn)在農(nóng)民是“不愿進(jìn)城進(jìn)不了城、進(jìn)了城后變貧民”，這句話(huà)真實(shí)反映了在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)下城鎮(zhèn)化面臨的問(wèn)題。新型城鎮(zhèn)化必須破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)，按照五大發(fā)展新理論要求，對(duì)現(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的戶(hù)籍管理、土地管理、社會(huì)保障制度、行政管理等制度進(jìn)行創(chuàng)新發(fā)展，打破城鄉(xiāng)利益固化格局，沖破制約農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的藩籬，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動(dòng)、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展的新城鎮(zhèn)化之路。

加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，統(tǒng)籌推進(jìn)戶(hù)籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化，健全常住人口市民化激勵(lì)機(jī)制，推動(dòng)更多人口融入城鎮(zhèn)。深化戶(hù)籍制度改革，實(shí)施居住證制度，健全促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的機(jī)制，[13]成為“十三五”規(guī)劃的一個(gè)重要內(nèi)容。李克強(qiáng)總理指出改革要相忍為國(guó)、讓利于民。[14]農(nóng)地參與PPP模式體現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民利益的保護(hù)，可以激勵(lì)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化。農(nóng)地參與PPP模式對(duì)于戶(hù)籍管理、土地管理、行政管理等制度創(chuàng)新，打破城鄉(xiāng)利益固化格局，打破制約農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的藩籬具有積極意義。

3 新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中農(nóng)地參與PPP模式的法治規(guī)制

PPP模式作為基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)供給方面的一種融資方式所涉利益主體多元，法律關(guān)系復(fù)雜，加之PPP模式存在多種運(yùn)作模式，對(duì)PPP模式進(jìn)行法治規(guī)制對(duì)于明確各方權(quán)利與義務(wù)，減少法律糾紛，順利推進(jìn)項(xiàng)目是必要的。

財(cái)政部為科學(xué)規(guī)范地推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式（PPP），根據(jù)《預(yù)算法》、《政府采購(gòu)法》、《合同法》、《 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》、《 國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》和《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》等法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，制定了指南。[15]該指南對(duì)PPP模式做了全面詳盡的指引，具有很強(qiáng)的操作性，對(duì)規(guī)制PPP模式具有統(tǒng)領(lǐng)作用。農(nóng)地參與PPP模式可以參考該指南的引導(dǎo)，但是由于農(nóng)地參與PPP模式屬于PPP模式的創(chuàng)新運(yùn)用，還有一些問(wèn)題需要通過(guò)法治手段解決。

農(nóng)地參與PPP模式首先要解決的問(wèn)題是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革。國(guó)家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃的發(fā)展目標(biāo)之一是城鎮(zhèn)化體制機(jī)制不斷完善。戶(hù)籍管理、土地管理、社會(huì)保障、財(cái)稅金融、行政管理、生態(tài)環(huán)境等制度改革取得重大進(jìn)展，阻礙城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的體制機(jī)制障礙基本消除。[16]在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革方面，可以本著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、城鄉(xiāng)一體原則，從保護(hù)農(nóng)民利益，讓農(nóng)民共享城鎮(zhèn)化發(fā)展利益出發(fā)，允許一部分農(nóng)地參與PPP模式，允許農(nóng)民“帶資進(jìn)城”。

農(nóng)地參與PPP模式第二個(gè)要解決的是村集體在PPP項(xiàng)目中的法律地位問(wèn)題。按照定義PPP模式是由政府發(fā)起的、在政府公共部門(mén)與私營(yíng)合作方之間針對(duì)特定新建公共項(xiàng)目所形成的長(zhǎng)期性合作伙伴關(guān)系。《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指南》）第三條規(guī)定，本指南適用于規(guī)范政府、社會(huì)資本和其他參與方開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目的識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行和移交等活動(dòng)。農(nóng)地參與PPP模式中參與PPP項(xiàng)目的農(nóng)村集體組織不宜以PPP定義中的私營(yíng)合作方的主體地位出現(xiàn)，也不宜以《指南》中的社會(huì)資本和其他參與方的主體地位出現(xiàn)，僅以PPP項(xiàng)目土地提供者的主體地位參與項(xiàng)目為宜，不參與合作項(xiàng)目的識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行和移交等活動(dòng)。這需要特別的法規(guī)規(guī)章等規(guī)范性文件加以確定。

農(nóng)地參與PPP模式第三個(gè)要解決的是農(nóng)民土地權(quán)益保障問(wèn)題?！吨改稀返诹鶙l規(guī)定，投資規(guī)模較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目，適宜采用政府和社會(huì)資本合作模式。這是選擇PPP項(xiàng)目的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。以此判斷，農(nóng)地參與PPP模式農(nóng)民獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的土地收益還是有保障的。結(jié)合農(nóng)地參與PPP模式是以項(xiàng)目土地提供者的地位出現(xiàn)，不參與合作項(xiàng)目的識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行和移交等，可以將參與PPP項(xiàng)目的農(nóng)村集體組織視為土地租金收取者，在將土地投入到項(xiàng)目時(shí)通過(guò)合同予以明確，并由政府或公共部門(mén)予以擔(dān)保。

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[1]《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》.

[2]《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》.

[3]梁冬玲.PPP模式建設(shè)項(xiàng)目隱性風(fēng)險(xiǎn)研究[D].哈爾濱：東北林業(yè)大學(xué)，2014.

[4]百度百科PPP模式[DB/OL].

http：//baike.baidu.com/link？url=UJP7Cvbj6VqNZSQO3

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[5]陳志敏，張明，司丹.中國(guó)的PPP實(shí)踐：發(fā)展、模式、困境與出路[J].國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論，2015第4期.

[6]財(cái)政部.關(guān)于2013年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2014年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告[R].