特色小鎮(zhèn)建設(shè)的土地問題研究

高晗

[摘要]特色小鎮(zhèn)建設(shè)是中央提出的加快城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要舉措，城鎮(zhèn)化建設(shè)與土地問題息息相關(guān)。探討特色小鎮(zhèn)建設(shè)背景下出現(xiàn)的一系列土地問題：土地三權(quán)問題、新舊規(guī)劃之間的矛盾以及城市發(fā)展與土地利用之間的矛盾，并針對出現(xiàn)的問題提出改進對策，以期為特色小鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展提供建議。

[關(guān)鍵詞]特色小鎮(zhèn)；土地問題；對策建議

[中圖分類號]F299.21；F301.2 [文獻標(biāo)識碼]A

特色小鎮(zhèn)是一種依賴自然環(huán)境、人文環(huán)境、特色產(chǎn)業(yè)或其他優(yōu)勢因素，建設(shè)具有明確定位的綜合性開發(fā)建設(shè)項目，是一個集旅游、生產(chǎn)生活、消費等功能于一體的新型城鎮(zhèn)，兼具多種功能。特色小鎮(zhèn)無具體行政區(qū)域大小之分，可以是大都市周邊區(qū)域的小城鎮(zhèn)，也可以是面積較大的村莊，還可以是城市內(nèi)部的各種社區(qū)，可以共享部分公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)。

土地問題是城鎮(zhèn)化的核心問題之一，繞不開、躲不過，牽一發(fā)而動全身，必須認真面對和解決。特色小鎮(zhèn)建設(shè)加快了城鎮(zhèn)化發(fā)展的速度，導(dǎo)致城鎮(zhèn)規(guī)模擴大，而城鎮(zhèn)在得到發(fā)展的同時也面臨一系列問題。土地權(quán)屬問題、新舊規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)與銜接、土地資源的稀缺性，這些都加劇了城市發(fā)展與土地之間的矛盾，因此如何處理好土地和城市發(fā)展之間的矛盾，讓有限的土地得到合理高效利用顯得尤為重要。

1 特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的土地權(quán)屬問題

土地的所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)是土地權(quán)屬中最核心的權(quán)利，城市發(fā)展不可避免的要轉(zhuǎn)變其中的權(quán)利，在推進特色小鎮(zhèn)的建設(shè)中也面臨著同樣的問題。

1.1 土地所有權(quán)的問題

我國《土地管理法》規(guī)定：中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。全民所有制就是指土地的所有權(quán)由國家代表人民行使，各級行政單位和個人都只有使用權(quán)；農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會進行統(tǒng)一的經(jīng)營與管理。

特色小鎮(zhèn)建設(shè)勢必涉及土地所有權(quán)的問題，農(nóng)村土地通過征收的方式變?yōu)閲谐擎?zhèn)土地，所有權(quán)發(fā)生改變。征地拆遷中存在眾多問題：官民矛盾、對征地認識不清晰、實際的操作不規(guī)范，同時衍生出許多社會問題。在新型城鎮(zhèn)化推進的進程中，涉及農(nóng)村土地的承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)是影響城鎮(zhèn)化發(fā)展擴張的重要障礙之一。

1.2 使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)的問題

土地使用權(quán)是中國土地使用制度在法律上的體現(xiàn)，土地使用權(quán)是指國家機關(guān)、企事業(yè)單位、農(nóng)民集體和公民個人等具備法定條件，依照法律或約定對國有土地或農(nóng)民集體土地所享有的占有、利用、收益和有限處分的權(quán)利。國有土地使用權(quán)的取得方式有劃撥、出讓、出租、入股等，而農(nóng)民集體土地使用權(quán)取得的方式主要是承包、租賃、出讓、入股、合資、合作等土地流轉(zhuǎn)方式。

土地承包經(jīng)營權(quán)是公民集體對集體所有國有土地的承包經(jīng)營權(quán)。經(jīng)營權(quán)利的主體為公民或集體，權(quán)利客體為國家所有但由全民所有制單位使用的國有土地，經(jīng)營權(quán)利的內(nèi)容由合同約定，嚴(yán)格按照合同執(zhí)行。

農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為國有土地，使用權(quán)也隨之轉(zhuǎn)移，特色小鎮(zhèn)建設(shè)土地管理工作歸屬于各市縣，使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)也在其手中，要在不脫離國家的城鎮(zhèn)化的整體目標(biāo)的同時，發(fā)展具有特色優(yōu)勢的休閑旅游、商貿(mào)物流、傳統(tǒng)文化的傳承、科技教育的感染等具有吸引力的小鎮(zhèn)，帶動農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展，在增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)民生活水平的同時，推進新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

2 新舊規(guī)劃之間的矛盾

土地利用規(guī)劃是指對一定區(qū)域未來土地利用超前性的計劃和安排，是依據(jù)區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展和土地的自然歷史特性在時空上進行土地資源分配和合理組織土地利用的綜合技術(shù)經(jīng)濟措施規(guī)劃的依據(jù)是現(xiàn)有自然資源、技術(shù)資源和人力資源的分布和配置狀況，使土地得到充分、高效的利用，是國家控制各類用地的重要手段。

特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的規(guī)劃問題具體表現(xiàn)在新舊規(guī)劃之間存在不協(xié)調(diào)、城鎮(zhèn)內(nèi)部用地布局不合理、規(guī)劃無針對性、城鎮(zhèn)的建筑密度低，容積率小及各類用地散、亂等問題。重建設(shè)、輕規(guī)劃是城市發(fā)展工作中的一大弊端，規(guī)劃不合理造成城鎮(zhèn)發(fā)展的不協(xié)調(diào)甚至脫節(jié)，導(dǎo)致大量的土地被粗放經(jīng)營、濫用、浪費。

特色小鎮(zhèn)建設(shè)的提出屬于國家新政策，是加快城鎮(zhèn)化的重要舉措，在一定程度上能加快城市的發(fā)展，但是某些小鎮(zhèn)建設(shè)缺乏長遠規(guī)劃，貪圖空而大的目標(biāo)，十分隨意，這樣的規(guī)劃既不利于城市的科學(xué)發(fā)展，也不利于有效保護土地資源，需要慎重處理。

3 土地資源稀缺性與城鎮(zhèn)化之間的矛盾

土地最大特性是稀缺性，是制約我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的重要因素之一，城鎮(zhèn)化發(fā)展速度的加快及規(guī)模的不斷擴張，導(dǎo)致土地資源日益緊缺。2017年末，我國城鎮(zhèn)常住人口81347萬人，比上年末增加2049萬人；城鎮(zhèn)化率為58.52%，比上年末提高1.17個百分點，預(yù)計到2030 年將達到65% 左右。如何為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供土地保障，已經(jīng)成為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中必須解決的一項重大課題。土地資源和城鎮(zhèn)化發(fā)展之間的矛盾日益突出。

特色小鎮(zhèn)建設(shè)需要大量的土地來支撐，導(dǎo)致新增用地需求大，保障難度非常高。某些土地原本是基本農(nóng)田區(qū)或限制建設(shè)區(qū)，這樣的地需要實行占補平衡的措施或者首先轉(zhuǎn)變土地利用方式，然后才能進行開發(fā)。部分具有個體“特色”的小鎮(zhèn)還需要配套設(shè)施才能進行相應(yīng)開發(fā)，這就對地類提出了更高的要求，很難滿足。

4 特色小鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展建議與對策

4.1 明確土地權(quán)屬，各司其職，解決好基礎(chǔ)性工作

在一個主權(quán)國家中，土地最終的所有權(quán)都歸國家，作為具體所有人的集體或個人只是國家土地法律意義上的所有人。因此征地過程中土地權(quán)屬調(diào)整主要包括土地所有權(quán)、使用權(quán)及其他附帶項權(quán)利調(diào)整，是一種確認及變更登記的行為。土地所有權(quán)調(diào)整包括國有土地與農(nóng)村集體土地之間、農(nóng)村集體土地之間的權(quán)屬調(diào)整，土地使用權(quán)調(diào)整包括農(nóng)村集體土地使用權(quán)和國有土地使用權(quán)的調(diào)整。

目前中國對農(nóng)民房屋產(chǎn)權(quán)管理方式為“以地管房”——以宅基地使用證管理農(nóng)民房產(chǎn)，沒有開展農(nóng)民房屋產(chǎn)權(quán)登記，而宅基地證卻并不能真實反映農(nóng)民實際房產(chǎn)的數(shù)量及權(quán)屬。如果不將農(nóng)民產(chǎn)權(quán)清晰化，則在征地補償過程中農(nóng)民會糾纏不休，拆遷工作進程將會受到影響。農(nóng)用地在轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地的時候，要注意明確權(quán)屬關(guān)系，征地過程中也要解決好政府與農(nóng)民之間的問題以及農(nóng)民內(nèi)部之間的矛盾。

4.2 新舊規(guī)劃間做好相應(yīng)協(xié)調(diào)與調(diào)整，科學(xué)規(guī)劃

4.2.1 提高土地規(guī)劃意識。規(guī)劃工作需要堅持的基本原則：嚴(yán)格保護基本農(nóng)田及控制非農(nóng)用地的占用；占用的耕地要與重新開發(fā)的耕地面積相平衡；在提高土地利用效率的基礎(chǔ)上統(tǒng)籌安排各類用地；保護和改善生態(tài)環(huán)境，保證土地資源的可持續(xù)利用；加強規(guī)劃人員的專業(yè)知識學(xué)習(xí)，提高專業(yè)素質(zhì)，依據(jù)社會發(fā)展要求、資源環(huán)境保護等的綜合要求組織土地利用規(guī)劃的編制，規(guī)劃工作完成之后要按時公布，讓公眾提出質(zhì)疑和監(jiān)督。

4.2.2 科學(xué)規(guī)劃，杜絕規(guī)劃大而空。土地規(guī)劃的每一個決策、每一項行動，既要符合國家的法律法規(guī)，又要符合當(dāng)?shù)氐膶嶋H。制定規(guī)劃時的前期工作就必須進行大量的調(diào)查分析，搞清土地條件、利用現(xiàn)狀、利用潛力和用地需求情況，這樣才能實事求是地擬定工作方案，同時還要廣泛征求意見，協(xié)調(diào)各業(yè)、各部門的用地需求和矛盾，最后還需要實施各項管理工作，采取各項措施保障規(guī)劃的實施。土地規(guī)劃關(guān)系各行各業(yè)，影響千家萬戶，涉及政治、經(jīng)濟、社會等廣泛領(lǐng)域，具有很強的綜合性和實踐性，科學(xué)的規(guī)劃在城市發(fā)展中十分重要。

4.3 合理高效利用土地，切實保護耕地

4.3.1 保護基本農(nóng)田，守住耕地紅線不動搖。堅持實行最嚴(yán)格的耕地保護制度，堅持保護耕地紅線，層層落實耕地保護責(zé)任制。優(yōu)質(zhì)耕地劃入基本農(nóng)田后實行永久保護，任何單位和個人未經(jīng)批準(zhǔn)不得擅自改變或者占用。

4.3.2 嚴(yán)控建設(shè)用地占用優(yōu)質(zhì)耕地。從源頭抓建設(shè)用地的立項，依法嚴(yán)格審批項目，控制建設(shè)占用耕地。未經(jīng)批準(zhǔn)，不得擅自調(diào)整城鄉(xiāng)建設(shè)用地管制邊界；經(jīng)批準(zhǔn)確需調(diào)整的，也要盡可能避開優(yōu)質(zhì)等級的耕地。加強規(guī)劃管控，強化節(jié)約集約用地意識。鼓勵和引導(dǎo)工業(yè)、城鎮(zhèn)用地向未利用地、低等農(nóng)用地等區(qū)域發(fā)展，鼓勵開發(fā)利用城市地上、地下空間，對城市內(nèi)部的低效利用土地進行“二次開發(fā)”。

各地區(qū)要針對當(dāng)?shù)貙嶋H，合理調(diào)整耕地開墾費，提高建設(shè)占用耕地的成本，利用各種農(nóng)業(yè)技術(shù)提高補充耕地質(zhì)量等級。加強補充耕地項目立項、布局和實施工作的管理，優(yōu)化項目設(shè)計，嚴(yán)格把控工程的實施，加強監(jiān)管，確保補充耕地工程建設(shè)質(zhì)量，為新增耕地奠定良好的農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)。

4.3.3 集約節(jié)約利用土地。主要包括了三層含義：一是集約節(jié)約用地，各類建設(shè)項目都要節(jié)省用地，做到不占或少占耕地；每宗建設(shè)用地必須提高投入產(chǎn)出的強度，項目的收益要遠遠高于土地原本收益，提高土地利用的集約化程度；二是高效利用土地，通過各種技術(shù)手段改善各類用地結(jié)構(gòu)、布局，挖掘其用地潛力，提高土地配置效率。禁止在土地規(guī)劃外的地區(qū)設(shè)立城市發(fā)展新區(qū)和工業(yè)園區(qū)。城市占用的各類土地應(yīng)該因地制宜，博采眾長，盡量集中布局如組團式、串聯(lián)式等城市布局方式。

土地資源是我國一切生產(chǎn)、生活開展的基礎(chǔ)，各類生產(chǎn)生活及各種工作都依賴在一定的國土資源上進行。特色小鎮(zhèn)是我國推進城鎮(zhèn)化的重要舉措，在城鎮(zhèn)化推進的過程中通過明確土地權(quán)屬、科學(xué)規(guī)劃、保護耕地等方式處理好土地問題顯得十分重要。

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