土地節(jié)約集約利用模式淺析

袁清坡

[摘要]結(jié)合湖南湘江新區(qū)土地管理實(shí)際，對(duì)新區(qū)土地節(jié)約集約利用主要做法、工作經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)剖析，提煉土地節(jié)約集約利用的“新區(qū)模式”；優(yōu)化創(chuàng)新管理工具和策略，提出進(jìn)一步提升新區(qū)土地節(jié)約集約利用水平的主要政策措施。

[關(guān)鍵詞]土地利用；節(jié)約集約；模式；湖南湘江新區(qū)

[中圖分類號(hào)]F301 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1 背景

2014年9月，國(guó)土資源部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)土資發(fā)〔2014〕119號(hào)），確定了土地節(jié)約集約利用的主要目標(biāo)和政策措施。2016年5月，湖南省人民政府發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)節(jié)約集約用地的意見(jiàn)》（湘政發(fā)〔2016〕10號(hào)），對(duì)湖南省節(jié)約集約用地進(jìn)行了安排部署。2017年，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《2017年國(guó)家級(jí)新區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新工作要點(diǎn)》（發(fā)改地區(qū)〔2017〕583號(hào)），明確了湖南湘江新區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“新區(qū)”）探索土地節(jié)約集約利用經(jīng)驗(yàn)的主要任務(wù)。目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)向高質(zhì)量轉(zhuǎn)變，處在轉(zhuǎn)方式、優(yōu)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)動(dòng)力的關(guān)鍵期。建立健全節(jié)約集約用地制度體系，提高土地節(jié)約集約利用水平，已成為我國(guó)加強(qiáng)土地資源管理、落實(shí)十九大會(huì)議精神的必由之路。

2 新區(qū)概況

2015年4月，國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)設(shè)立湖南湘江新區(qū)（以下簡(jiǎn)稱新區(qū)）。新區(qū)位于長(zhǎng)沙市湘江以西，包括岳麓區(qū)、望城區(qū)和寧鄉(xiāng)市部分區(qū)域，核心區(qū)域?yàn)樵缆磪^(qū)的岳麓街道等15個(gè)街道、望城區(qū)的喻家坡街道等8個(gè)街道以及寧鄉(xiāng)市的金洲鎮(zhèn)，覆蓋長(zhǎng)沙高新區(qū)、寧鄉(xiāng)經(jīng)開(kāi)區(qū)和望城經(jīng)開(kāi)區(qū)3個(gè)國(guó)家級(jí)園區(qū)，寧鄉(xiāng)高新區(qū)和岳麓高新區(qū)2個(gè)省級(jí)園區(qū)。2017年新區(qū)實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值2208.85億元，同比增長(zhǎng)11.2%；規(guī)模以上工業(yè)增加值1173.14億元，同比增長(zhǎng)12%；完成固定資產(chǎn)投資2313.37億元，同比增長(zhǎng)16.3%；實(shí)現(xiàn)社會(huì)消費(fèi)品零售總額697.14億元，同比增長(zhǎng)14.8%。

新區(qū)土地總面積120447.47hm2，占長(zhǎng)沙市土地總面積的10.19%，人均土地面積0.09hm2，低于長(zhǎng)沙市平均水平。2017年，新區(qū)地均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值183萬(wàn)元/hm2，單位用地固定資產(chǎn)投資192萬(wàn)元/hm2，均高于全市、全省平均水平。

3 新區(qū)土地節(jié)約集約利用主要模式

作為“兩型社會(huì)”建設(shè)示范區(qū)，國(guó)家、省、市賦予了新區(qū)更多先行先試、大膽創(chuàng)新的機(jī)會(huì)。經(jīng)過(guò)多年來(lái)的實(shí)踐探索和總結(jié)提煉，新區(qū)已逐漸形成了多種土地節(jié)約集約利用典型模式。

3.1 政府主導(dǎo)、整體開(kāi)發(fā)型節(jié)地模式

該模式主要是通過(guò)嚴(yán)格的用地邊界限定、科學(xué)選址和功能規(guī)劃定位，形成生態(tài)空間和城鎮(zhèn)生產(chǎn)生活空間相互融合的總體空間格局，提高了區(qū)域土地的總體承載力效能。借助“總量鎖定”，約束、促進(jìn)建設(shè)用地的“存量?jī)?yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”，在規(guī)劃層面挖掘存量土地承載力潛能、提高土地利用生態(tài)景觀效應(yīng)、增強(qiáng)各類土地功能的匹配度、提升用地企業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻、促進(jìn)產(chǎn)城融合一體化發(fā)展等理念貫穿于土地利用全過(guò)程，真正實(shí)現(xiàn)規(guī)劃引領(lǐng)。梅溪湖國(guó)際新城、濱江商務(wù)新城、洋湖總部生態(tài)新城等新區(qū)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)片區(qū)成為該模式的典型范式，獲得了國(guó)內(nèi)外的廣泛認(rèn)可，成為中部地區(qū)土地節(jié)約集約利用的創(chuàng)新范本。

3.2 內(nèi)涵挖潛、資源共享型節(jié)地模式

3.2.1 道路交通設(shè)計(jì)優(yōu)化節(jié)地模式。該模式是指從城市建設(shè)的內(nèi)涵挖潛著手，在保障道路通行需求基礎(chǔ)上，采取壓縮道路總體路幅、優(yōu)化道路橫斷面等方式，既可以節(jié)約道路占地，又能相應(yīng)提高道路通行能力。如新區(qū)的梅溪湖片區(qū)，按照“窄路密網(wǎng)”原則，打通交通微循環(huán)，不僅提高道路通行效率，還節(jié)約了大量土地。

3.2.2 高層保障房安置節(jié)地模式。該模式是指在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，摒棄傳統(tǒng)的建設(shè)低、多層農(nóng)民安置房模式，通過(guò)“兩轉(zhuǎn)變一納入”（轉(zhuǎn)變土地性質(zhì)、轉(zhuǎn)變農(nóng)民身份，全部納入城鎮(zhèn)就業(yè)服務(wù)和社會(huì)保障體系），將農(nóng)民生活、生產(chǎn)安置用地統(tǒng)一納入政府平臺(tái)公司運(yùn)作，由區(qū)（縣）政府統(tǒng)一建設(shè)高層安置保障房。對(duì)節(jié)約出來(lái)的安置用地進(jìn)行前期整理，通過(guò)合理途徑調(diào)整到經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)，以解決生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)問(wèn)題，讓農(nóng)民安居樂(lè)業(yè)。

3.2.3 公共資源共享節(jié)地模式。該模式是指在工業(yè)用地供應(yīng)時(shí)，只安排標(biāo)準(zhǔn)廠房用地，由工業(yè)園區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃布局配套用地，實(shí)施“公共資源共享”的配套政策。該模式充分利用有限的土地資源，在開(kāi)發(fā)園區(qū)內(nèi)集中建設(shè)公共服務(wù)配套設(shè)施，實(shí)現(xiàn)公共資源共享，既節(jié)約了能源，減少重復(fù)建設(shè)帶來(lái)的土地浪費(fèi)，又提高了土地產(chǎn)出效率，改善了園區(qū)的生態(tài)環(huán)境。

3.2.4 盤(pán)活低效用地節(jié)地模式。該模式是指通過(guò)環(huán)保搬遷或低端產(chǎn)業(yè)退出，將原來(lái)部分污染高、能耗高且產(chǎn)出低、效益低的企業(yè)淘汰或轉(zhuǎn)移。根據(jù)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求，將原企業(yè)騰退的低效用地重新進(jìn)行開(kāi)發(fā)，既能保障部分先進(jìn)生產(chǎn)型或高端服務(wù)業(yè)項(xiàng)目能落地，又能盤(pán)活個(gè)別企業(yè)閑置的土地。以長(zhǎng)沙高新區(qū)內(nèi)的湖南瀟湘神光新能源科技有限公司為例，該企業(yè)原用地面積5.42hm2，開(kāi)發(fā)建設(shè)容積率未達(dá)到1.0。經(jīng)企業(yè)與長(zhǎng)沙高新區(qū)管委會(huì)協(xié)商，擬將該宗地轉(zhuǎn)讓給相鄰的紅太陽(yáng)光電有限公司進(jìn)行重新規(guī)劃設(shè)計(jì)和再次開(kāi)發(fā)。通過(guò)低效用地轉(zhuǎn)讓再開(kāi)發(fā)，該宗地集約利用水平顯著提高。

3.2.5 工礦廢棄地改造利用節(jié)地模式。該模式是指根據(jù)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃定位，運(yùn)用生態(tài)保護(hù)理念和工程技術(shù)手段，結(jié)合地形地勢(shì)將工礦廢棄地進(jìn)行復(fù)墾再利用、再開(kāi)發(fā)的過(guò)程。以大王山國(guó)際旅游度假區(qū)為例，其前身是坪塘老工業(yè)區(qū)，通過(guò)關(guān)閉原污染嚴(yán)重的大量水泥化工企業(yè)，充分利用區(qū)域內(nèi)山、水、洲等自然資源以及曾國(guó)藩墓、古桐溪寺等歷史文化資源，結(jié)合長(zhǎng)沙地鐵3號(hào)線、長(zhǎng)潭城際輕軌、中運(yùn)量交通等交通優(yōu)勢(shì)，建設(shè)成國(guó)際一流的旅游度假區(qū)目的地和具有“山水洲城”特色的綠色新城，爭(zhēng)創(chuàng)全國(guó)及世界范圍內(nèi)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)的示范樣板工程。

3.3 立體開(kāi)發(fā)型節(jié)地模式

3.3.1 多、高層標(biāo)準(zhǔn)廠房節(jié)地模式。該模式是指在工業(yè)園區(qū)內(nèi)，鼓勵(lì)建設(shè)多、高層標(biāo)準(zhǔn)廠房，為大量處于初創(chuàng)期的中小企業(yè)提供生產(chǎn)空間。通過(guò)引入市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)主體，為入駐企業(yè)提供政策咨詢和經(jīng)營(yíng)服務(wù)，形成產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展效應(yīng)，達(dá)到節(jié)約集約土地目的。

3.3.2 城市立體空間開(kāi)發(fā)節(jié)地模式。該模式是指在地形高差較大的區(qū)域，充分考慮現(xiàn)狀地坪與規(guī)劃道路之間的自然高差，在不改變現(xiàn)狀地坪的基礎(chǔ)上，結(jié)合地上、地面及半地下空間，按照人車分流、立體開(kāi)發(fā)、復(fù)合利用的用地模式，達(dá)到節(jié)約集約用地的最佳效果。如濱江新城片區(qū)的雅禮中學(xué)，在學(xué)校操場(chǎng)下配套建設(shè)停車場(chǎng)，不僅提高了建設(shè)用地利用效率，節(jié)約了土地，而且對(duì)片區(qū)城市設(shè)計(jì)提供了很好的樣板。

3.4 農(nóng)村土地綜合整治型節(jié)地模式

該模式是指在鄉(xiāng)村振興中，以節(jié)約集約用地為抓手，以田、水、路、林、村綜合整治為平臺(tái)，加強(qiáng)道路、學(xué)校、文化娛樂(lè)等基礎(chǔ)和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，積極引導(dǎo)農(nóng)民盡量集中居住，改善農(nóng)村人居環(huán)境、集聚發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，增加建設(shè)用地置換指標(biāo)，緩解經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用地供需矛盾，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。如寧鄉(xiāng)市金洲鎮(zhèn)的關(guān)山村，作為國(guó)土資源部城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)和長(zhǎng)沙市市委推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展試點(diǎn)區(qū)，開(kāi)創(chuàng)了“農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中、土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中”的新農(nóng)村土地綜合整治節(jié)地模式。

4 進(jìn)一步加強(qiáng)土地節(jié)約集約利用的建議措施

明確土地節(jié)約集約利用總體思路、創(chuàng)新優(yōu)化土地管理方式和配套政策，全面推廣土地節(jié)約集約利用“新區(qū)模式”，打造具有鮮明新區(qū)特色的土地節(jié)約集約利用管理體系。

4.1 明確土地節(jié)約集約利用總體思路

以“不斷優(yōu)化土地節(jié)約集約利用模式，實(shí)現(xiàn)新區(qū)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、轉(zhuǎn)型發(fā)展、率先崛起”為總體導(dǎo)向，以“數(shù)量、質(zhì)量、形態(tài)、生態(tài)”統(tǒng)籌推進(jìn)為主線，以“建章立制、獎(jiǎng)懲并行”為抓手，立足資源稟賦，緊扣新區(qū)優(yōu)勢(shì)，力爭(zhēng)通過(guò)理念、政策、措施等全方位創(chuàng)新，形成具有新區(qū)特色的‘多維互動(dòng)、一體統(tǒng)籌的土地節(jié)約集約利用管理工作格局。

4.2 推動(dòng)土地節(jié)約集約利用先行先試

4.2.1 建立完善用地控制指標(biāo)與動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)制度。根據(jù)國(guó)家、省、市相關(guān)政策規(guī)定，結(jié)合新區(qū)土地管理實(shí)際，對(duì)現(xiàn)有典型模式進(jìn)一步總結(jié)提升，出臺(tái)加強(qiáng)節(jié)約集約用地相關(guān)指導(dǎo)意見(jiàn)及土地利用指標(biāo)控制引導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)配套文件。在具體供地管理中，選擇適量易于獲取、便于衡量考核且能夠真實(shí)反映土地節(jié)約集約利用水平的核心技術(shù)指標(biāo)，對(duì)土地節(jié)約集約利用情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。

4.2.2 完善節(jié)約集約用地獎(jiǎng)勵(lì)制度和補(bǔ)償機(jī)制。完善節(jié)約集約用地獎(jiǎng)勵(lì)制度，通過(guò)土地發(fā)展權(quán)、土地收益傾斜性配置，鼓勵(lì)、引導(dǎo)區(qū)（縣）和用地主體發(fā)揮自身能動(dòng)性，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用。根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本，運(yùn)用政府和市場(chǎng)手段，建立健全生態(tài)補(bǔ)償與基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。

4.2.3 全域、全要素推進(jìn)各類用地綜合整治。通過(guò)對(duì)城鎮(zhèn)低效用地、農(nóng)村集體土地等不同用地類別進(jìn)行全方位、多功能的土地綜合整治，挖掘現(xiàn)有用地潛能，提升新區(qū)總體土地空間承載效能。

4.2.4 引入多樣化土地建設(shè)開(kāi)發(fā)管理模式。在新區(qū)現(xiàn)有土地開(kāi)發(fā)模式基礎(chǔ)上，嘗試引入“1.5級(jí)”土地開(kāi)發(fā)模式。通過(guò)“時(shí)間換空間”，減少土地閑置，提高土地利用效率。

4.3 實(shí)施土地利用差別化管理

根據(jù)新區(qū)土地利用現(xiàn)狀、產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、片區(qū)功能定位等綜合基礎(chǔ)資料，將新區(qū)規(guī)范范圍劃分為不同管理單元，實(shí)施差別化用地管理政策，形成適用于新區(qū)不同地方、不同用地結(jié)構(gòu)和功能導(dǎo)向的土地節(jié)約集約利用方法。加強(qiáng)重點(diǎn)建設(shè)地區(qū)和重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的用地指標(biāo)支持力度，促進(jìn)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展集聚；優(yōu)化調(diào)整新增用地需求的空間配置布局，優(yōu)化現(xiàn)狀存量建設(shè)用地（產(chǎn)業(yè)用地、城鎮(zhèn)生活用地）的承載內(nèi)涵；兼顧不同地區(qū)間土地開(kāi)發(fā)利用的發(fā)展權(quán)益分配，兼顧城鄉(xiāng)間土地開(kāi)發(fā)與利用效益的分配，支撐新區(qū)區(qū)域統(tǒng)籌一體化均衡發(fā)展。

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