鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政的困境與出路

邱曉華

[摘要]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國在廣大農村地區(qū)設立的最基層的政權組織，處于依法行政的第一線，堪稱行政系統(tǒng)的“神經末梢”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行政管理和行政執(zhí)法的實踐中，常常出現(xiàn)越權行政、暴力執(zhí)法、行政不作為等違法行為。對此，應當夯實基層隊伍建設，加強法治宣傳教育工作;深化行政體制改革，破除體制性障礙;建立健全相應的激勵機制，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部依法行政的積極性。

[關鍵詞]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府;依法行政;行政體制;激勵機制

[中圖分類號]D922.1[文獻標識碼]A

2014年十八屆四中全會是自建黨以來，首次以全會的形式專題研究部署全面推進依法治國。2017年黨的十九大將全面依法治國列入“十四個堅持”，成為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略之一。依法行政在依法治國中處于核心地位，而處于行政管理、行政執(zhí)法最前沿的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，其是否能依法行政、嚴格執(zhí)法，更是依法治國能否實現(xiàn)的關鍵所在。

1? ? 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政存在的問題

1.1? ? 越權行政

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府非法干涉村民自治。根據(jù)我國《村民委員會組織法》的規(guī)定，村民自治是農村社會的一項基本權利。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得隨意干涉村民自治范圍內的事項。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村組織之間的關系在實踐中常常被扭曲為行政隸屬關系。農村社會的自治事務諸如村委會成員的選舉往往受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干涉;違背經濟規(guī)律，強迫農民進行農業(yè)生產和市場交易。在政績和利益的驅動下，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不顧經濟發(fā)展規(guī)律，將本應由市場調節(jié)來解決的事務納入管理范圍，不尊重農民的意愿，運用行政命令和強制手段推進工作。如強行農業(yè)產業(yè)結構調整、強行推廣某種農作物種子以及強迫農民流轉農村土地等等。

1.2? ? 暴力執(zhí)法

推行依法行政，切實做到嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，是我黨長期以來倡導和強調的政策方針。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在執(zhí)法過程中，行動過激、暴力執(zhí)法的現(xiàn)象屢禁不止。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部執(zhí)法為民的意識淡薄，執(zhí)法方式簡單粗暴，奉行“吹胡子，瞪眼睛，掄拳頭”的作風。尤其是在征地拆遷或收繳款項中，一遇阻力，便調集“小分隊”或派出干警對付農民，甚至與農民發(fā)生肢體沖突，抓人打人現(xiàn)象時有發(fā)生。

1.3? ? 行政不作為

當前，在全面從嚴治黨和反腐倡廉的高壓態(tài)勢之下，許多黨員干部在行使職權之時保持高度的戒備之心，開展工作縮手縮腳，害怕工作出現(xiàn)失誤而被追責。一些干部把為官不易當作“反?！保褳楣俨粸楫斪鳌袄系馈?，把“只要不出事，寧愿不做事”當作生存之道。為官不為、懶政怠政現(xiàn)象已成為當前黨員干部隊伍建設的一大頑疾。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在主觀上沒有認識到自身工作的重要性，對待工作的態(tài)度是消極怠慢，做一天和尚撞一天鐘，得過且過，不認真履行應盡的職責。

2? ? 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政困境的成因分析

2.1? ? 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部隊伍薄弱

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作條件艱苦、工資待遇較差、晉升空間受限，以致于許多年輕優(yōu)秀的、業(yè)務能力強的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部流失。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“出多進少”，干部年齡老化的問題比較普遍和突出。這部分老干部由于受教育程度不高，理論功底薄弱，知識更新的速度遲緩，思想觀念陳舊，習慣采用老經驗和老辦法處理問題，難以適應時代發(fā)展的需求和新形勢的挑戰(zhàn)。尤其是在全面推進依法行政的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的法律素養(yǎng)顯得尤為“捉襟見肘”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中法律科班背景的極少，大多沒有接受過系統(tǒng)的法律教育。加之“目前實行的普法教育，大多數(shù)是以短期培訓和自我學習為主。 一些地方的普法教育似乎就是每年發(fā)一本普法讀本，即使是每年的國家公務人員普法考試也往往是‘為考試而考試，流于形式，成效不明顯?！碑斍按蟛糠粥l(xiāng)鎮(zhèn)都有幾十名干部，有的達到上百人，但有行政執(zhí)法資格的人員一般不超過 10 人，執(zhí)法隊伍十分薄弱。

2.2? ? 不合理的縣鄉(xiāng)政府關系

我國縣鄉(xiāng)兩級政府關系的不科學、不合理主要是由兩個方面的因素造成的：第一，行政層級單向連接模式的制度缺陷;第二，縣級政府在處理縣鄉(xiāng)政府關系過程中的行為失范?，F(xiàn)代國家的行政系統(tǒng)各層級之間的連接主要有兩種模式：一種是雙向連結模式，即從金字塔的頂部到金字塔的底部是通過兩套相互對應的規(guī)則把各層級的機構有機地粘合在一起的，既有從上至下的命令指示規(guī)則，也有自下而上的請示匯報規(guī)則;二是單向連結模式，即行政機構層級之間的連結線路上是單向的，即強調從一個方向至另一個方向的連結線路。二者最大的區(qū)別在于下層機構是否有法律上的或者合法的獨立意志，獨立服從法律、 服從管理事務的權力。顯而易見，我國縣鄉(xiāng)政府之間的關系屬于單向連接模式。在這種模式之下，縣級政府享有對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的絕對領導權力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的獨立性受到壓制和限制。另一方面，在具體的行政過程中，我國縣級政府長期以來對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府保持著高壓態(tài)勢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府時時刻刻都受到來自縣級政府施加的各種壓力，從而加劇了縣鄉(xiāng)政府關系的失衡和扭曲，并逐漸形成一種“壓力型”的層級運行機制，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政帶來了巨大的負面影響。首先，它抑制了依法行政觀念和法治意識的培育和成長。受壓力型行政體制的作用和影響，完成縣級政府下達的行政任務是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的第一要務。因為縣級政府的考核指標直接決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的仕途。而依法行政、依法執(zhí)法等工作事項對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來講，其重要性只能屈居其次。而且，當完成上級交代的行政事項與依法行政相沖突的時候，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部更傾向于前者。因為如果沒有完成上級的指標任務有可能葬送自身的前程，而如果違法行政，則有可能得到上級政府的開脫和從輕處分。因此，在這種機制之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的權力觀念要高于法治觀念，無法培育和形成法律至上的意識。其次，它是導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政主體違法行政的重要誘因。壓力型行政機制在給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府傳導強大壓力的同時，必然會削弱縣級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“制動力”，也即上級政府對下級政府監(jiān)督制約力被弱化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要迅速高效地完成上級政府下達的任務指標，難免違法行政，甚至采取過激的手段來推進工作。上級政府如果需要對此違法行為進行糾錯，就要權衡違法行政與任務指標完成情況這二者之間的分量。如果不到必須要糾錯的必要，縣級政府更愿意容許或默認鄉(xiāng)鎮(zhèn)的違法行為，這種行動策略一旦反復進行，達成重復博弈，就必然誘發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府違法行政。

2.3? ? 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政缺乏有效的激勵機制

首先，外在激勵有限。受傳統(tǒng)組織人事管理理念的影響，我國對公務員的外在激勵重視程度不夠，身處行政系統(tǒng)最底層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，更加沒有將其作為需要培育和激發(fā)的人力資源。另一方面，我國的經濟發(fā)展水平決定了我國政府掌握的物質激勵資源是難以滿足龐大的公務員隊伍，對于人口數(shù)量占據(jù)高比重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部來說，所分享到的激勵資源更為有限。一部分地理位置偏遠，經濟發(fā)展落后地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政狀況僅僅夠維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常的運轉，甚至一些貧困地區(qū)連最基本的開支都無法保障，那么就更別提對其公務員的增資政策的貫徹落實了。在現(xiàn)代社會，我國經濟發(fā)展速度迅猛，人民生活水平和收入水平明顯提高，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工資水平漲幅遠滯后于房價和物價的飆升。與體制外的勞動者相比，收入差距不斷被拉大。隨著社會的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作壓力卻越來越大，可謂“拿著白菜的錢，干著要命的事”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部心理落差也隨之產生，嚴重影響了工作的積極性。除此之外，在干部的考核、晉升、培訓等方面，由于我國相關法律制度的不完善，其激勵作用并沒有得到有效的發(fā)揮。其次，內在激勵不足。當前，我國對培養(yǎng)公務員的內在激勵缺乏研究和關注。實踐中，公務員的內在激勵的效果取決于公務員本人對政府工作目標的主觀認同程度。然而，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員沒有正確定位自己的角色，有些人甚至還停留在公務員就是“父母官”這種思想階段。強權意識嚴重，“唯權力是從、以權力說話”，而且工作方法簡單，態(tài)度粗暴蠻橫。這種嚴重的“官本位”思想致使許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在實際工作中秉持官僚主義的作風，對服務型政府、法治政府、廉潔政府等價值理念無法產生高度的認同感和尊崇感，內在激勵失效。

3? ? 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實現(xiàn)依法行政的路徑探索

3.1? ? 夯實基層隊伍建設，加強法治宣傳教育

“基礎不牢，地動山搖”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實現(xiàn)依法行政，需要從基礎工作抓起，重點是要抓好，基礎隊伍建設和基礎的法治教育工作。

3.2? ? 深化行政體制改革，破除體制性障礙

解決當前縣鄉(xiāng)兩級政府非正常化關系困局的關鍵是要在法律上重構兩級政府之間的關系，使其走向規(guī)范化和正?；?。首先，縣鄉(xiāng)兩級政府的職責權限必須在法律上設置一條明確具體的界限，避免權責交叉和權責不清現(xiàn)象的產生，尤其要明確縣級政府的權力并對其加強約束。因為一旦有模糊地帶出現(xiàn)，縣級政府就會憑借其處于行政上級的優(yōu)勢，強迫鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就范，兩級關系就必定被扭曲。其次，建立健全相關的問責制度。實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的許多違法作為根源都是上級政府不斷施壓所致。當上級政府出現(xiàn)突破或超越職權界限的行為，應當啟動問責機制，追究相關人員越權行政的責任。

3.3? ? 建立相應的激勵機制，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部依法行政的積極性

（1）加大外在激勵資源的投入。公務員的工作態(tài)度、工作作風以及工作的積極性是與其收入水平和生活水平成正相關性的。我國應當建立一套鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員的工資調整機制，使公務員工資與社會平均工資保持在一定的比例范圍之內，并且依據(jù)每年的物價水平并結合國家的財政情況實時地調整公務員的工資。另外，由于我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作條件較為艱苦，工作任務繁重，服務對象多、范圍廣，付出多于收入。這就需要在政策上對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的福利待遇予以適當?shù)膬A斜，增加其工資津貼、醫(yī)療補貼，享受帶薪休假、改善食宿條件等，消除鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的后顧之憂，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部依法行政的積極性。另外要推進以依法行政為主要內容的政府績效評估制度。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核重點從注重經濟發(fā)展、招商引資、項目建設等方面向推進依法行政和建設法治政府轉變。（2）探索提高內在激勵的管理制度。一是探索實行心理契約管理制度。心理契約是鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的聯(lián)系紐帶，一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部根據(jù)自身的情況，表達自己的需求和希望;另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也提出對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的要求，雙方經過平等協(xié)商之后訂立心理契約。心理契約是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進行獎懲的依據(jù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部均需按照心理契約的內容做出相應的調整和規(guī)范，共同推進依法行政管理目標的實現(xiàn)。二是探索建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職業(yè)生涯規(guī)劃系統(tǒng)。由于每個個體的價值觀、興趣愛好、職業(yè)專長等方面存在差異，對職業(yè)目標和發(fā)展空間有不同的追求和愿望。因此，充分了解每一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的職業(yè)需求，探索建立科學合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職業(yè)生涯規(guī)劃系統(tǒng)，幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部樹立正確的職業(yè)目標，完善職業(yè)規(guī)劃，使綜合管理能力強、精通經濟、農業(yè)、環(huán)保、法律等方面的專業(yè)技術型人才能夠在自己的崗位上各司其職、各盡其才，增強整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍的生機和活力，不斷提高工作效率。

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