居家養(yǎng)老PPP供給模式在農(nóng)村應(yīng)用的困境及對(duì)策

李賢 武成芳

[摘要]多中心治理理論主張社會(huì)治理應(yīng)多主體參與，滿足公民日益多樣化的公共服務(wù)需求。目前居家養(yǎng)老PPP供給模式已經(jīng)獲得社會(huì)廣泛認(rèn)可。但是我國(guó)學(xué)者把目光集中在PPP模式上而對(duì)該模式對(duì)地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)要求考慮不足。通過(guò)探討城鄉(xiāng)的發(fā)展差異并分析其對(duì)社會(huì)組織形成的影響，得出農(nóng)村可提供養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)第三方的缺失問(wèn)題，并提出加大區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)資源整合、提供差別化的服務(wù)供給等措施，以推動(dòng)居家養(yǎng)老PPP供給模式在農(nóng)村順利推行。

[關(guān)鍵詞] PPP模式；農(nóng)村；居家養(yǎng)老服務(wù)；社會(huì)第三方

[中圖分類號(hào)]F832；C913 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1 我國(guó)農(nóng)村老齡化現(xiàn)狀

人口老齡化是人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高到一定程度必然會(huì)出現(xiàn)的現(xiàn)象，人口老齡化的到來(lái)將給社會(huì)生產(chǎn)、社會(huì)保障、公共服務(wù)、國(guó)家財(cái)政以及職業(yè)教育等方面帶來(lái)深刻的影響。自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的人口年齡結(jié)構(gòu)已經(jīng)由正金字塔形變?yōu)榈辜忓N形，青少年人口數(shù)量所占比例不斷降低，相反60歲以上老年人口所占比例不斷提高，社會(huì)老齡化態(tài)勢(shì)愈發(fā)明顯。《2015年全國(guó)1%人口抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2015年我國(guó)已經(jīng)有2.22億60歲及以上老年人口以及1.44億的65歲及以上老年人口，分別約占同期全國(guó)人口總數(shù)的16.15%、10.47%。我國(guó)人口老齡化的主要特征之一就是城鄉(xiāng)差異，第六次全國(guó)人口普查統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)農(nóng)村人口老齡化與城市老齡化相比具有如下三個(gè)明顯特征：一是程度高于城鎮(zhèn)、二是速度快于城鎮(zhèn)、三是老齡人口多于城鎮(zhèn)。2010年我國(guó)農(nóng)村60歲以上人口占總?cè)丝诘谋壤秊?4.98%，較城鎮(zhèn)人口老齡化程度高3.3個(gè)百分點(diǎn)。

2 PPP模式應(yīng)用于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的優(yōu)勢(shì)分析

多中心治理理論主張推動(dòng)私營(yíng)部門(mén)承擔(dān)責(zé)任參與到公共事務(wù)治理實(shí)踐中去。在公共事務(wù)治理中，除了傳統(tǒng)意義上強(qiáng)調(diào)的政府外，公民、社會(huì)組織、企業(yè)以及其他的各個(gè)社會(huì)主體都可以發(fā)揮出自己的作用。PPP模式即單詞Public-Private-Partnership的英文縮寫(xiě)，指政府與社會(huì)私人組織之間，為了提供某種政府提供不了或者提供質(zhì)量受限的公共物品或服務(wù)，通過(guò)簽訂相關(guān)經(jīng)濟(jì)性協(xié)議，彼此之間形成市場(chǎng)合作關(guān)系，并簽署合同來(lái)明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以促使雙方協(xié)議得以順利完成，達(dá)到比預(yù)期政府或者社會(huì)私人組織獨(dú)自行動(dòng)更好的結(jié)果。我們所說(shuō)的的PPP模式不僅僅是一種政府的籌融資方式，在更大程度上是一種針對(duì)公共事業(yè)項(xiàng)目的運(yùn)行管理模式。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的日益發(fā)展，社會(huì)職能分工的不斷擴(kuò)展，人們的社會(huì)需求日益多樣化、細(xì)分化。在這種情況下，“政府單中心治理”模式已經(jīng)越來(lái)越不能滿足公民對(duì)各種社會(huì)公共服務(wù)及設(shè)施的需求，僅僅依靠政府的財(cái)政資金及相關(guān)管理會(huì)降低社會(huì)公共服務(wù)及設(shè)施的供給質(zhì)量和效率。對(duì)于居家養(yǎng)老服務(wù)而言，PPP供給模式可以充分利用社會(huì)資金，政府通過(guò)和專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)公司或社會(huì)組織合作，不僅降低了政府的財(cái)政壓力，還可以提高居家養(yǎng)老服務(wù)供給質(zhì)量和效率。同時(shí)，對(duì)于私人部門(mén)來(lái)說(shuō)，居家養(yǎng)老服務(wù)這類的準(zhǔn)公共產(chǎn)品存在投資規(guī)模大、收益率低、收益周期長(zhǎng)等投資風(fēng)險(xiǎn)，PPP模式在一定程度上分擔(dān)了私人部門(mén)單獨(dú)投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，降低了私人部門(mén)的市場(chǎng)壓力，所以PPP應(yīng)用于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)優(yōu)勢(shì)明顯。

3 居家養(yǎng)老服務(wù)PPP供給模式在農(nóng)村地區(qū)應(yīng)用的困境

自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)長(zhǎng)期對(duì)城市進(jìn)行發(fā)展政策傾斜而對(duì)農(nóng)村投入比較少，在長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元發(fā)展政策下城鄉(xiāng)發(fā)展差距不斷拉大。近年來(lái)隨著我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化戰(zhàn)略的提出，我國(guó)的城鄉(xiāng)發(fā)展差距有減小態(tài)勢(shì)，但目前仍存在巨大差距。如表1反映了2014～2016年我國(guó)城鄉(xiāng)居民人均可支配收入變動(dòng)情況。2014～2016年我國(guó)農(nóng)村居民人均可支配收入僅為10488.88元、11421.71元、12363.41元，僅為同期全國(guó)水平的52.0%、52.0%、51.9%，城鎮(zhèn)水平的36.4%、36.6%、36、8%。根據(jù)馬斯洛的需求層次理論解釋，人的需求分為5個(gè)方面：一是生理需要，即衣食住等基本需要；二是安全需要，即人身健康、健康保護(hù)等需要；三是社會(huì)需要，即歸屬、友情、愛(ài)情等需要；四是尊重的需要，即社會(huì)承認(rèn)、社會(huì)地位等的需要；五是自我實(shí)現(xiàn)需要，是人最高級(jí)的需要。人只有在生理需要滿足以后才會(huì)考慮較高層次的需要。農(nóng)村地區(qū)尤其是中西部農(nóng)村是我國(guó)貧困人口的集聚區(qū)，農(nóng)村居民收入低，很多貧困村民滿足自身溫飽還存在問(wèn)題。因此村民在滿足自身衣食住等基本需求的情況下對(duì)居家養(yǎng)老等更高層次需求已經(jīng)沒(méi)有多少購(gòu)買(mǎi)能力，對(duì)居家養(yǎng)老有效需求低。

我國(guó)社會(huì)組織包括社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和民辦非企業(yè)三種類型，社會(huì)組織的發(fā)展受到多種因素的影響。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、市場(chǎng)化程度等經(jīng)濟(jì)因素以及公益文化等社會(huì)文化因素是促進(jìn)地區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的積極宏觀影響因素。目前我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平同城市相比有很大差距，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，對(duì)外交流少，區(qū)域開(kāi)放水平較低，因此社會(huì)組織、企業(yè)等作為PPP模式的社會(huì)第三方在農(nóng)村沒(méi)有自行發(fā)展的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。在此影響下，我國(guó)有能力提供居家養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)組織及企業(yè)集聚于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、社會(huì)治理水平較高的城市而在農(nóng)村地區(qū)比較缺乏，這在中西部農(nóng)村體現(xiàn)的更為明顯。再加上我國(guó)城鄉(xiāng)空間距離大，山區(qū)交通不便等因素使得專業(yè)社會(huì)力量較少進(jìn)入農(nóng)村，居家養(yǎng)老服務(wù)PPP供給模式的社會(huì)第三方在農(nóng)村是缺失的，PPP模式在農(nóng)村居家養(yǎng)老問(wèn)題上存在適用性問(wèn)題。

4 居家養(yǎng)老服務(wù)ppp供給模式在農(nóng)村地區(qū)應(yīng)用的對(duì)策

4.1 整合區(qū)域養(yǎng)老資源，培育專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)組織及相關(guān)企業(yè)

目前，我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老資源分布不集中，單位區(qū)域內(nèi)多還處在分散狀態(tài)。農(nóng)村居家養(yǎng)老大部分仍然是以村為單位，各個(gè)村之間缺乏互聯(lián)互通，各自為營(yíng)現(xiàn)象普遍，缺乏區(qū)域整合。分散的村級(jí)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)有兩個(gè)缺點(diǎn)：一是缺乏市場(chǎng)號(hào)召力，不利于吸引社會(huì)資金以及相關(guān)專業(yè)人才，社會(huì)影響??；二是不便于進(jìn)行統(tǒng)一管理，妨礙統(tǒng)一的專業(yè)服務(wù)人才招聘以及區(qū)域內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)資源的合理調(diào)配，阻礙服務(wù)水平的提高。單獨(dú)負(fù)責(zé)村級(jí)養(yǎng)老服務(wù)工作的村兩委沒(méi)有合適的人力、財(cái)物資源進(jìn)行養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人員培訓(xùn)等人力資源管理科目，大部分的村級(jí)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)只能提供簡(jiǎn)單醫(yī)療、食宿等初級(jí)服務(wù)，無(wú)法提供社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系應(yīng)具有照料基本生活起居、健康護(hù)理、醫(yī)療救助、心里疏導(dǎo)等方面的功能，難以滿足老年人多方面的需求。至于民間養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，幾乎都是家庭作坊式的，規(guī)模較小，設(shè)施簡(jiǎn)陋，僅能提供食宿，缺乏必要的文化娛樂(lè)活動(dòng)場(chǎng)所。因此在目前農(nóng)村缺乏專業(yè)居家養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)社會(huì)組織及企業(yè)等社會(huì)第三方的情況下，我們可以將基層縣域內(nèi)的村級(jí)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)整合起來(lái)，根據(jù)縣域人口規(guī)模、土地面積等具體情況成立一個(gè)或多個(gè)專門(mén)的管理機(jī)構(gòu)，對(duì)縣域內(nèi)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)資源進(jìn)行統(tǒng)一管理。在管理機(jī)構(gòu)的前期運(yùn)行中，省、市、縣三級(jí)地方政府應(yīng)該提供資金支持，協(xié)助機(jī)構(gòu)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)建設(shè)，引入現(xiàn)代企業(yè)管理模式進(jìn)行組織管理，之后逐步減少對(duì)機(jī)構(gòu)的干預(yù)，將其慢慢培育成社會(huì)性主體，即養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)組織或企業(yè)，由他們負(fù)責(zé)給基層農(nóng)村提供專業(yè)居家養(yǎng)老服務(wù)，解決農(nóng)村有能力提供居家養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)組織及企業(yè)缺乏問(wèn)題，同時(shí)這樣做也有利于養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的市場(chǎng)化運(yùn)行，讓社會(huì)第三方主體逐漸承擔(dān)起養(yǎng)老服務(wù)提供者的角色，推進(jìn)政府“放、管、服”改革，建設(shè)服務(wù)型政府。

4.2 實(shí)行差別化的服務(wù)供給，開(kāi)辟養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)

差別化的服務(wù)供給方式就是在當(dāng)前農(nóng)村居民收入低，對(duì)居家養(yǎng)老有效需求不足的情況下，根據(jù)農(nóng)村老人經(jīng)濟(jì)收入、健康狀況、生理心里、家庭子女?dāng)?shù)等具體情況采取不同的居家養(yǎng)老服務(wù)供給方式，具體可分為無(wú)償服務(wù)、低償服務(wù)以及有償服務(wù)三種。具體來(lái)說(shuō)就是對(duì)農(nóng)村特困、有重大慢性疾病以及無(wú)子女、喪偶獨(dú)居、失能失智等農(nóng)村弱勢(shì)老年人群實(shí)行重點(diǎn)保障，政府承擔(dān)居家養(yǎng)老全額費(fèi)用，由負(fù)責(zé)本村的養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)組織或企業(yè)提供精準(zhǔn)服務(wù)；對(duì)農(nóng)村貧困戶、一般留守老人實(shí)行低償服務(wù)，政府每月會(huì)進(jìn)行專項(xiàng)補(bǔ)貼，補(bǔ)貼用完后的超額部分享受半價(jià)服務(wù)；對(duì)企事業(yè)單位退休員工干部、身體健康、家庭比較富裕、身邊有子女照顧的老年人實(shí)行有償服務(wù)，政府只進(jìn)行專項(xiàng)補(bǔ)貼，超過(guò)部分享受全價(jià)服務(wù)。差別化的服務(wù)供給不僅僅是擴(kuò)大服務(wù)范圍的問(wèn)題，更重要的是對(duì)農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的開(kāi)拓。對(duì)與處于中低層老年人而言，他們滿足自己基本生活尚且存在問(wèn)題，更不用說(shuō)購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)了。而對(duì)于中高層的老年人而言，根據(jù)“收入—需求”理論，經(jīng)濟(jì)比較富裕的老人購(gòu)買(mǎi)力強(qiáng)，是隱藏的居家養(yǎng)老消費(fèi)主體，通過(guò)剛開(kāi)始的一定補(bǔ)貼引導(dǎo)他們嘗試居家養(yǎng)老服務(wù)服務(wù)消費(fèi)，逐漸培育他們的內(nèi)在需求，進(jìn)而逐漸促進(jìn)居家養(yǎng)老市場(chǎng)的擴(kuò)大。

4.3 培養(yǎng)高質(zhì)量的農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員隊(duì)伍

居家養(yǎng)老服務(wù)所需要的人力資源主要可以分為三類：一是事務(wù)管理人員，二是專業(yè)護(hù)理服務(wù)人員，三是社會(huì)志愿者群體。在管理人員方面，農(nóng)村干部和老年協(xié)會(huì)人員是主力，而這兩類人群都存在自身的缺陷而導(dǎo)致農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)的管理人員短缺。要解決人才短缺問(wèn)題第一要加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)人才的培養(yǎng)。各地區(qū)應(yīng)該結(jié)合農(nóng)村社會(huì)需要，鼓勵(lì)轄區(qū)內(nèi)高中等職業(yè)院校設(shè)立老年保健管理專業(yè)，加快培養(yǎng)居家養(yǎng)老服務(wù)管理、保健、護(hù)理、康復(fù)、營(yíng)養(yǎng)等專業(yè)人才，有計(jì)劃地組織居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)優(yōu)秀年輕人員開(kāi)展專題進(jìn)修培訓(xùn)，完善職業(yè)資格培訓(xùn)補(bǔ)貼政策，培養(yǎng)養(yǎng)老服務(wù)方面的專業(yè)人才。第二就是相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立。政府應(yīng)該出臺(tái)相關(guān)政策，統(tǒng)一規(guī)范居家養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、明確監(jiān)管要求、規(guī)定居家養(yǎng)老專業(yè)服務(wù)人員持證上崗，制定對(duì)違反先關(guān)規(guī)定的社會(huì)組織、企業(yè)的懲罰措施。第三要提高居家養(yǎng)老服務(wù)人員的薪酬福利待遇。我們必須提高養(yǎng)老服務(wù)工作人員待遇，相關(guān)社會(huì)組織及企業(yè)應(yīng)采用科學(xué)的薪酬管理模式，同時(shí)政府也應(yīng)對(duì)在農(nóng)村從事居家養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)服務(wù)人員進(jìn)行專項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼，提高農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員的收入公平感及社會(huì)輿論地位，吸引優(yōu)秀人才。第四就是基層人員招募問(wèn)題。村級(jí)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)可以招募農(nóng)村留守婦女、年輕老人、貧困戶村民從事技術(shù)性不高的日常服務(wù)工作，并進(jìn)行先關(guān)培訓(xùn)，減少相關(guān)人力資源招募成本。

4.4 合理進(jìn)行資金籌集和補(bǔ)助

目前我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行資金主要來(lái)自地方財(cái)政補(bǔ)貼，而目前在地方財(cái)政資源有限的情況下地方政府很難保證對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)提供充足的財(cái)政資金支持，因此我們應(yīng)該逐步提高村集體自籌和社會(huì)資金投入占比。農(nóng)村可以將可利用集體所有的土地進(jìn)行養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可以將集體所有的林地、灘涂等出租， 收益供村集體的老年人養(yǎng)老使用。村集體應(yīng)充分利用村莊資源，建立農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)，延長(zhǎng)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈，提高村民收入，發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，為縣域內(nèi)整合而成的服務(wù)機(jī)構(gòu)在農(nóng)村基層進(jìn)行居家養(yǎng)老服務(wù)提供更大支持。同時(shí)積極鼓勵(lì)社會(huì)慈善機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人捐款，對(duì)捐款主體進(jìn)行稅收減免等優(yōu)惠政策，支持農(nóng)村居家養(yǎng)老發(fā)展。對(duì)農(nóng)村老人的補(bǔ)貼除了按照老人的經(jīng)濟(jì)和身體情況等具體狀況的由好到壞進(jìn)行由少到多的補(bǔ)貼外，還要注意適當(dāng)保留對(duì)農(nóng)村條件較好的老人的補(bǔ)貼來(lái)促進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的擴(kuò)大。

5 總結(jié)

在長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元發(fā)展結(jié)構(gòu)下，城市在與農(nóng)村博弈中逐漸占據(jù)主導(dǎo)性地位，城鄉(xiāng)發(fā)展差距不斷拉大。目前農(nóng)村居民收入僅僅為城市的40%，嚴(yán)重制約了農(nóng)村對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的有效需求的提高，再加上農(nóng)村較低的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，市場(chǎng)開(kāi)放度不高，文化環(huán)境比較封閉，養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)規(guī)模小，城市中可以承擔(dān)居家養(yǎng)老服務(wù)供給作用的社會(huì)化的企業(yè)、公益組織等社會(huì)第三方在農(nóng)村數(shù)量缺乏。農(nóng)村目前通行的單個(gè)村或幾個(gè)村一起建立的村級(jí)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)規(guī)模小，社會(huì)影響力小，吸引社會(huì)資本能力弱，服務(wù)人員專業(yè)素質(zhì)低，無(wú)法提供專業(yè)技術(shù)性服務(wù)。

因此我們可以整合農(nóng)村過(guò)于分散的養(yǎng)老服務(wù)資源，建立規(guī)模更大的社會(huì)性組織。資源的整合不僅可以帶來(lái)居家養(yǎng)老服務(wù)管理效率的提高，便于我們?cè)趨^(qū)域內(nèi)統(tǒng)一調(diào)配資源，進(jìn)行統(tǒng)一的養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)人力資源管理，擴(kuò)大社會(huì)影響力吸引社會(huì)資金并進(jìn)行合理利用，社會(huì)化第三方運(yùn)營(yíng)也可以促進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)。政府應(yīng)該進(jìn)行農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)開(kāi)拓，給予老人差異化補(bǔ)貼，在保持兜底的前提下下進(jìn)行合理補(bǔ)貼，擴(kuò)大農(nóng)村老人對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)購(gòu)買(mǎi)力，誘導(dǎo)其持續(xù)合理地消費(fèi)。同時(shí)政府必須加大對(duì)養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)組織及企業(yè)的扶持，保持合理財(cái)政補(bǔ)助規(guī)模，進(jìn)行稅收減免，加大對(duì)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的監(jiān)管，防止虛高價(jià)服務(wù)現(xiàn)象出現(xiàn)，提高行業(yè)人員素質(zhì)，吸引相關(guān)專業(yè)人才加入。

我國(guó)不同地區(qū)的農(nóng)村在自然地理環(huán)境、人文風(fēng)俗、社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況等方面存在巨大差異，因此我們必須考慮到不同地區(qū)農(nóng)村的不同條件，因地制宜，將居家養(yǎng)老服務(wù)PPP供給模式在農(nóng)村真正推行開(kāi)來(lái)。

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