新時(shí)代下我國城管執(zhí)法沖突的原因及對(duì)策探究

李強(qiáng)

[摘要]三十多年來城管在城市管理中起到了至關(guān)重要的作用，城管執(zhí)法為城市的生產(chǎn)生活環(huán)境，社會(huì)的秩序穩(wěn)定做出了突出貢獻(xiàn)。隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，人民對(duì)于城市管理者的期待值也越來越高，城管執(zhí)法與人民生活緊密聯(lián)系，始終處于社會(huì)管理的最前線。然而，城管部門在執(zhí)法過程中法律依據(jù)不足，執(zhí)法范圍不明確；缺少監(jiān)督，沒有統(tǒng)一的管理機(jī)制；執(zhí)法人員準(zhǔn)入門檻低，質(zhì)量低等問題慢慢顯現(xiàn)出來了。通過分析城管執(zhí)法沖突產(chǎn)生的原因，提出緩解城管執(zhí)法沖突的對(duì)策。希望對(duì)城管執(zhí)法機(jī)制的完善，城管執(zhí)法工作的健康發(fā)展，和諧社會(huì)的建設(shè)有所幫助。

[關(guān)鍵詞]城管；城管執(zhí)法；問題；對(duì)策

[中圖分類號(hào)]D631.4 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

隨著城市發(fā)展的腳步越來越快，城市人口激增，城市化帶來的管理問題也越來越復(fù)雜多樣，城管部門應(yīng)運(yùn)而生，在改革開放的幾十年里，為城市發(fā)展帶來了曙光。我國《行政處罰法》的頒布，解決了城市管理中的某些問題，但至今沒有關(guān)于城管執(zhí)法的法律文件，使得城管執(zhí)法缺乏底氣，新聞媒體及群眾對(duì)城管產(chǎn)生質(zhì)疑。在依法執(zhí)法的大背景下，城管與相對(duì)人之間的矛盾卻日益惡化，沖突不斷，嚴(yán)重阻礙了我國法制化的進(jìn)程，因此，尋找切實(shí)可行的解決之策迫在眉睫。

1 城管執(zhí)法沖突產(chǎn)生的原因分析

城管執(zhí)法部門自成立以來，在城市的和諧，社會(huì)的穩(wěn)定，居民的生產(chǎn)生活建設(shè)中發(fā)揮了重要的積極作用，維護(hù)了國家和公民的利益。但是發(fā)展出現(xiàn)更深層次的矛盾，當(dāng)前執(zhí)法體制已經(jīng)解決不了，執(zhí)法工作面臨重重困境。暴力執(zhí)法，違法執(zhí)法等問題造成的后果就是新問題的層出不窮和官民矛盾的不斷激化，因此找到問題的原因至關(guān)重要。

1.1 城管執(zhí)法沖突產(chǎn)生的法律依據(jù)的原因

我國倡導(dǎo)依法治國，建設(shè)法治社會(huì)，國家治理的首要手段是法律，我國法制化進(jìn)程不斷完善，但是有些領(lǐng)域還未實(shí)現(xiàn)突破。造成城管執(zhí)法沖突的首要原因便是法律原因，法律依據(jù)不足，不按法定程序執(zhí)法等。

1.1.1 城管執(zhí)法的法律依據(jù)不足。城管部門從出現(xiàn)到試點(diǎn)再到當(dāng)下，已然走過了二十個(gè)年頭了，但國家意義上與城管執(zhí)法有關(guān)法律僅有《行政處罰法》。而目前有關(guān)城管執(zhí)法的地方性法規(guī)有400多條，但平常執(zhí)法活動(dòng)中都參考其他相關(guān)法律，即借法執(zhí)法。我國法律規(guī)定省級(jí)政府有權(quán)設(shè)立綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)限，同時(shí)規(guī)定只有公安機(jī)關(guān)有限制人身自由的權(quán)利，城管部門無權(quán)干涉。針對(duì)各個(gè)城市的發(fā)展?fàn)顩r不同，各地區(qū)行政主管部門頒布的地方性法規(guī)是目前城管執(zhí)法的主要依據(jù)。這些執(zhí)法根據(jù)來自于其他法律法規(guī)中的相關(guān)部分，這就造成其他行政主體與城管的職權(quán)沖突，因此城管執(zhí)法依據(jù)的法律體系處于一個(gè)不穩(wěn)定不明確的狀態(tài)，甚至出現(xiàn)城管執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中對(duì)于是否具有執(zhí)法權(quán)以及執(zhí)法權(quán)大小都不清楚。

1.1.2 城管執(zhí)法不符合法律程序。一個(gè)國家存在和發(fā)展的基礎(chǔ)是公正，包含實(shí)體公正和程序公正。重實(shí)體，輕程序是城管部門的一貫現(xiàn)象。隨著社會(huì)主義法治化的發(fā)展和完善，我國倡導(dǎo)實(shí)體與程序并重。城管人員執(zhí)法是一種代表政府的行政行為，任何行政行為都有其特定的法律程序，應(yīng)當(dāng)按照法律程序執(zhí)法，程序的不公正會(huì)導(dǎo)致處理不公正。我國法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)實(shí)施處罰時(shí)，要認(rèn)真聽取相對(duì)人陳述辯解，執(zhí)法人員認(rèn)真聽取，依法處理，而不能任性處罰。而實(shí)際城管工作人員不按程序執(zhí)法，違法現(xiàn)象比比皆是：不穿統(tǒng)一制服、不展示執(zhí)法證明、強(qiáng)扣財(cái)物不給票據(jù)、不給相對(duì)人申辯權(quán)等。 程序公正是市場經(jīng)濟(jì)不可缺少的因素，對(duì)于城管執(zhí)法而言，程序乃法治的前提。在城管執(zhí)法過程中，一旦程序違反法律，執(zhí)法便失去公正，效率也跟著下降，執(zhí)法成本提高，損壞相對(duì)人利益，最終影響政府權(quán)威。

1.2 城管執(zhí)法沖突產(chǎn)生的體制機(jī)制的原因

1.2.1 體制不完善。城管執(zhí)法范圍的不明確導(dǎo)致其執(zhí)法的隨意性大大提高，我們了解的城管管理范圍非常廣泛，包括清理攤販、拆遷建筑、梳理車輛等無所不能，有時(shí)甚至行使其他行政部門的權(quán)利，造成職權(quán)重疊。城管具有相對(duì)集中的行政處罰權(quán)，上級(jí)行政部門的一個(gè)紅頭文件便能增加城管的管理領(lǐng)域和管理渠道。我國各地行政體系中城管部門的歸屬情況較為混亂，在國家層面沒有設(shè)立一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，僅僅具有中央編制，而沒有地方機(jī)構(gòu)，從而陷入執(zhí)法底氣不足的局面。城管在國家層面沒有統(tǒng)一指揮部門，只有《行政處罰法》授權(quán)下的相關(guān)地方性條例。我國法律法規(guī)并未授權(quán)城管暴力、釣魚式、無邊界等執(zhí)法方式反而限制約束，但是在實(shí)際生活中，地方政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)卻默許甚至嘉獎(jiǎng)這種行為，促使城管部門更加肆無忌憚，耀武揚(yáng)威。城管的創(chuàng)制具有很強(qiáng)的隨意性，缺乏相關(guān)體制部門的監(jiān)管，僅僅遵照地方領(lǐng)導(dǎo)的意志辦事。全國范圍內(nèi)，城管的編制參差不齊，甚至有些地方全部為無編制的“臨時(shí)工”。體制不完善不利于城管行使職能。只有完善體制，統(tǒng)一編制，納入國家財(cái)政，才能保障執(zhí)法公正，而不會(huì)依職權(quán)謀私利，從而徹底打擊腐敗和執(zhí)法沖突。

1.2.2 機(jī)制不完善。城管部門在法定范疇擁有自由裁量權(quán)，但沒有明確具體尺度，這就容易導(dǎo)致權(quán)力擴(kuò)張和濫用。隨著城市的發(fā)展，相關(guān)地方性法律法規(guī)不斷出臺(tái)，希望彌補(bǔ)城管執(zhí)法的缺陷，但“人治”思想早已根深蒂固?，F(xiàn)實(shí)的生活中，城管隊(duì)伍都有自己的管理區(qū)域，部分人員長期與本轄區(qū)的相對(duì)人打交道，利用職權(quán)甚至達(dá)成某種默契或者協(xié)議，就會(huì)導(dǎo)致“人情”“保護(hù)費(fèi)”等腐敗現(xiàn)象，增加這些執(zhí)法人員的灰色收入，也使一些不合法行為變?yōu)楹戏ǎ瑹o形中也加劇了一些不愿意妥協(xié)的商販與城管的矛盾。為什么城管執(zhí)法手段越來越強(qiáng)勢(shì)？不難理解，城管執(zhí)法缺少監(jiān)督，地方政府一般僅設(shè)立城管部門，而不會(huì)建立相應(yīng)監(jiān)督反饋機(jī)制。即便個(gè)別地區(qū)設(shè)置一些投訴渠道，熱線電話等，卻也只是“門面工程”，只是為了應(yīng)付上級(jí)考察，而不是真正為百姓做事。城管部門作為綜合性執(zhí)法部門，具有國家授權(quán)高度集中的行政處罰權(quán)，這么大的權(quán)力卻無人監(jiān)督是難以想象的。日常生活中，社會(huì)民眾對(duì)于城管打人等事件是極其關(guān)注的，當(dāng)判決涉案人員很嚴(yán)重的刑罰時(shí)，為何對(duì)其他執(zhí)法人員起不到震懾作用，事件仍然頻繁發(fā)生？缺少一套完整配套的監(jiān)督機(jī)制，不能做到對(duì)公共執(zhí)法權(quán)力真正的制度限制，只能解決表面矛盾，不能標(biāo)本兼治。

1.3 城管執(zhí)法沖突發(fā)生的執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)的原因

1.3.1 城管執(zhí)法的人員構(gòu)成參差不齊。城管執(zhí)法部門準(zhǔn)入門檻低，人員組成良莠不齊。只有少數(shù)城管執(zhí)法隊(duì)員有正規(guī)編制，然而城管行政執(zhí)法范圍不斷擴(kuò)大，工作繁重，而待遇一般，所以人員數(shù)量質(zhì)量不容樂觀。面對(duì)大量的工作，相關(guān)部門只能任用“臨時(shí)工”一些學(xué)歷不高的社會(huì)人員作為協(xié)管員或志愿者。據(jù)筆者在太原觀察發(fā)現(xiàn)，城管人員每天出勤時(shí)間不固定，而且經(jīng)常游擊式執(zhí)法。如果碰到城市評(píng)選活動(dòng)、體育競賽等涉及城市形象問題，城管隊(duì)員幾乎二十四小時(shí)待命。城管執(zhí)法工作繁瑣復(fù)雜，而且經(jīng)常與武力有關(guān)，長期超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，使得很多人對(duì)此職業(yè)產(chǎn)生反感情緒。城管執(zhí)法人員身份復(fù)雜，學(xué)歷低、法律意識(shí)淡薄，簽過勞動(dòng)合同就可以充當(dāng)執(zhí)法隊(duì)員，沒有嚴(yán)格的培訓(xùn)制度，導(dǎo)致個(gè)人素質(zhì)低成為城管的一大特點(diǎn)。城管執(zhí)法面對(duì)的大多都是城市小攤販等弱勢(shì)群體，受教育程度低，法律意識(shí)淡薄的小攤販一旦與執(zhí)法者產(chǎn)生沖突，便會(huì)引起暴力。執(zhí)法人員素質(zhì)良莠不齊，一些執(zhí)法者從不考慮人民的利益，利用職權(quán)便利，對(duì)相對(duì)人隨意處罰，不按程序執(zhí)法甚至拳腳相加，不僅沒有為人民服務(wù)的意識(shí)，反而踐踏群眾的權(quán)益，這樣的行為是決不允許的。

1.3.2 城管執(zhí)法人員的執(zhí)法方式欠妥。改革開放快速推進(jìn)，城市規(guī)模擴(kuò)大，管理問題日益突顯。外來打工人員、附近村民、待業(yè)工人等弱勢(shì)集體，為了生存和生活需要，選擇低成本的攤販活動(dòng)。然而保護(hù)城市的良好環(huán)境、整潔衛(wèi)生，是城管部門職責(zé)所在。但是為什么會(huì)出現(xiàn)不計(jì)其數(shù)的沖突事件？其中執(zhí)法人員的執(zhí)法觀念和執(zhí)法方式是重要的原因。執(zhí)法人員的權(quán)力思想較為嚴(yán)重，甚至存在官僚思想，無形中將手中的權(quán)力在觀念的作祟下無限放大。很多執(zhí)法人員理所當(dāng)然認(rèn)為相對(duì)人就應(yīng)該服從指揮，聽從管理，一旦不服從就該采取強(qiáng)制措施，這樣一來，就引發(fā)了暴力事件。國家對(duì)城管執(zhí)法授予罰款和沒收財(cái)物的權(quán)利，但這同時(shí)也導(dǎo)致一部分執(zhí)法人員濫用權(quán)利對(duì)相對(duì)人進(jìn)行處罰。在處罰過程中，很多時(shí)候我國倡導(dǎo)的執(zhí)法人員說明處罰理由，給予相對(duì)人申辯的權(quán)利是不存在的，行政執(zhí)法人員不按程序辦事，人民群眾肯定怨聲載道。對(duì)于執(zhí)法方式，分為沒收財(cái)產(chǎn)、罰款等強(qiáng)制性手段，教育、警告等柔性方法。在執(zhí)法過程中，執(zhí)法人員很少按程序告知，錄像，而絕大多數(shù)相對(duì)人是不懂法的。筆者認(rèn)為，有必要告知相對(duì)人怎樣做才合法，執(zhí)法人員要維護(hù)法律威嚴(yán)，教化眾人，而不僅是處罰者。改善城管執(zhí)法方式和方法，而不是依靠強(qiáng)制手段壓迫弱勢(shì)群眾，違背法律原則。

2 化解城管執(zhí)法沖突的對(duì)策和建議

習(xí)近平主席在十九大提出“不忘初心，牢記使命，高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟，奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng)不懈奮斗”。全國范圍內(nèi)城管暴力事件屢見不鮮，成為人民安居樂業(yè)，國家長治久安的阻礙，延緩了我國實(shí)現(xiàn)中國夢(mèng)的進(jìn)程。因而，迫切尋求解決城管執(zhí)法沖突的方案和建議，是當(dāng)前緊迫的要事。

2.1 推進(jìn)城管執(zhí)法的法制化進(jìn)程

2.1.1 制定一部全國性的城管執(zhí)法法律文件。城管部門已悄然走了20多年，至今都未出臺(tái)全國性的城管法律條例，城管的執(zhí)法主體資格和范圍至今仍在爭論。面對(duì)依法治國的呼聲以及十八屆六中全會(huì)的精神，我們不能繼續(xù)“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的局部改革，而應(yīng)該全方位化解城管面臨的難題。只有找到導(dǎo)致問題的根源，才能真正的破解難關(guān)。制定一部效力及于全國的城管法律，從而確定城管執(zhí)法的依據(jù)，消除人民質(zhì)疑；規(guī)范城管執(zhí)法的范圍，推進(jìn)合理執(zhí)法；也可以最大程度統(tǒng)率全國范圍內(nèi)組織框架、人員素質(zhì)、行政理念，積極配合其他各部門工作。

2.1.2 嚴(yán)格規(guī)范城管執(zhí)法的法律程序。《行政強(qiáng)制法》已經(jīng)頒布實(shí)施近20年，但行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中重實(shí)體、輕程序的現(xiàn)象仍然普遍存在。作為市場經(jīng)濟(jì)國家，實(shí)體和程序都是行政管理手段，二者協(xié)調(diào)統(tǒng)一。其中程序是有法可依的，程序效率是法治效率的基礎(chǔ)。在執(zhí)法過程中，程序違法是最常見的違法執(zhí)法形式：程序違法不僅容易引發(fā)暴力沖突，降低執(zhí)法效率，而且浪費(fèi)行政成本，對(duì)相對(duì)人利益造成損害。城管部門的法律地位有待商榷。成立之初是沒有國家層面的授意，全國人大常委會(huì)也沒有進(jìn)行備案，對(duì)于如何劃定城管部門的形式十分模糊。這樣一來，就需要向上級(jí)人大進(jìn)行備案，國務(wù)院通過書面形式承認(rèn)其行政執(zhí)法主體的合法性等，才能明確其執(zhí)法地位。唯有經(jīng)過正當(dāng)性程序才能認(rèn)可其法律地位，執(zhí)法部門及執(zhí)法人員才能更有底氣運(yùn)用正當(dāng)權(quán)力，解除人們的顧慮。

2.2 樹立科學(xué)的城管執(zhí)法理念

2.2.1 轉(zhuǎn)變城管執(zhí)法觀念。公民的利益最大化是政府在公共管理中首要關(guān)注的價(jià)值追求，為公民實(shí)現(xiàn)訴求提供各種便利，包括制度、技術(shù)甚至物質(zhì)條件等。我國的歷史傳統(tǒng)中，統(tǒng)治者維持社會(huì)秩序的手段通常是權(quán)力壓制，階級(jí)地位的不同影響社會(huì)地位，決定著生存環(huán)境。而在現(xiàn)代化社會(huì)，我國提倡科學(xué)和民主，提倡官民一體，提倡為人民服務(wù)。部門執(zhí)法應(yīng)該以提供公共服務(wù)為目的，抵制官僚思想，以民為本，行使權(quán)力以服務(wù)社會(huì)為中心，保證公民意志表達(dá)。我國的政治理論有明顯的歷史規(guī)律性，實(shí)行多黨協(xié)商，服務(wù)群眾。同樣，行政執(zhí)法也應(yīng)該由管治走向服務(wù)。

2.2.2 以人為本進(jìn)行城管執(zhí)法。以人為本，執(zhí)法為民，最基礎(chǔ)的就是對(duì)人權(quán)尊重和保障。從實(shí)際生活講，城管執(zhí)法過程中，不再蠻橫粗暴，拳腳相加，甚至危及生命?，F(xiàn)代化社會(huì)文明的推進(jìn)需要貫徹人權(quán)原則，城管執(zhí)法要做到以人為本，與相對(duì)人科學(xué)合理的溝通，取得公眾的認(rèn)同。認(rèn)同需要換位思考、調(diào)整關(guān)系。城管執(zhí)法的初衷是弘揚(yáng)正能量，展現(xiàn)政府良好形象，依法執(zhí)法，文明執(zhí)法等；但現(xiàn)實(shí)是相反的，展示多為負(fù)能量，簡單粗暴、違反程序等，雙方存在嚴(yán)重的信任危機(jī)，危及政府權(quán)威及公信力。城管首先要調(diào)整位置考慮問題，把自己從執(zhí)法者調(diào)整到小商販的位置，扮演城市健康有序的維護(hù)者。其次城管應(yīng)協(xié)調(diào)與相對(duì)人的聯(lián)系、協(xié)調(diào)與群眾的聯(lián)系、協(xié)調(diào)與新聞?shì)浾摰穆?lián)系、協(xié)調(diào)與社會(huì)環(huán)境的聯(lián)系。

2.3 加快城管執(zhí)法隊(duì)伍改革

首先需要提升隊(duì)伍整體素質(zhì)，從制度層面上明確城管的權(quán)力范圍以及需要承擔(dān)的義務(wù)，做到有法可依，有法必依；其次設(shè)置合理合法的用人標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范執(zhí)法隊(duì)伍準(zhǔn)入門檻，同時(shí)開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高執(zhí)法能力，建立城管培訓(xùn)機(jī)制，進(jìn)一步提升城管執(zhí)法主體素質(zhì)，提高城管執(zhí)法水平；再次，完善科學(xué)的考核機(jī)制，對(duì)城管隊(duì)伍起到積極督促作用；一方面，通過對(duì)各個(gè)執(zhí)法單位的考核，形成一種良性競爭，提高執(zhí)法隊(duì)伍活力，另一方面，將考核對(duì)位到人，對(duì)個(gè)人結(jié)果進(jìn)行評(píng)估，給予獎(jiǎng)勵(lì)或處分，從而提高執(zhí)法隊(duì)員的業(yè)務(wù)能力；最后，完善執(zhí)法隊(duì)伍的監(jiān)督體制，健全基層共建協(xié)調(diào)機(jī)制，保障市民參與和監(jiān)督機(jī)制暢通，從而對(duì)執(zhí)法部門的權(quán)力進(jìn)行約束和限制，防止濫用。落實(shí)責(zé)任究責(zé)，對(duì)某些城管隊(duì)員在執(zhí)法過程中出現(xiàn)的濫用職權(quán)，使用暴力等問題，應(yīng)嚴(yán)肅處理，追責(zé)到底，維護(hù)社會(huì)的公平正義。

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