我國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題的現(xiàn)狀及對(duì)策研究

吳晗

摘 要：近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，政府財(cái)政收入以良好態(tài)勢(shì)增長(zhǎng)，但與此同時(shí)，地方政府的債務(wù)規(guī)模也在不斷擴(kuò)大、債務(wù)問(wèn)題凸顯，主要表現(xiàn)為債務(wù)總體規(guī)模不斷擴(kuò)大、結(jié)構(gòu)不合理、相關(guān)部門監(jiān)管制度不完善、債務(wù)隱蔽性強(qiáng)等，地方政府債務(wù)問(wèn)題與我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、銀行金融體系的穩(wěn)定運(yùn)行、社會(huì)信用機(jī)制等聯(lián)系緊密，因此，采取一系列措施規(guī)范地方債發(fā)行、及時(shí)預(yù)防并消除風(fēng)險(xiǎn)顯得十分重要。本文從淺析地方債務(wù)的發(fā)展歷程出發(fā)，首先分析了我國(guó)地方債的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，然后系統(tǒng)研究了美國(guó)、日本在地方債發(fā)行管理方面的成功經(jīng)驗(yàn)，最后立足于我國(guó)國(guó)情，對(duì)我國(guó)的地方債改革提出一些建設(shè)性建議。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)；美日經(jīng)驗(yàn)；改革措施

文章編號(hào)：1004-7026（2018）08-0009-02 中國(guó)圖書(shū)分類號(hào)：F812.5 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

地方政府債務(wù)簡(jiǎn)稱地方債，是指地方政府作為發(fā)債主體，在地方財(cái)政收入不足的情況下，為了滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提供公共服務(wù)的需要，以承擔(dān)還本付息責(zé)任為前提向社會(huì)公眾發(fā)行的債務(wù)。我國(guó)的地方債發(fā)行受限、變相發(fā)債問(wèn)題層出不窮、隱形債務(wù)大量積累，嚴(yán)重影響到地方政府履行提供社會(huì)公共服務(wù)的職能和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康長(zhǎng)足發(fā)展。國(guó)內(nèi)相關(guān)領(lǐng)域的一些學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了廣泛研究。張海星在借鑒美國(guó)和日本相對(duì)成熟經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上重點(diǎn)闡述了我國(guó)地方債放行的制度配套和監(jiān)管體系構(gòu)建，提出地方債的分步實(shí)施方案以期實(shí)現(xiàn)地方發(fā)債的“軟著陸”。紀(jì)慧松、榮藝華主要從地方債的發(fā)行制度、管理模式、風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制三個(gè)角度闡述了美國(guó)、日本、德國(guó)、瑞典等發(fā)達(dá)國(guó)家在處理地方債問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，希望對(duì)我國(guó)地方債管理制度的建立起到啟示作用。王麗英、胡尹燕指出地方政府自行發(fā)債和自主發(fā)債的區(qū)別，討論了自主發(fā)債的裨益和從自行發(fā)債向自主發(fā)債轉(zhuǎn)變所需的制度基礎(chǔ)。綜合現(xiàn)有的文獻(xiàn)記載，在借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前中國(guó)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，研究分析地方政府債務(wù)問(wèn)題顯得尤為關(guān)鍵，本文在分析總結(jié)前人研究成果的基礎(chǔ)上，采取橫向?qū)Ρ染C合考量我國(guó)與國(guó)外的不同國(guó)情，嘗試構(gòu)建符合我國(guó)實(shí)際情況且能有效解決地方債隱患的管理制度體系。

1 我國(guó)地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀及形成原因

1.1 地方債的發(fā)展

1994年是我國(guó)地方債歷史上具有重要意義的一年，第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)《預(yù)算法》，其中明確規(guī)定地方政府不得舉債。投資、貿(mào)易、消費(fèi)是拉動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的三駕馬車，地方政府在進(jìn)行投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)時(shí)往往面臨資金不足的困境，在舉債受限的情況下地方政府往往通過(guò)變相發(fā)行企業(yè)債、隱性舉債等方式籌集資金。2009年中央代發(fā)地方債，即國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)財(cái)政部代理發(fā)行地方政府債券2 000億元用于地方政府民生工程建設(shè)和提供社會(huì)公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。緊接著2011年10月20日財(cái)政部發(fā)布《2011年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》，辦法指出，我國(guó)將在上海市、浙江省、廣東省、深圳市四個(gè)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地方開(kāi)展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)工作。社會(huì)各界相關(guān)人士認(rèn)為，這是我國(guó)地方政府自主發(fā)債的重要過(guò)渡，是地方政府發(fā)債趨于規(guī)范化的歷史性突破，地方債將逐步走上歷史舞臺(tái)。

1.2 我國(guó)地方債的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

根據(jù)2013年審計(jì)署公布的《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》資料顯示：“截止2016年3月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)108 859.17億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)26 655.77億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)43 393.72億元”。我國(guó)的地方政府共有四層：省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)。各級(jí)政府的具體負(fù)債規(guī)模如下表所示：

除此之外，地方政府債務(wù)主要存在以下問(wèn)題：（1）地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)總體增長(zhǎng)速度較快。根據(jù)調(diào)查結(jié)果，我國(guó)省、市、縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)總體規(guī)模為105 789.05億元，相比2010年年底增長(zhǎng)了38 679.54億元，年均增長(zhǎng)了19.97%。（2）對(duì)土地出讓收入的依賴程度過(guò)高。資料顯示：截止2012年底，我國(guó)省、市、縣三級(jí)政府計(jì)劃以土地出讓收入償還的債務(wù)總額為34 865.24億元，占政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)總額93 642.66億元的37.23%。而土地價(jià)格主要受國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策影響，政策變革而導(dǎo)致的地價(jià)的微小波動(dòng)都有可能對(duì)地方政府債務(wù)的償還產(chǎn)生很大影響，債務(wù)隱患較大。由以上分析可知，我國(guó)地方債局勢(shì)已不容樂(lè)觀，必須采取有效措施及時(shí)化解債務(wù)危機(jī)。

2 美國(guó)、日本的地方債管理經(jīng)驗(yàn)

放眼國(guó)際，發(fā)達(dá)國(guó)家中美國(guó)和日本具有相對(duì)成熟的地方債市場(chǎng)，本文希望通過(guò)研究、分析他們成功的管理經(jīng)驗(yàn)，在治理我國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題時(shí)有所啟發(fā)。

2.1 美國(guó)市政債券的發(fā)行

美國(guó)的地方發(fā)債始于1870年紐約州開(kāi)鑿伊利運(yùn)河籌資工程，此次成功的嘗試打開(kāi)了美國(guó)的地方債市場(chǎng)。美國(guó)的市政債券是主要方式，其發(fā)行有如下特點(diǎn)（1）債券期限長(zhǎng)。市政債券的期限一般都有三十到四十年，此類長(zhǎng)期債券所籌資金專項(xiàng)用于那些籌資困難且回收期較長(zhǎng)的資本工程，因此，地方政府可以根據(jù)工程的建設(shè)周期設(shè)計(jì)債券的期限，更好的協(xié)調(diào)配合長(zhǎng)期的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，減小政府的債務(wù)償還壓力。（2）稅收減免。為了吸引更多的投資者購(gòu)買債券，政府決定對(duì)市政債券的利息收入予以免征所得稅的優(yōu)惠政策，以此鼓勵(lì)投資者購(gòu)買同時(shí)也降低了地方政府的籌資成本。（3）風(fēng)險(xiǎn)控制和擔(dān)保機(jī)制較為完善。首先，美國(guó)有專門的信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)所有面向市場(chǎng)公開(kāi)發(fā)行的債券進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)，幫助投資機(jī)構(gòu)和個(gè)人更好的識(shí)別各類債券的風(fēng)險(xiǎn)并盡可能作出收益最大化的抉擇。其次，美國(guó)擁有相對(duì)較為成熟的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模式，最為典型的是俄亥俄州的地方財(cái)政監(jiān)測(cè)計(jì)劃，該計(jì)劃主要是由俄亥俄州審計(jì)局向地方政府提交財(cái)政監(jiān)測(cè)狀況報(bào)告，判斷列出“預(yù)警名單”。及時(shí)發(fā)現(xiàn)隱藏危機(jī)，將債券持有者的損失降到最低。最后，美國(guó)的債券擔(dān)保也相對(duì)科學(xué)，主要有兩種擔(dān)保方式：一般責(zé)任擔(dān)保和收入擔(dān)保。前者以政府的財(cái)政收入作為保障；后者主要用于那些為某項(xiàng)建設(shè)工程而發(fā)行的債券，工程的收入將成為該債券的擔(dān)保來(lái)源。以上兩種方式都能使投資者的資金投入得到有效保障，因而大大增強(qiáng)了地方債在證券市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力，提高了地方債發(fā)行的效率。

2.2 日本地方政府的債務(wù)管理

日本實(shí)行的是中央集權(quán)制，地方政府財(cái)政收入的主要來(lái)源是地方稅、國(guó)庫(kù)撥款、地方稅，當(dāng)這些資金來(lái)源都不足以協(xié)調(diào)其財(cái)政支出的情況下，發(fā)行地方政府債就成了其重要的補(bǔ)充形式。日本地方債發(fā)行、管理的特點(diǎn)如下：（1）嚴(yán)密的計(jì)劃管理。每年由中央政府編制地方政府財(cái)務(wù)計(jì)劃，嚴(yán)格限定地方政府發(fā)債的總體規(guī)模、資金用途、發(fā)債方式、償還期限等，它也將成為國(guó)會(huì)審批環(huán)節(jié)的重要依據(jù)。（2）嚴(yán)格的審批制度。日本地方政府發(fā)債前需編制債務(wù)項(xiàng)目計(jì)劃，主要包括發(fā)債方式、資金來(lái)源、資金用途、發(fā)債規(guī)模等，然后將發(fā)債項(xiàng)目計(jì)劃層層上報(bào)，在最后由自治大臣或都道府縣知事協(xié)商確定通過(guò)名單，下達(dá)各地方發(fā)債限額。這種嚴(yán)格的約束制度可以有效確保國(guó)內(nèi)資金得到合理調(diào)配，同時(shí)提高地方政府資金的使用效率。（3）設(shè)立專門的償債基金并進(jìn)行有效管理。償債基金是指在發(fā)生不可預(yù)知性債務(wù)危機(jī)時(shí)確保債務(wù)的本金和利息能及時(shí)得到償還而設(shè)立的基金。日本政府已經(jīng)形成了一套相對(duì)完備的償債基金制度，償債基金的來(lái)源主要是發(fā)行機(jī)構(gòu)每年的總體收入，從中汲取一部分納入償債基金，作為已發(fā)行債券的償還擔(dān)保，并設(shè)計(jì)專門的法律制度和配套機(jī)構(gòu)對(duì)其日常運(yùn)行進(jìn)行科學(xué)合理地規(guī)范。償債基金的設(shè)立降低了地方債的風(fēng)險(xiǎn)，從而也降低了債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)，不僅使地方政府能夠及時(shí)有效地完成地方債發(fā)行任務(wù)，而且可以大大降低債務(wù)的發(fā)行成本。

3 推動(dòng)我國(guó)地方債自主發(fā)行的制度建設(shè)和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管

在學(xué)習(xí)借鑒美日地方債發(fā)行管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，立足于我國(guó)國(guó)情，對(duì)我國(guó)的地方債自主發(fā)行問(wèn)題提出以下幾點(diǎn)建議：

3.1 推進(jìn)地方債發(fā)行的法律制度建設(shè)

縱觀美日的地方債發(fā)行管理模式我們可以發(fā)現(xiàn)，一套相對(duì)成熟完備的地方債發(fā)行法律體系是維持地方債健康運(yùn)行的基礎(chǔ)，而我國(guó)目前缺乏這樣一套權(quán)威性的法律文件對(duì)地方債發(fā)行程序進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，因此，我國(guó)需結(jié)合國(guó)際經(jīng)驗(yàn)、根據(jù)國(guó)情摸索制定出一套嚴(yán)密的地方債發(fā)行制度，對(duì)地方債發(fā)行的規(guī)模、方式、利率、期限、用途進(jìn)行合理的設(shè)計(jì)，確保地方債發(fā)行有法可依、有章可循，逐步提高地方債務(wù)的公開(kāi)透明化，降低隱性債務(wù)比重。

3.2 完善風(fēng)險(xiǎn)控制系統(tǒng)

引入第三方信用評(píng)級(jí)系統(tǒng)和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控系統(tǒng)，對(duì)發(fā)債主體的財(cái)務(wù)狀況、債務(wù)總量、償債能力進(jìn)行量化評(píng)級(jí)，消除地方債市場(chǎng)中的信息不對(duì)稱現(xiàn)象；建立科學(xué)有效的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，設(shè)立合理的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)指標(biāo)，盡早發(fā)現(xiàn)隱藏的債務(wù)危機(jī)并及時(shí)采取控制措施，加強(qiáng)政府的債務(wù)管理。

3.3 完善政府官員績(jī)效考核機(jī)制

由于不合理的“唯GDP論”的政府績(jī)效考核方式使得政府官員傾向于大肆開(kāi)展經(jīng)濟(jì)工程建設(shè)，當(dāng)政府資金都被這些“面子工程”所牢牢套住時(shí)，地方的基礎(chǔ)教育工作、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等民生領(lǐng)域發(fā)展就得不到有效的資金保障。因此，我國(guó)需要進(jìn)一步完善政府績(jī)效考核制度，加強(qiáng)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施配備率、資金使用效益、負(fù)債率、償債能力等指標(biāo)的考核，同時(shí)，改善地方政府官員的任期制，將官員在職期間所借債務(wù)和償債情況與其下一任職位政績(jī)掛鉤，如此一來(lái)，一方面可以嚴(yán)厲遏制地方政府官員“寅吃卯糧”的行為，另一方面也防止了下一任官員為上一任官員行為買單的不公平現(xiàn)象發(fā)生。

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