農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的路徑選擇研究

唐夢文 王曉慧

[摘要]農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中扮演著舉足輕重的角色，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的完善，在提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、創(chuàng)新農(nóng)民生產(chǎn)方式、加快農(nóng)村發(fā)展中發(fā)揮著積極作用。當(dāng)下我國農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較上個(gè)世紀(jì)相比有了明顯改善，但不可忽視的是，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)力量依舊薄弱，存在著很多亟需解決的問題。指出了農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施存在的建設(shè)不到位、結(jié)構(gòu)不合理、缺乏后續(xù)維管工作、投資主體單一等問題，并針對現(xiàn)有問題提出了不斷完善公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、注重管護(hù)工作、實(shí)現(xiàn)供給主體的多元化等建議。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村；公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；路徑研究

[中圖分類號(hào)]F272 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1 農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施概述以及建設(shè)現(xiàn)狀

1.1 農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施概述

農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施是指與農(nóng)村發(fā)展有著密切關(guān)聯(lián)，長期使用主體為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，具有消費(fèi)上的非排他性與非競爭性的鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品。國家出臺(tái)的《城鎮(zhèn)規(guī)劃》中規(guī)定：鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共設(shè)施應(yīng)當(dāng)包含教育、文體、醫(yī)療、科技、商業(yè)金融、行政管理、集貿(mào)市場六大類。還有學(xué)者將農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)范圍劃至為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)（農(nóng)田水利灌溉、農(nóng)產(chǎn)品抗災(zāi)、農(nóng)產(chǎn)品流通等）、農(nóng)村生活（公路、能源、飲水、通信等）、農(nóng)村社會(huì)文化（體育休閑文化、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等）、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境（垃圾回收、綠化等）幾個(gè)方面。

農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施往往具有以下幾點(diǎn)特征：首先，投資主體較為單一，由政府部門主導(dǎo)投資建設(shè)。第二，投入成本較高，投資收益滯后，所帶來的公共效果較城市公共設(shè)施而言，更難有標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的評價(jià)體系。第三，監(jiān)管維護(hù)工作難以展開，較城市的公共設(shè)施而言，農(nóng)村的公共基礎(chǔ)設(shè)施很少安排專門工作人員進(jìn)行定期的維護(hù)管理工作。

1.2 農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)現(xiàn)狀

公共設(shè)施在社會(huì)進(jìn)步過程中一直是發(fā)展最為緩慢的一部分，尤其是在農(nóng)村，有關(guān)于公共福利的項(xiàng)目不受重視。隨著我國近年來經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，為促進(jìn)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)一體化、促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展，國家也逐步加大了對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資的力度。從2004年起，中央 1 號(hào)文件內(nèi)容都可搜尋到加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建、現(xiàn)代化農(nóng)村等關(guān)鍵字眼。農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施完善到位，能夠直接迅速的促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的增長，表現(xiàn)為其規(guī)模效應(yīng)和網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)在一定程度上對經(jīng)濟(jì)的刺激。

隨著建設(shè)現(xiàn)代化新農(nóng)村的任務(wù)被提上議程，我國農(nóng)村的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)取得了一定的成就，從已有的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，我國經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)大部分農(nóng)村基本實(shí)現(xiàn)四通、五有、三達(dá)到的最基本的標(biāo)準(zhǔn)，我國人均農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施投資數(shù)量呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢，同時(shí)人均公共基礎(chǔ)設(shè)施投資量的不同省市間的區(qū)域差異也在遞減。但經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)才剛剛開始，總體而言，我國的農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)質(zhì)量不高、建設(shè)不到位，地區(qū)間差異仍然十分明顯，尤其是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的農(nóng)村公共設(shè)施匱乏問題較為嚴(yán)重。

2 農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)存問題

盡管我國的農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展較快，但其中存在的問題仍然較為嚴(yán)重，與發(fā)達(dá)國家過大的差距不可忽視，尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村公共事業(yè)的發(fā)展。農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不到位建設(shè)結(jié)構(gòu)不合理、設(shè)施缺乏管護(hù)、投資主體單一等問題十分突出。農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中表現(xiàn)出來的這些問題，極大程度上制約農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施總體效應(yīng)的發(fā)揮，也不利于區(qū)域間經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展，進(jìn)一步導(dǎo)致基層社會(huì)的不安定因素的堆積。

2.1 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不到位、結(jié)構(gòu)不合理

農(nóng)村生活基礎(chǔ)設(shè)施基本完善，公路、電力通信基本已經(jīng)普及供應(yīng)，但例如物流、網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)公用設(shè)施在大部分農(nóng)村還沒有形成規(guī)模。特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，快遞寬帶等設(shè)施的發(fā)展還沒有落到實(shí)處，與外界的來往較少、信息較為封閉，從而導(dǎo)致發(fā)展緩慢，地區(qū)貧富差距越來越大。

在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，水利灌溉設(shè)施較多，但建設(shè)質(zhì)量偏低，水資源利用率不高，造成嚴(yán)重浪費(fèi)。同時(shí)農(nóng)作物抗風(fēng)險(xiǎn)能力低下，落后農(nóng)村地區(qū)農(nóng)作物還是靠天收，基礎(chǔ)設(shè)施脆弱難以滿足農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)的需求。

農(nóng)村社會(huì)文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足的問題更為突出，在農(nóng)村教育、農(nóng)村醫(yī)療方面，鄉(xiāng)間學(xué)校與醫(yī)療合作社硬件設(shè)施差，工作人員專業(yè)知識(shí)與素養(yǎng)較城市的工作人員有很大差距，人才儲(chǔ)備不夠，導(dǎo)致大多數(shù)鄉(xiāng)間學(xué)校面臨倒閉的危險(xiǎn)，醫(yī)療合作社也成為擺設(shè)。其次，社會(huì)保障設(shè)施方面如留守兒童中心、社會(huì)救助站等建設(shè)甚少。這些嚴(yán)重阻礙了建設(shè)現(xiàn)代化新農(nóng)村目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

農(nóng)村較城市而言，雖然有著較多的植被與農(nóng)林田地，但是其生態(tài)環(huán)境問題也不容小覷，如農(nóng)村的垃圾管理問題，缺乏相應(yīng)的人員定期清理，綠化雜亂，塵土飛揚(yáng)。且由于對糧食產(chǎn)量過高的要求，已經(jīng)致使大片農(nóng)村土壤喪失養(yǎng)分，土地修復(fù)工作卻無人承擔(dān)。

總體而言，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施投資更傾向于大型工程的建設(shè)，表現(xiàn)為對公路、水利等項(xiàng)目的集中建設(shè)，且多量低質(zhì)。同時(shí)忽視用于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)民生活條件方面的投資，尤其是在農(nóng)村福利保障方面，所占比例甚小。

2.2 農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施缺乏后續(xù)的監(jiān)管與維護(hù)

農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施在長期持續(xù)工作卻得不到及時(shí)的管護(hù)情況下，大大減少了公用設(shè)施的使用壽命，導(dǎo)致設(shè)施資源利用率低下，浪費(fèi)嚴(yán)重，與預(yù)期的效益相距甚遠(yuǎn)。主要問題就在于缺乏專門的工作部門與人員進(jìn)行管理與維護(hù)，相關(guān)負(fù)責(zé)主體權(quán)責(zé)不明，造成農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)無人問津。農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施與管理資金同樣不足，雖然國家財(cái)政每年都會(huì)增加用于農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施方面的資金，但是專門針對設(shè)施維護(hù)與管理的資金投入所占比例很小。缺乏監(jiān)督與管理的長效機(jī)制阻礙了農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。

2.3 供給主體單一導(dǎo)致供給效率低下

農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主體一般情況下為政府，政府基于自身職能對公眾提供公共產(chǎn)品，對處理外部消極效應(yīng)、市場失靈等問題的解決具有積極作用，但是隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府也會(huì)存在政府失敗，政府在公共產(chǎn)品供給方面就產(chǎn)生缺陷，有限主體在供給范圍過大的情況下導(dǎo)致公共設(shè)施建設(shè)質(zhì)量得不到保障、建設(shè)時(shí)間過長、投資成本過高等一系列問題，不利于公共資源的整合。所以，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)不能完全依靠市場，應(yīng)當(dāng)部分依賴其他主體，為農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)注入新鮮血液。

3 改善農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀的路徑選擇

3.1 建設(shè)健全農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施

首先必須建立健全農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)體系，做好基礎(chǔ)工作，對農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)量、質(zhì)量、覆蓋范圍做出明文規(guī)定，尤其是抓緊出臺(tái)新型產(chǎn)業(yè)公共設(shè)施的政策，例如農(nóng)村物流、快遞下鄉(xiāng)等方面。政府必須加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金扶持力度，提供強(qiáng)大有力的資金保障。

其次，加強(qiáng)農(nóng)村生活性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，鄉(xiāng)村道路建設(shè)要嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施力度加大，為提高農(nóng)民收入、改善農(nóng)民生活質(zhì)量做好科技保障。社會(huì)文化方面，繼續(xù)開展鄉(xiāng)村體育休閑文化，重視農(nóng)村教育與農(nóng)村醫(yī)療，努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，加大對農(nóng)村的人才投入，重視農(nóng)村人力資源管理。生態(tài)環(huán)境是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的長效保證，因此，在農(nóng)村應(yīng)該營造良好的公共環(huán)境，緊抓環(huán)境治理工作，例如垃圾回收處理、房屋改建、土地修復(fù)等，大力開展環(huán)境保護(hù)的宣傳工作，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的良性循環(huán)。農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)要在布局上呈現(xiàn)出整體和局部的結(jié)合、生活與生產(chǎn)的結(jié)合、文化與生態(tài)的結(jié)合。

3.2 注重對農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的管護(hù)

相關(guān)部門在對農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行規(guī)劃的同時(shí)就應(yīng)當(dāng)考慮到后續(xù)的維護(hù)管理工作的統(tǒng)籌安排，針對管護(hù)工作制定具體的規(guī)章制度，確保有法可循，以避免各部門相互推諉的局面，設(shè)立專門的部門，權(quán)責(zé)一致，從而提高管理水平。

對公共設(shè)施做到定期修檢，及時(shí)維護(hù)，同時(shí)不斷收集村民使用滿意度，對不到位的地方做出及時(shí)的調(diào)整，發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施的最大功效。此外，加強(qiáng)對村民的教育培訓(xùn)，提升每位農(nóng)戶對公共事業(yè)管理的認(rèn)知度，讓村民形成積極使用、自覺監(jiān)督、自覺維護(hù)、不破環(huán)、不私占的意識(shí)。發(fā)揮村干部的表率與領(lǐng)頭作用，鼓勵(lì)農(nóng)民群眾參與到公共基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)督維護(hù)中，從整體提升農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的管護(hù)力度。

3.3 實(shí)現(xiàn)供給主體的多元化

在當(dāng)下必須繼續(xù)發(fā)揮政府部門在農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的主體地位，在建設(shè)的整個(gè)過程中，應(yīng)該透徹地了解村民意向和偏好，廣泛采納村民的建議，從而建設(shè)出更加有益于農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展的相關(guān)公共資源。

在建設(shè)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)，應(yīng)當(dāng)持續(xù)推進(jìn)企業(yè)、社會(huì)組織對農(nóng)村公用事業(yè)的投資力度，增強(qiáng)資金自籌能力，從而降低投資成本，加快建設(shè)效率，擴(kuò)大公共產(chǎn)品的服務(wù)面和受益面，解決公共資源使用過程中的問題與困境。小型公共基礎(chǔ)設(shè)施可以采取政府主導(dǎo)資金投入，村民自主建設(shè)的路徑，例如農(nóng)村沼氣、太陽能發(fā)電板等。農(nóng)民自主建設(shè)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)乎其切身利益，可以很大程度上提高公共設(shè)施的質(zhì)量，同樣在設(shè)施的管護(hù)工作中，村民會(huì)具備更強(qiáng)的自主性。同時(shí)，多元主體共建的模式也遵循著當(dāng)下民主政治文化中村民自治制度的精髓。

4 結(jié)論

總之，雖然當(dāng)下農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展較快，但依舊存在諸多的問題，發(fā)展?fàn)顩r喜憂參半。農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)依舊是篳路藍(lán)縷，需要從多方面去努力改善，加大投資力度和建設(shè)力度、注重對基礎(chǔ)設(shè)施的管護(hù)工作、吸引多元主體投資建設(shè)。完善公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)急需解決的問題，想要完成農(nóng)村現(xiàn)代化，必須重視農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)?；c高質(zhì)量建設(shè)。完善的農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施既關(guān)乎廣大農(nóng)民的切身利益，也是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要任務(wù)，需要各方主體共同努力。

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