“三權(quán)分置”視野下的林地承包權(quán)探析

張宏 周伯煌

[摘要]國(guó)家施行的“三權(quán)分置”改革是自開展農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來又一次重大變革。理論界從不同視角展開探索和研究，但學(xué)界的爭(zhēng)論依然存在，其中就包括對(duì)承包權(quán)的內(nèi)涵的各種解讀。林地作為土地的重要類別，鑒于其在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的價(jià)值及改革步入法律完善階段，因此，想要實(shí)現(xiàn)保護(hù)林地，保障林農(nóng)合法權(quán)益的目標(biāo)，就必須在法律層面上明晰承包權(quán)的權(quán)利屬性，界定承包權(quán)的權(quán)能范圍以及協(xié)調(diào)好承包權(quán)與原有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的關(guān)系。

[關(guān)鍵詞]三權(quán)分置；林地承包權(quán)；承包經(jīng)營(yíng)權(quán)

[中圖分類號(hào)]S7-9 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

十九大報(bào)告要求繼續(xù)推進(jìn)土地改革，完善承包地“三權(quán)”分置制度。這就需要維持土地承包關(guān)系穩(wěn)定且長(zhǎng)久不變，其本質(zhì)就是要保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。當(dāng)下，關(guān)于“三權(quán)分置”的法實(shí)現(xiàn)是學(xué)界探討的熱點(diǎn)。《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》《森林法》等法律的修改繞不開“三權(quán)分置”議題。在此背景下，林地承包權(quán)的法制化顯得更加迫切和重要。

1 “三權(quán)分置”的提出與發(fā)展

農(nóng)地流轉(zhuǎn)自上世紀(jì)90年代在地方出現(xiàn)，林權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)踐可以追溯到80年代，且涉及面越來越廣，如今我國(guó)進(jìn)入了林業(yè)發(fā)展的新時(shí)期。2008年《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》著手規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)。但尚未提出“三權(quán)分置”的概念。2013年習(xí)近平同志在下鄉(xiāng)考察期間，第一次提及土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)系問題。到了十八屆三中全會(huì)率先宏觀性提到：“賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”。

2014年之后改革明顯提速，《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》（2014年中央一號(hào)文件）的發(fā)布，標(biāo)志著三權(quán)分置作為全國(guó)性政策得以確立。接著，《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》（簡(jiǎn)稱《流轉(zhuǎn)意見》）的印發(fā)則明確了三權(quán)分置的總體要求和具體思路。此后“三權(quán)分置”開始逐漸出現(xiàn)在官方文件中：《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》（2015年中央一號(hào)文件），《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)[2015]45號(hào)），《關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》（2016年中央一號(hào)文件）。一系列的文件出臺(tái)，使得“三權(quán)分置”改革的脈絡(luò)基本成型。2016年《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》（《“三權(quán)分置”意見》）是圍繞“三權(quán)分置”量身制定的政府文件，預(yù)示著“三權(quán)分置”正式開始全國(guó)范圍內(nèi)的貫徹實(shí)施?！蛾P(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見》（2017年中央一號(hào)文件）重申落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”的辦法。《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（2018年中央一號(hào)文件）提出依法平等保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

綜上，2014年到2018年連續(xù)五年中央一號(hào)文件的出臺(tái)，黨和政府對(duì)“三權(quán)分置”改革的藍(lán)圖逐漸清晰，然而即使“所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)”三權(quán)在政府文件中使用，但是我國(guó)是社會(huì)主義法治國(guó)家，三權(quán)的法律制度化勢(shì)在必行。

2 “承包權(quán)”的相關(guān)爭(zhēng)論

2.1 官方關(guān)于承包權(quán)的陳述歸納

陳述一，農(nóng)戶承包權(quán)。2014年中央一號(hào)文件：“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)?！?015年中央一號(hào)文件：“界定農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的權(quán)利關(guān)系?！?017年中央一號(hào)文件：“落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”辦法。”

陳述二，承包權(quán)。《流轉(zhuǎn)意見》：“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)?！眹?guó)發(fā)[2015]45號(hào)：“按照所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置和經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)有關(guān)要求，以落實(shí)農(nóng)村土地的用益物權(quán)?！薄渡罨r(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》：“農(nóng)村耕地實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)‘三權(quán)分置?！?/p>

陳述三，土地承包權(quán)?！丁叭龣?quán)分置”意見》：“承包農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)的，應(yīng)在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)進(jìn)行?！?016年中央一號(hào)文件：“維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益?！?018年中央一號(hào)文件：“維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)?！?/p>

2.2 學(xué)界關(guān)于承包權(quán)的性質(zhì)爭(zhēng)論

在如何定位“承包權(quán)”的性質(zhì)問題上學(xué)界存有以下幾種觀點(diǎn)：

第一種觀點(diǎn)，承包權(quán)是成員權(quán)。持該觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為在公有制背景下，承包權(quán)是一種相對(duì)封閉的權(quán)利，只有當(dāng)個(gè)體隸屬于某一集體組織的成員時(shí)，才能獲得相應(yīng)的份額。

第二種觀點(diǎn)，財(cái)產(chǎn)權(quán)。持該觀點(diǎn)的學(xué)者立足于社會(huì)保障的考量，認(rèn)為承包權(quán)具有使用、流轉(zhuǎn)、抵押等財(cái)產(chǎn)性權(quán)能，可以作為現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制的補(bǔ)充。

第三種觀點(diǎn)，用益物權(quán)。持該觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為承包權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相同，都是集體成員基于特定身份而享有的權(quán)利。

第四種觀點(diǎn)，資格權(quán)。持該觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為承包權(quán)是農(nóng)戶獲得承包地的資格認(rèn)定，對(duì)外具有鮮明的象征性。

第五種觀點(diǎn)，收益權(quán)。持該觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為承包權(quán)是權(quán)利人通過流轉(zhuǎn)的形式獲得經(jīng)濟(jì)利益，只承包地，并不從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的收益權(quán)。

改革開放40年，經(jīng)管學(xué)界幾乎參與了國(guó)家經(jīng)濟(jì)政治各方面的重大改革，作為政府幕僚的顧問團(tuán)，經(jīng)管界學(xué)者將其理論轉(zhuǎn)化為政策的影響力與日俱增。但是在升華為制度之前需要得到法學(xué)的驗(yàn)證，特別是和廣大農(nóng)民群體息息相關(guān)的“三權(quán)分置”更是如此?，F(xiàn)在學(xué)術(shù)界的爭(zhēng)論，有相當(dāng)一部分原因是法規(guī)不明晰，誤用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和術(shù)語(yǔ)導(dǎo)致的。

3 林地承包權(quán)的再解讀

林地是林農(nóng)生產(chǎn)、生活的依靠。林地作為土地的一個(gè)重要類型，林地“三權(quán)分置”改革其實(shí)是加速集體林地的流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)。林地除了和土地一樣是為了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，保障農(nóng)戶的合法權(quán)益之外，林地還有兼顧生態(tài)環(huán)境利益。兩者既擁有共同之處，也有其特有的利益考量。

3.1 承包權(quán)的法律概念

如上所見，圍繞承包權(quán)本身的陳述，黨、政府性文件沒有統(tǒng)一，雖然各表述有所不同，但是并不妨礙人們理解，然而從法學(xué)層面而言，力求嚴(yán)謹(jǐn)是法律的必備要素。令人欣慰的是，無論是《農(nóng)村土地承包法》的修正案（草案）、還是《森林法》修改征求意見稿，分別明確稱為土地承包權(quán)和林地承包權(quán)，依法治國(guó)作為十九大報(bào)告中的高頻詞，足以表明國(guó)家對(duì)法治的推崇，那么在具體落實(shí)的時(shí)候，作為公權(quán)力機(jī)關(guān)，就應(yīng)該首先以身作則，作為政府的智囊團(tuán)，也應(yīng)遵循依法治國(guó)理念，出臺(tái)政策、發(fā)布文件、提出建議，務(wù)必保持前后一致，以免引起民眾困惑。目前雖然《森林法》尚未規(guī)范林地承包權(quán)，但是參照《承包法》修正案中關(guān)于土地承包權(quán)的定義，亦可以得出林地承包權(quán)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法享有的承包集體林地的權(quán)利。

3.2 承包權(quán)的法律屬性

雖然關(guān)于承包權(quán)的性質(zhì)學(xué)界有若干看法，但是持各自觀點(diǎn)的學(xué)者們都不約而同地認(rèn)識(shí)到規(guī)?；慕?jīng)營(yíng)是大勢(shì)所趨，對(duì)于現(xiàn)代化的重要性不容忽視。

部分學(xué)者將承包權(quán)歸為成員權(quán)，筆者認(rèn)為不妥。從法學(xué)層面分析，就目前國(guó)內(nèi)的法律構(gòu)建而言，其實(shí)并不具備完整的集體成員權(quán)制度框架，沒有規(guī)矩不成方圓，在缺少法理支持的前提下，就無依法可言。況且如果承包權(quán)僅僅定性為身份權(quán)，那么對(duì)承包權(quán)的理解是否過于狹隘？將承包權(quán)局限于身份權(quán)，其后果可能會(huì)與“三權(quán)分置”改革的初衷（加快流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)）背道而馳，不但容易引起人們對(duì)承包權(quán)的認(rèn)識(shí)偏差，而且也潛在著巨大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，更嚴(yán)重的可能會(huì)危及農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定和執(zhí)政基礎(chǔ)。從《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》可知，在成員的資格認(rèn)定上集體具備一定的自由裁量權(quán)限，假設(shè)林農(nóng)因糾紛而與集體發(fā)生矛盾，集體否決承包權(quán)的資格，那么林農(nóng)的合法權(quán)益就受到損害，這顯然不符合中央的改革精神。

無論承包權(quán)屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)還是屬于用益物權(quán)，在法理上，也有一個(gè)不得不面對(duì)的棘手問題，即如何定位經(jīng)營(yíng)權(quán)？經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)學(xué)界亦有爭(zhēng)議，存在物權(quán)性和債權(quán)性兩種觀點(diǎn)。如果經(jīng)營(yíng)權(quán)是物權(quán)，同一物上并存了物權(quán)性的承包權(quán)和物權(quán)性的經(jīng)營(yíng)權(quán)，與物權(quán)法一物一權(quán)的原則發(fā)生沖突；而一旦經(jīng)營(yíng)權(quán)認(rèn)定為債權(quán)，固然捋順了承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律邏輯，可也削弱了改革的預(yù)期目標(biāo)，對(duì)新型經(jīng)營(yíng)主體的權(quán)利保障偏弱，第三方不可避免會(huì)有顧慮。林地相較于農(nóng)地（耕地），流轉(zhuǎn)過程中存在的問題更復(fù)雜，在權(quán)利保護(hù)不足的情況下，林業(yè)發(fā)展急需的外來資金、技術(shù)、人才很難引進(jìn)，當(dāng)前實(shí)踐中，林農(nóng)自身想要抵押貸款也是困難重重，可想而知，僅具有債權(quán)性的經(jīng)營(yíng)權(quán)，銀行金額機(jī)構(gòu)是不太愿意貸款給新型經(jīng)營(yíng)者的。

4 林地承包權(quán)的內(nèi)容

4.1 林地承包權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)系

縱觀近五年的黨、政文件，可以發(fā)現(xiàn)，在對(duì)待兩權(quán)中的關(guān)于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的去留問題上，黨和政府的態(tài)度保持高度一致，即繼續(xù)保留原有的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，這也說明此輪“三權(quán)分置”改革是在肯定原有制度基礎(chǔ)上的進(jìn)一步創(chuàng)新，那么遵循政策的改革思路，其權(quán)利運(yùn)行應(yīng)該是一分為二的邏輯（圖1）。

凡是事關(guān)國(guó)民的重大改革，都應(yīng)當(dāng)尊重民眾的意志，“三權(quán)分置”改革也不例外，截至2017年，全國(guó)承包地流轉(zhuǎn)率約三成，過半農(nóng)戶尚未流轉(zhuǎn)，實(shí)際上現(xiàn)在是四權(quán)（所有權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)）并立的局面，妥善處理幾者之間的關(guān)系是當(dāng)務(wù)之急，其中，承包權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)系最為關(guān)鍵。站在普通林農(nóng)的角度分析，考慮到受教育程度不高，文化水平有限，法律創(chuàng)設(shè)新的承包權(quán)有可能使民眾混淆相關(guān)概念，因此筆者認(rèn)為承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和承包權(quán)是包含與被包含的關(guān)系。

簡(jiǎn)言之，法理上的三權(quán)應(yīng)是所有權(quán)、承包（經(jīng)營(yíng)）權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，即在流轉(zhuǎn)條件下，從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分割出了經(jīng)營(yíng)權(quán)能，承包權(quán)是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的簡(jiǎn)稱，實(shí)際是不完整的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。所有權(quán)歸集體，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸承包農(nóng)戶，承包地的實(shí)際使用，可以是林農(nóng)自己也可選擇流轉(zhuǎn)給其他農(nóng)戶或新型的第三方經(jīng)營(yíng)主體。

4.2 林地承包權(quán)的內(nèi)容

明晰林地承包權(quán)的內(nèi)容是法治化的重要環(huán)節(jié)，結(jié)合各家之言，聯(lián)系新的政策動(dòng)向，可得林地承包權(quán)的權(quán)能有以下幾個(gè)方面：

4.2.1 承包林地的權(quán)能。林農(nóng)作為農(nóng)村集體一員，法律賦予其在一定期限內(nèi)合法、長(zhǎng)期地占有、使用承包林地的權(quán)利。承包主體的穩(wěn)定是維護(hù)廣大農(nóng)村長(zhǎng)治久安的重要保障。公平是效率的制度性前提，尤其對(duì)林地而言，起點(diǎn)公正也對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)有益。

4.2.2 合法獲益的權(quán)能。合法獲益分兩種情形，一種是當(dāng)林農(nóng)選擇自主經(jīng)營(yíng)的時(shí)候，在承包林地上開荒耕作，發(fā)展林業(yè)，通過辛勤勞動(dòng)獲得收益；另一種則是林農(nóng)自愿以轉(zhuǎn)讓、互換、轉(zhuǎn)包、入股等形式流轉(zhuǎn)給其他林農(nóng)或第三方新型經(jīng)營(yíng)主體，獲取相應(yīng)的林地流轉(zhuǎn)收益。

4.2.3 經(jīng)濟(jì)求償?shù)臋?quán)能。出于國(guó)家、社會(huì)（公共）利益的需要，承包主體有義務(wù)積極配合承包林地的依法征收、征用工作，同時(shí)享有請(qǐng)求獲得相應(yīng)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。

4.2.4 監(jiān)督經(jīng)營(yíng)的權(quán)能。流轉(zhuǎn)之后，承包主體不再直接參與承包林地的經(jīng)營(yíng)，但是其還肩負(fù)著監(jiān)督的義務(wù)，與土地類似，最根本的用途不得改變，這是原則也是底線，其次，林地還不得破壞森林的生態(tài)平衡，一旦經(jīng)營(yíng)主體作出有違之舉，承包主體有權(quán)終止流轉(zhuǎn)，并要求經(jīng)營(yíng)主體擔(dān)責(zé)。

4.2.5 繼承承包的權(quán)能。相較于一般的草地、耕地，考慮到生態(tài)脆弱的問題以及林地具有投入資金大，經(jīng)營(yíng)周期長(zhǎng)，收益時(shí)間長(zhǎng)的特點(diǎn)，因此為維護(hù)林農(nóng)的合法權(quán)益、保護(hù)環(huán)境，承包主體死亡，但是林地承包期限尚未到期的，應(yīng)當(dāng)授予繼承人繼續(xù)承包林地的權(quán)利。

4.2.6 退出承包的權(quán)能。近年來的戶籍制度改革，已廢除農(nóng)轉(zhuǎn)非農(nóng)戶失去承包地的規(guī)定，但是出于保護(hù)個(gè)體的意志，林農(nóng)有選擇承包的權(quán)利也有選擇主動(dòng)放棄承包的自由，在法治不斷健全和完善，社會(huì)進(jìn)入新時(shí)代的今天，林地的社會(huì)保障價(jià)值相對(duì)弱化，林業(yè)緊跟新時(shí)代步伐，構(gòu)建專業(yè)化、集約化的新型經(jīng)營(yíng)主體，個(gè)體有意愿退出承包也應(yīng)當(dāng)?shù)玫嚼斫夂妥鹬亍?/p>

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