鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府選擇性治理模式

溫翔慧

[摘要]2017年中共十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，國家對鄉(xiāng)村發(fā)展重視度高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家政策的直接落實者對鄉(xiāng)村發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府選擇性治理模式形成的影響因素，總結(jié)目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府選擇性治理模式的基本特點以及存在的問題，對研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)村發(fā)展具有理論意義和現(xiàn)實價值。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府;選擇性治理;專項資金

[中圖分類號]D422.6[文獻標(biāo)識碼]A

1? ? 問題的提出

2017年10月中共十九大提出要實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，堅持中央統(tǒng)籌、省負(fù)總則、市縣抓落實的工作機制。2020年我國要實現(xiàn)全面進入小康社會的目標(biāo)，農(nóng)村的發(fā)展對于全面進入小康社會具有關(guān)鍵作用。在農(nóng)村的全面發(fā)展中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于指導(dǎo)性地位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國行政機關(guān)的末端，是國家行政機關(guān)連接農(nóng)村居民的關(guān)鍵節(jié)點，在國家機關(guān)和農(nóng)村基層社會起著承上啟下的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理模式影響著其服務(wù)鄉(xiāng)村社會的質(zhì)量和農(nóng)村社會發(fā)展的效果。因此，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理模式的研究具有理論價值和現(xiàn)實意義。

2014年7月16日李克強總理在國務(wù)院常務(wù)會議上指出，一些政府機關(guān)在落實上級政策時存在推諉扯皮，故意延遲辦事效率等行為，一些政府工作人員缺乏責(zé)任意識，存在懶政不作為等行為，有的形成選擇性落實，象征性執(zhí)行的作風(fēng)。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府選擇性治理的行為具有普遍性，根據(jù)不同的行為特征類型，形成選擇性治理模式。

2? ? 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府選擇性治理模式的概念

2009年吳理財教授第一次提出選擇性治理這個概念，界定為農(nóng)村基層政府在一些有利于自身利益發(fā)展的事情上表現(xiàn)出超強的行動能力，對于有利于自身發(fā)展的事情就搶著做，對自身發(fā)展不利或者沒什么影響的事情就不作為或者應(yīng)付差事，這種治理實踐叫做選擇性治理。劉寧（2015）指出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在上級政府統(tǒng)一性和整體性的政策下，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民的部分需求上級政府還沒有以政策的形式落實下來，根據(jù)所轄農(nóng)村社會情況和自身利益訴求以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所能支配和運用的資源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會有選擇性地管理鄉(xiāng)村事務(wù)滲透公共權(quán)力并在鄉(xiāng)村社會中起著領(lǐng)導(dǎo)性的作用，這種治理行為形成了選擇性治理模式。李世敏（2016）指出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是農(nóng)村社會治理中的壓倒性力量，選擇性治理雖然在所處情況下一定程度上推進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展和上級政策的落實，但是其偏離服務(wù)型政府的職能和目標(biāo)，只是在目前社會條件不成熟，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能不完善的產(chǎn)物，在中國社會發(fā)展的趨勢下會轉(zhuǎn)變。

綜合各位學(xué)者的研究，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府選擇性治理模式是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作人員在農(nóng)村社會的治理中，既考慮上級政府的政策指令，也考慮鄉(xiāng)村社會發(fā)展情況及鄉(xiāng)村居民的需求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)揮主觀能動性，在當(dāng)前政治體制、財政情況、政績考核多重因素下，選擇有利于自身利益的事情實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理。選擇性治理在鄉(xiāng)村治理中具有普遍性，進而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村社會治理中形成選擇性治理模式。上級政府的政策具有統(tǒng)一性整體性的特點，而各個鄉(xiāng)村卻基礎(chǔ)設(shè)施完善程度不同，村民素質(zhì)不同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府結(jié)合所轄區(qū)域情況進行選擇性治理，在一定程度上實現(xiàn)制度創(chuàng)新符合鄉(xiāng)村發(fā)展的積極效果，但是也帶來歪解政策，農(nóng)民實際需求被忽視，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身利益膨脹等負(fù)面影響。

3? ? 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府選擇性治理模式生成的現(xiàn)實條件

3.1? ? 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財力羸弱下的主動選擇

在2006年農(nóng)業(yè)稅費廢除前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收入包括預(yù)算內(nèi)收入，預(yù)算外收入和非預(yù)算收入。預(yù)算內(nèi)收入由農(nóng)業(yè)的四種稅、大部分地稅和小部分國稅構(gòu)成。預(yù)算外收入由行政性收費、上級政府的專項資金、罰款等構(gòu)成。非預(yù)算收入由借款、行政性收費構(gòu)成。2006年廢除農(nóng)業(yè)稅后，原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政收入主要部分農(nóng)業(yè)稅喪失，中央政府發(fā)文嚴(yán)令靜止行政性收費、集資等行為。稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收入由上級政府的轉(zhuǎn)移支付制度下派資金、專項資金和部分地稅國稅構(gòu)成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政的主要支撐是上級政府轉(zhuǎn)移支付制度下的專項資金和項目資金。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府用上級政府下?lián)苜Y金維持政府運作的日常開銷和工作人員的工資發(fā)放，但向轄區(qū)居民提供公共服務(wù)卻顯得捉襟見肘。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財政嚴(yán)重匱乏的情況下，把主要精力放在招商引資等能改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政和顯現(xiàn)政績的工作上。國家還以專項轉(zhuǎn)移支付的手段以項目制的方式來保障農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給，項目制會給當(dāng)?shù)卣畮泶罅抠Y金和上級政府的配套幫扶，爭取項目也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府炙手可熱的追求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在當(dāng)前的財政體制下，忙著向上級政府“跑錢、要錢”，向上級政府申請項目，疏于對自身服務(wù)型政府職能的履行和完善。

3.2? ? 在壓力型的行政體制和不合理的考核機制配套結(jié)合下激化

壓力型體制是指上級政府給下級政府下達指標(biāo)并對指標(biāo)完成的情況進行評價和獎懲，上級政府對下級政府單向的權(quán)力問責(zé)并決定下級政府的獎懲情況，所以下級政府會想盡各種辦法完成上級政府布置的指標(biāo)體系。指標(biāo)體系中最重要和常見的指標(biāo)是經(jīng)濟指標(biāo)和社會指標(biāo)，對于社會指標(biāo)中的上訪人數(shù)指標(biāo)往往采用一票否決制，一旦這個指標(biāo)沒有完成，就對下級政府的政績?nèi)糠穸?。政府工作人員的考核指標(biāo)目前普遍圍繞著經(jīng)濟增長和維穩(wěn)，考核對象主要是上級政府的工作人員而不是政府為之服務(wù)的居民群眾，民眾和政府向上疏通的民意渠道不健全。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了自身的發(fā)展凸顯政績，往往會關(guān)注上級政府的指令而選擇性忽視居民群眾的意見和需求。中央政府重視公共產(chǎn)品的供給和公共服務(wù)的提供，上級政府卻沒有把它作為重要的考核指標(biāo)，考核體系以經(jīng)濟發(fā)展和維穩(wěn)為決定性因素，進一步促進和激化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了自身發(fā)展也兼顧所轄區(qū)域的發(fā)展作出的選擇性治理行為模式。

3.3? ? 發(fā)展不成熟的鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)

鄉(xiāng)村社會受到非正式的制度、社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系和非正式權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系的影響，這些因素同樣也會影響國家資源與精準(zhǔn)扶貧對象的有效對接。目前村民的受教育程度普遍較低，社會組織發(fā)育不足，大部分村民對政治參與和上級政府的政策落實采取政治冷漠的態(tài)度，鄉(xiāng)村精英在連接鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)村其它居民發(fā)揮著關(guān)鍵作用。鄉(xiāng)村精英包含政治精英，如村莊中村委會成員和黨員;社會精英如受教育程度較高的村民;經(jīng)濟精英是村莊中經(jīng)濟實力較強的村民，鄉(xiāng)村精英的社會地位較高，社會動員能力強，與上級政府的對接能力強。鄉(xiāng)村精英通過兩種方式影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理行為。第一，政府和居民溝通較少信任程度較弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對某鄉(xiāng)村實施項目前，鄉(xiāng)村精英對村民可以進行項目政策解讀和項目動員，使居民全力接受和配合項目的引入與實施，鄉(xiāng)村精英會影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行項目扶持村莊的選擇。第二，鄉(xiāng)村精英對項目的承接能力強，比如產(chǎn)業(yè)扶貧，進而有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政績的提高。鄉(xiāng)村精英豐富的社會資本和高層次的人力資本復(fù)合使得他們成為鄉(xiāng)村扶貧的核心，并在理性經(jīng)濟人下對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為進行影響。

4? ? 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府選擇性治理模式已普遍形成

4.1? ? 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府選擇性治理模式的影響

選擇性治理行為不是某個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取的行為也不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取的某個行為，而是全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都會采取不同種類的選擇性治理行為，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府選擇性治理行為具有普遍性，在現(xiàn)在的鄉(xiāng)村社會環(huán)境和行政體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形成了選擇性治理的模式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過國家專項資金提供農(nóng)村公共產(chǎn)品和完善農(nóng)村公共服務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在利用上級政府下?lián)苜Y金時會截留部分資金用作鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運轉(zhuǎn)開支。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村莊進行項目建設(shè)時，在選擇村莊時會考慮村莊的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展?fàn)顩r，村民能力和配合情況，基礎(chǔ)較好的村莊在參與每次項目競爭時成功率都會高于其它村莊，這樣進一步加大了貧富差距，增加了社會的不穩(wěn)定因素。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在運用上級政府轉(zhuǎn)移支付的資金時，選擇性地把資金運用到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)如修路修建廣場等凸顯政績的標(biāo)志性工程上，而規(guī)避產(chǎn)業(yè)扶貧等項目，產(chǎn)業(yè)扶貧有失敗的風(fēng)險，有損鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政績。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作人員作為理性經(jīng)濟人，在鄉(xiāng)村治理中對治理對象的選擇和治理辦法的選擇都會滲透自身的利益，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的選擇性治理模式會給鄉(xiāng)村發(fā)展和我國政治現(xiàn)代化建設(shè)帶來一些問題。

但是選擇性治理模式也有其積極的方面，在中央政策具有統(tǒng)一性和一致性的背景下，各個鄉(xiāng)村發(fā)展程度不同，轄區(qū)居民的需求也不盡相同，選擇性治理模式在一定程度上實現(xiàn)了制度的創(chuàng)新和政策落實促進鄉(xiāng)村發(fā)展。中國的農(nóng)村發(fā)展差異巨大，東西部差距，貧困村和精品村的差距。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的規(guī)模結(jié)構(gòu)和財政實力也存在很大的差異。國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下政策具有全局性和統(tǒng)一性，一些鄉(xiāng)村很可能對國家政策的需求度不高，而自身亟需解決的問題又得不到上級政府的關(guān)注，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就根據(jù)上級政府下達的政策有選擇性策略性地對政策進行落實，顯示了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主觀能動性和應(yīng)變能力，使得國家政策能夠更大程度地惠及鄉(xiāng)村。

4.2? ? 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府選擇性治理模式的矯正發(fā)展

選擇性治理是一種中性的治理模式，找出其問題的漏洞并進行研究和規(guī)制，避免其負(fù)面影響的產(chǎn)生，也促進其發(fā)揮積極作用。要克服鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府選擇性治理的弊端，必須疏通民意反應(yīng)機制，擴大民眾的參與程度，真正落實服務(wù)型政府建設(shè)。首先擴大民眾參與，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核機制，把居民滿意度作為重要的考核指標(biāo)，建立起上下級聯(lián)合考核的問責(zé)機制。其次，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在履行服務(wù)型政府職能時應(yīng)當(dāng)具有配套的財政和人事能力，在法律制度健全的條件下，更好地服務(wù)人民群眾。最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作人員要樹立長久和正確的政績觀，不要有急功近利的心理。目前的社會條件下促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形成選擇性治理模式，保留其積極方面，也要跟進措施修正其消極影響。

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