新民促法背景下我國營利性高校的發(fā)展研究：制度環(huán)境、可行性及國際經(jīng)驗

黃小靈

[摘要]新《民辦教育促進法》正式實施后，民辦高等學(xué)校實行營利性和非營利性分類管理，國家從立法層面允許營利性民辦高等學(xué)校存在。在中國營利性民辦高等學(xué)校登上歷史舞臺的同時，營利性高等學(xué)校的生存和發(fā)展之路有待進一步研究。如何扶持和規(guī)范營利性民辦高等學(xué)校的發(fā)展需要盡早明確和解決的問題。因此，通過借鑒美國營利性高等學(xué)校的發(fā)展經(jīng)驗，對我國營利性民辦高等學(xué)校的發(fā)展提出了政策性建議。

[關(guān)鍵詞]新民促法;營利性高等學(xué)校;生存;發(fā)展

[中圖分類號] G642[文獻標識碼] A[文章編號]1005-5843（2018）12-0116-05

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2018.12.023

民辦教育的相關(guān)法律法規(guī)一直隨著民辦教育的發(fā)展而不斷更迭出新，民辦教育發(fā)展的現(xiàn)實情況與法律層面相互不匹配是《民辦教育促進法》修訂呼聲一直不絕于耳的源動力。2002年《民辦教育促進法》頒布;2010年頒布的《國家教育規(guī)劃綱要》提出“積極探索營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理”，并開展試點工作;2012年教育部啟動《民辦教育促進法》的修改工作;2015年12月第十二屆全國人大常委會第十八次會議審議通過《教育法》《高等教育法》;2016年4月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十三次會議，審議及通過《關(guān)于加強民辦學(xué)校黨的建設(shè)工作的意見》（試行）《民辦學(xué)校分類等級實施細則》《營利性民辦學(xué)校監(jiān)督實施管理細則》;2016年11月7日，第十二屆全國人大常委會第二十四次會議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國民辦教育促進法〉的決定》（以下簡稱新民促法），定于2017年9月1日起正式實施，明確規(guī)定將非義務(wù)教育階段的學(xué)校進行營利與非營利分類登記管理。自此，關(guān)于民辦教育法的幾經(jīng)討論算是塵埃落定，新民促法的修訂使得整個民辦教育的政策和法律環(huán)境都發(fā)生了重大的變革，也必將對民辦教育的投資者、民辦學(xué)校舉辦者和管理者，對廣大學(xué)生和家長、對社會以及政府管理部門產(chǎn)生長遠且重要的影響。

一、中國營利性民辦高等學(xué)校發(fā)展的制度環(huán)境解析

（一）新《教育法》《高等教育法》掃除了上位法及周邊法障礙

長久而來，在涉及到教育領(lǐng)域的立法及教育政策制定時，一貫主張“禁止營利”基本原則。因此，在新的《民辦教育促進法》頒布前，在原有的法律框架下，不應(yīng)當被解讀為允許民辦學(xué)校營利的規(guī)定。幾乎所有開展學(xué)歷教育的學(xué)校都默認為“非營利性民辦學(xué)?！?。如，1995 年頒布的《教育法》第二十五條規(guī)定“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機構(gòu)。” 1998 年頒布的《高等教育法》第二十四條規(guī)定“不得以營利為目的設(shè)立高等學(xué)校?！北M管2002 年通過的《民辦教育促進法》創(chuàng)造性地設(shè)立了“合理回報制度”，但眾所周知“合理回報制度”不同于“營利”。從法學(xué)方法論的解釋基準出發(fā)，《教育法》是由全國人民代表大會制定的教育領(lǐng)域的基本法律，而《民辦教育促進法》則是由全國人民代表大會常務(wù)委員會制定的規(guī)范民辦教育領(lǐng)域的一般法律。因此，該制度不能也無法成為民辦學(xué)校可以具有營利性的法律依據(jù)，這就使得既往民辦學(xué)校的發(fā)展中存在“禁止營利”與“合理回報”的上下法沖突。

2010年頒布的《國家教育規(guī)劃綱要》提出：積極探索營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理。十八大報告強調(diào)“鼓勵引導(dǎo)社會力量興辦教育”。十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》：深化教育領(lǐng)域綜合改革，“健全政府補貼、政府購買服務(wù)、助學(xué)貸款、基金獎勵、捐資激勵等制度，鼓勵社會力量興辦教育。”2014年10月29日，國務(wù)院常務(wù)會議部署推進消費擴大和升級、促進經(jīng)濟提質(zhì)增效，提出要重點推進六大領(lǐng)域消費，其中包括“提升教育文體消費，完善民辦學(xué)校收費政策，擴大中外合作辦學(xué)”。2015年12月27，全國人大常委會第18次會議，已審議通過教育法、高等教育法修訂案，取消了對舉辦營利性教育的禁止性規(guī)定。至此《民辦教育促進法》才真正掃除上位法及周邊法障礙，在整個教育法律領(lǐng)域確立營利性與非營利性教育機構(gòu)分類管理的制度架構(gòu)。

（二）從“合理回報”為“合法回報”，從法律上創(chuàng)設(shè)了“營利”空間

隨著2016年11月7日新《民辦教育促進法》的審議通過破解民辦學(xué)校營利性的“合法性”困境，即明確允許非義務(wù)教育階段開辦營利性學(xué)校。這為高等學(xué)校（屬于非義務(wù)教育階段）嘗試進入營利性高校陣營及開展營利性教育明確了法律底線。非營利性與營利性學(xué)校的真正區(qū)別在于“辦學(xué)的結(jié)余所用渠道不同”。所謂的非營利性學(xué)校，是指“舉辦者出資舉辦民辦學(xué)校且不能從辦學(xué)活動中取得收益，辦學(xué)的結(jié)余必須全部用于繼續(xù)辦學(xué)”;相反，營利性學(xué)校則可從辦學(xué)活動中取得收益，利潤在出資者之間進行分配（表1）。當前，我國高等教育階段進入后大眾化時代，人民群眾對高等教育的需求已經(jīng)進入從單一的“升學(xué)需求”轉(zhuǎn)向“升學(xué)及滿足多樣化差異需求”階段。因此，法律上準許營利性教育的存在，有助于營利性高等教育在高等教育市場中提供補償性和差異化的教育需求，豐富了非營利性教育以外的多樣化的教育，最后形成了層級不同、經(jīng)營性質(zhì)不同的教育大格局。

表1新民促法對營利性與非營利性的界定

分類管理[]階段劃分[]定價權(quán)[]稅收[]土地及財產(chǎn)權(quán)

營利性[]非義務(wù)教育階段的民辦學(xué)?？梢宰灾鬟x擇營利與非營利屬性

非義務(wù)教育階段營利性民辦學(xué)校適用公司法

興辦者可以取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余依照公司法等有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定要求

營利性民辦教育機構(gòu)可自主定價舉辦人選擇營利性質(zhì)辦學(xué)，即要求取得合理回報設(shè)立的民辦學(xué)校及教育機構(gòu)稅收政策將由國務(wù)院財務(wù)部門及稅務(wù)主管部門后續(xù)制定按照公司法規(guī)規(guī)定繳納相應(yīng)的營利稅（增值稅）和企業(yè)所得稅，不再享有政策優(yōu)惠不再享有公益事業(yè)用地及建設(shè)有關(guān)劃撥土地的優(yōu)惠;選擇營利性質(zhì)之后是否需要補償之前享受的優(yōu)惠有待細則出臺;選擇登記為營利民辦學(xué)校的應(yīng)當進行財務(wù)清算，依法明確財務(wù)權(quán)屬，并繳納相關(guān)稅費，重新登記，繼續(xù)辦學(xué)

非營利[]義務(wù) 教育階段不得設(shè)立營利性民辦學(xué)校舉辦者不得取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余全部用于辦學(xué)非營利性學(xué)校收費由省級人民政府制定價格[]舉辦人選擇非營利性質(zhì)辦學(xué)，將享受與公辦學(xué)校一致的稅收政策及相關(guān)優(yōu)惠各省有不同的優(yōu)惠政策[]按照公辦學(xué)校同等原則以劃撥方式給予用地優(yōu)惠;非營利性民辦學(xué)校清償債務(wù)后的剩余財產(chǎn)繼續(xù)用于其他非營利性學(xué)校辦學(xué)

二、中國營利性民辦高等學(xué)校發(fā)展的可行性

（一）從“事實存在”轉(zhuǎn)向“合法存在”，讓營利不再“遮遮掩掩”

改革開放近40年來，我國民辦高校的復(fù)興和發(fā)展舉足輕重，無論從民辦高校的數(shù)量還是從民辦高校的在學(xué)規(guī)模上都已形成三分天下有其一的格局，民辦高校為推進我國高等教育大眾化、實現(xiàn)全體國民素質(zhì)的提高做出了積極的貢獻。正如任何事務(wù)的發(fā)展都是一個復(fù)雜演變推進的過程一樣，民辦高校的發(fā)展同樣也是政策、資源環(huán)境等綜合作用的結(jié)果，是民辦高校內(nèi)外部環(huán)境共同演變的結(jié)果。特別是2002年《民辦教育促進法》實施以來，部分民辦高校的營利行為己經(jīng)成了一種客觀存在，甚至已經(jīng)成為這部分高校的生存和發(fā)展的目的。例如，民辦高校中的非學(xué)歷教育機構(gòu)和職業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)，以及不少投資辦學(xué)者利用政策的模糊性，通過各種方式取得學(xué)校的舉辦權(quán)或經(jīng)營權(quán)，成功實現(xiàn)了對學(xué)校財權(quán)的控制，以各種方式獲得回報。在這種情況下，繼續(xù)要求投資辦學(xué)者以社會公益或慈善目的而不以營利為目的，顯然不現(xiàn)實也不可能。如今新《民辦教育促進法》實施后，營利性高校從“事實存在”轉(zhuǎn)向“合法存在”，讓營利不再“遮遮掩掩”。

（二）堅持公益性辦學(xué)，允許高校自主選擇辦學(xué)類型

2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》實施以來，關(guān)于民辦學(xué)校分類管理的聲音不絕于耳，無論是在立法層面還是在制度層面都處于探索階段，但理論界的爭議聲音遠遠多于實踐層面上積極探索，分類管理的內(nèi)生需求卻一直在增長，圍繞“營利性”和“非營利性”兩個關(guān)鍵詞的系列討論一直沒有停止，民辦教育促進法修法的整個過程也一直伴隨著社會各界的呼聲和希翼。自此，民辦高校在自主選擇辦學(xué)類型上有了法律依據(jù)，這突破性的變革在一定程度上反應(yīng)了國家層面對民辦學(xué)校的支持心態(tài)，以及對民辦營利性高校的存在表示認可。從辦學(xué)公益上來看，無論選擇“營利性”和“非營利性”并不影響民辦高校的公益性辦學(xué)目標和培養(yǎng)人才的辦學(xué)愿景。國家從法律層面明確“營利性”和“非營利性”的邊界含義，以及自主選擇辦學(xué)類型的權(quán)利，能夠體現(xiàn)出政府政策支持和管理方式上開始重視和體現(xiàn)差異化的策略。

（三）暢通民間資本進入高校，引導(dǎo)社會資本關(guān)注打造高品質(zhì)民辦學(xué)校

新《民辦教育促進法》規(guī)定義務(wù)教育領(lǐng)域只能舉辦非營利性民辦學(xué)校，加上非營利性義務(wù)教育的優(yōu)質(zhì)資源主要都集聚在各個區(qū)域政府層面。因此，對民間資金的吸引力將迅速減弱。鑒于民間資金逐利的原始性，其首要投資對象為營利性民辦學(xué)校，一直以來民間資本進入義務(wù)教育階段“興趣”要高于非義務(wù)教育階段，新《民辦教育促進法》正式實施后，這些原本想進入義務(wù)教育階段的民間資本會轉(zhuǎn)而投向法律允許的其他教育領(lǐng)域。因此，今后民間資本可以暢通進入允許營利性的教育領(lǐng)域，在這些區(qū)塊尋找發(fā)展機會。

當前，我國民辦高校招生人數(shù)由2010年的480萬增至2015年的610萬人（圖1），預(yù)計到2020年招生人數(shù)達到870萬人。高等學(xué)校生對民辦高校接受率也在不斷提高，民辦高校滲透率由2010年的20%增至2015年的21.7%，預(yù)計2020年將達到27.2%。

圖12009年—2015年民辦高等教育規(guī)模圖

三、美國營利性高等學(xué)校建設(shè)的經(jīng)驗啟示

美國是當今世界公認的高等教育大國和強國，也是私立高等教育最發(fā)達的國家之一，約50%以上的高校為私立高校。二戰(zhàn)后的60多年間，美國的私立高等教育蓬勃發(fā)展，出現(xiàn)典型的兩大陣營：一是以常青藤聯(lián)盟為代表的一批頂尖私立高校，如哈佛高等學(xué)校、耶魯高等學(xué)校，這些私立高?；緸榉菭I利性私立高校;二是在教育私營化產(chǎn)業(yè)化浪潮中催生出的營利性的私立高校（高等教育公司），鳳凰城高等學(xué)校就是其中的杰出代表。

（一）用巨型公司化經(jīng)營模式提升經(jīng)濟效益

美國營利性高等學(xué)校普通采用了公司化的經(jīng)營模式，隨著規(guī)模效應(yīng)的集聚迭加，公司的組織形式也與現(xiàn)代企業(yè)制度不斷接軌，最終形成巨型公司。以阿波羅教育集團為例，在美國的絕大部分州都有分校。相對于一個超級公司，在各個區(qū)域里都設(shè)有分公司的組織模型。公司化的管理模式使得營利性高等學(xué)校最大限度地招收到各個地區(qū)的生源，同時降低辦學(xué)成本，產(chǎn)生經(jīng)濟效益。美國著名的德夫里教育公司也同樣采用了這樣的模式，德夫里教育公司旗下有提供網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)的高級學(xué)者公司 （Advanced Academics），培養(yǎng)醫(yī)護人員的阿波羅學(xué)院（Apollo College）、張伯倫護理學(xué)院（Chamberlain College）和羅斯高等學(xué)校（Ross University）、重在培養(yǎng)會計財務(wù)人員的貝克爾職業(yè)學(xué)院（Becker Professional Education）、滿足學(xué)校職業(yè)發(fā)展需要的德夫里高等學(xué)校（DeVry University）和西部職業(yè)學(xué)院（Western Career College），在美國的近30個州、加拿大等國家和地區(qū)擁有近100所分校[1][2]。

（二）引入民間資本注資營利性高等學(xué)校

美國第一家營利性高等學(xué)校學(xué)位授予機構(gòu)德里夫教育公司于1991年上市，標志著私人資本開始流入教育領(lǐng)域。2004年，阿波羅集團注資成為鳳凰高等學(xué)校的控股公司。2003年8月至2004年8月的一年時間內(nèi)，阿波羅集團的利潤同比上升53%，達到了2.47億美元，營業(yè)額達13億美元，增幅達33%;2005年美國歷史上的百年護校（圣路易斯州的護士?？茖W(xué)校）被德里夫教育公司斥資收購。大量民間資本進入營利性高校，直接為營利性高等學(xué)校擴張和轉(zhuǎn)型發(fā)展的助燃劑，源源不斷地財力支持也造就了美國營利性高等學(xué)校實力集聚增強，迅速成為美國高等學(xué)校的重要形式[3][4]。

（三）提供差異化的教育服務(wù)

從比較研究的視角來看，美國營利性高等學(xué)校的崛起順應(yīng)了市場經(jīng)濟發(fā)展的時代需求，允許營利性高等學(xué)校的個性鮮明地發(fā)展，并與非營利性高等學(xué)校一起共生共存在高等教育系統(tǒng)中，其中非常重要的原因就是形成差異化的發(fā)展戰(zhàn)略。以鳳凰高等學(xué)校為例，這一所主要開設(shè)職業(yè)規(guī)劃教育課程為主的學(xué)校，將學(xué)生直接定位為消費者，滿足消費者的一切需求為學(xué)校辦學(xué)的出發(fā)點，特別容易產(chǎn)生效益。鳳凰城高等學(xué)校的教師成員，基本上都是有20年的行業(yè)經(jīng)驗的專業(yè)人士，他們是教學(xué)領(lǐng)域工作的主力軍，能熟練的把理論轉(zhuǎn)化為技能。其中54%的教職工為TOP100強的公司里的從業(yè)精英、執(zhí)業(yè)技師為學(xué)校授課。以“我們能滿足用人單位看中的所有”的口號吸引學(xué)生，提出“鳳凰城高等學(xué)校為你準備的，不僅僅是一份工作，更是策劃你的職業(yè)生涯。我們的計劃旨在幫助你滿足當今的就業(yè)市場的需求，使你能夠戰(zhàn)勝競爭對手，并在你選擇的領(lǐng)域獲得成功”。鳳凰城高等學(xué)校還有專門的學(xué)費定制顧問，結(jié)合每位學(xué)生的實際情況定制出最佳組合方案，以減少學(xué)生的口袋成本[5]。

四、展望與啟示

新《民辦教育促法》的出臺，從法理層面解決“營利”與“非營利”的分類管理問題，是我國營利性高等學(xué)校走出模糊區(qū)的第一步，解決的是營利性高等學(xué)校的身份問題。而制度層面的配套和完善才能使營利性高等學(xué)校走得更遠、發(fā)展的更好，相信各地政府在新法落地實施的具體環(huán)節(jié)中，還會逐步將涉及民辦教育法律和制度體系的各個關(guān)鍵細節(jié)進行完善和配套。當前亟待解決的幾大問題包括今后營利性高等學(xué)校的產(chǎn)權(quán)界定及歸屬問題、政策配套及適用問題、行業(yè)準入及退出問題、學(xué)校治理及控制問題、制度銜接及過渡問題、以及營利性高等學(xué)校上市等。教育不是一個孤立的系統(tǒng)，同樣民辦教育的長足發(fā)展也是多協(xié)同互聯(lián)的結(jié)果，從民辦學(xué)校的登記注冊、辦學(xué)過程的監(jiān)管、辦學(xué)行為的評估等不僅需要教育主管部門的參與，同時還需要國土、稅務(wù)以及工商等多部門在具體辦學(xué)過程中各司其職，這些都是需要政府層面盡快開展研究和出臺相應(yīng)措施。同時，值得注意的是，這些政策的寬幅水平將在一定程度影響營利性高等學(xué)校的未來走勢。從文獻研究來看，我國學(xué)者一直都對國外營利性高等學(xué)校的發(fā)展歷程、辦學(xué)特征與組織管理形式方面有多種多樣的研究，從其迅速崛起的原因分析上總結(jié)其優(yōu)勢，并提出對我國民辦高校的辦學(xué)啟示。而現(xiàn)實是，國外營利性高等學(xué)校的發(fā)展同樣也是出現(xiàn)過一段時間的曲折和發(fā)展困境。因此，國內(nèi)民辦高等學(xué)校在選擇營利性高等學(xué)校時，理應(yīng)進行系統(tǒng)的研判和構(gòu)架。

新《民辦教育促進法》的通過和實施，汲取了改革開放近40年來民辦教育發(fā)展的有益經(jīng)驗，特別是2002年《民辦教育促進法》實施10余年來的寶貴經(jīng)驗，從法學(xué)論角度評價本身就是一項重大的突破與創(chuàng)新，其價值具有里程碑式的意義。在高等教育逐漸進入普及化的今天，“規(guī)范、促進、轉(zhuǎn)型、多樣化”早已成為民辦高校發(fā)展的主題詞，新法的落定和實施，更為營利性民辦高校實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展提供了新的框架和藍圖。誠然，要使法律為現(xiàn)實的目標服務(wù)，不僅需要地方各級政府跟進出臺如“存量民辦學(xué)校的產(chǎn)權(quán)分割與處理、營利性與非營利性民辦學(xué)校的相關(guān)支持系統(tǒng)”等的大量制度細則和配套政策，還需要廣大民辦高校的舉辦者和辦學(xué)者辛勤耕耘。我們有足夠的理由相信，未來營利性民辦高校的發(fā)展將會迎來新的制度發(fā)展時期;迎來新的業(yè)態(tài)發(fā)展空間;迎來新的改革發(fā)展前景，為建立健全中國特色社會主義現(xiàn)代教育體系增添新的風采。

參考文獻：

[1]李麗潔.美國營利性高等學(xué)校組織特征分析[J].教育發(fā)展研究，2009（4）.

[2]袁青山.美國私立營利性和非營利性高等學(xué)校的分類管理和啟示[J].高教研究，2011（5）.

[3]朱浩、陳娟.美國營利性高等教育監(jiān)管政策的歷史沿革與特點分析[J].復(fù)旦教育評論，2014（12）.

[4]楊紅霞.營利性高等學(xué)校研究——以美國為例[D].上海：華東師范高等學(xué)校，2006：20.

[5]JenaneMeClellna.Higher Education Leadeship：Presidents and CEOs in ForProfit，Publicly Traded Colleges and Universities，2005.

（責任編輯：宇美臻）