公辦普通高中債務(wù)化解問(wèn)題的思考

鄒曌

[摘要]本文以J省6個(gè)地市實(shí)地獲取的各類(lèi)資料為基礎(chǔ)，對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行整理分析，結(jié)合《J省教育統(tǒng)計(jì)年鑒2015》和地方財(cái)政收支情況，對(duì)J省公辦普通高中在債務(wù)方面存在的問(wèn)題進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)J省普通高中債務(wù)余額規(guī)模有所下降，收入多為財(cái)政撥款，債務(wù)逾期與借新還舊多有發(fā)生。故此，相關(guān)部門(mén)完善政策保障機(jī)制，合理運(yùn)用教育經(jīng)費(fèi)，嚴(yán)格規(guī)范債務(wù)管理制度，妥善處理債務(wù)存量，多渠道籌措資金，化解已有債務(wù)。

[關(guān)鍵詞]公辦普通高中;債務(wù);化解

[中圖分類(lèi)號(hào)] G640[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A[文章編號(hào)]1005-5843（2018）12-0019-04

[DOI]1013980/jcnkixdjykx201812005

一、J省公辦普通高中債務(wù)的總體情況

2015年，J省所屬公辦普通高中217所，其中省本級(jí)高中3所，地市本級(jí)高中66所，縣級(jí)高中148所，在校高中生人數(shù)為369 360人。本文中高中債務(wù)組成，涵蓋了國(guó)內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)貸款、拖欠施工單位工程款、借（欠）個(gè)人款、借（欠）其他單位款等。

（一）高中債務(wù)規(guī)模情況

截止到2015年12月31日，J省教育相關(guān)部門(mén)、融資平臺(tái)機(jī)構(gòu)等單位舉借，用于普通高中建設(shè)的債務(wù)余額為114 27291萬(wàn)元。其中國(guó)外金融機(jī)構(gòu)貸款（不含世行貸款）1092萬(wàn)元、國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)貸款債務(wù)25 23542萬(wàn)元、拖欠施工單位工程款61 99996萬(wàn)元、借（欠）個(gè)人款12 61500萬(wàn)元、借（欠）其他單位款13 75850萬(wàn)元、其他相關(guān)債務(wù)55483萬(wàn)元，分別占債務(wù)余額的01%、2208%、5426%、1104%、1204%、049%。債務(wù)共涉及學(xué)校88所，占2015年末J省公辦普通高中217所的40%（圖1）。

（二）高中債務(wù)規(guī)模發(fā)展情況

通過(guò)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析得知，J省近3年來(lái)有債務(wù)余額的公辦普通高中數(shù)量相對(duì)于2010年末的190所已減少了一半以上，并還在處于逐年減少之中;全省高中債務(wù)余額也相對(duì)于2010年減少了近一半，由20395055萬(wàn)元減少到2014年的112 7725萬(wàn)元，到2016年底為66 04332萬(wàn)元（圖2）。

（三）高中債務(wù)余額結(jié)構(gòu)情況

從政府層級(jí)結(jié)構(gòu)來(lái)看，縣級(jí)高中債務(wù)規(guī)模很大。2015年末省本級(jí)高中債務(wù)余額5 830萬(wàn)元、地市級(jí)高中債務(wù)余額23 03048萬(wàn)元、縣級(jí)高中債務(wù)余額85 41243萬(wàn)元、分別占余額總額的51%，2015%、7474%（表1）。

圖12015年J省公辦普通高中債務(wù)規(guī)模概況圖

圖22014—2016年J省普通高中債務(wù)規(guī)模分年度變化統(tǒng)計(jì)圖

從區(qū)域分布結(jié)構(gòu)來(lái)看（如表2），C市、L市、B市三地高中債務(wù)占比較大，2015年末三地區(qū)高中債務(wù)余額70 59442萬(wàn)元，占總債務(wù)總額的6178%。從債務(wù)資金來(lái)源來(lái)看，主要是欠施工單位工程款;從債務(wù)用途類(lèi)別來(lái)看，主要是基本建設(shè)支出，用于房屋建筑物的構(gòu)建和大型修繕。

二、J省公辦普通高中債務(wù)負(fù)擔(dān)狀況

總的看來(lái)，相對(duì)學(xué)?？傮w收入，J省公辦普通高中總體負(fù)債水平不高，2015年全省公辦普通高中負(fù)債率為2834%，低于45%的一般水平。但由于學(xué)雜費(fèi)、生均經(jīng)費(fèi)較低，經(jīng)營(yíng)類(lèi)收入由于政策原因已經(jīng)在逐漸減少，僅依靠事業(yè)單位收入償還債務(wù)壓力大，債務(wù)逾期和借新還舊的現(xiàn)象普遍。

（一）債務(wù)余額規(guī)模有所下降

2015年末債務(wù)余額1 000萬(wàn)元以下的高中64所，涉及債務(wù)18 56773萬(wàn)元;債務(wù)余額在1 000萬(wàn)元至3 000萬(wàn)元的高中13所，涉及債務(wù)23 78920萬(wàn)元，相對(duì)于2010年的31所45 51501萬(wàn)元下降了近60%;債務(wù)超過(guò)3 000萬(wàn)元的高中9所，涉及債務(wù)71 91599萬(wàn)元。

2015年，J省公辦普通高中總體負(fù)債率為2834%，處于偏低水平，相對(duì)于2010年的3037%略有下降。

（二）還本付息額與事業(yè)收入對(duì)比

2015年J省公辦普通高中的總體償債率為1861%，接近一般警戒線標(biāo)準(zhǔn)20%，償債壓力較大。其中有5所學(xué)校償債付息額在100萬(wàn)元以上，3所學(xué)校在300—500萬(wàn)元，1所學(xué)校在500萬(wàn)元以上。這些償債率較高的學(xué)校僅僅依靠事業(yè)收入和財(cái)政補(bǔ)貼難以維持正常的開(kāi)銷(xiāo)，情況堪憂。

（三）債務(wù)逾期與借新還舊多有發(fā)生

在實(shí)地走訪與座談的28所學(xué)校中債務(wù)逾期現(xiàn)象比較普遍，借新還舊現(xiàn)象有愈演愈烈的趨勢(shì)。截止2018年，存在債務(wù)逾期的高中達(dá)到4815%，存在借新還舊的高中有2663%。在實(shí)地調(diào)研中有校長(zhǎng)坦言：“學(xué)?，F(xiàn)在收入就那么多，教育局不讓欠債，就只能先與人打招呼，不開(kāi)發(fā)票，明年有錢(qián)明年再還?！?/p>

三、高中債務(wù)形成的原因分析

（一）校際競(jìng)爭(zhēng)與社會(huì)需求要求高中學(xué)校提升辦學(xué)質(zhì)量

根據(jù)《J省教育統(tǒng)計(jì)年鑒》的相關(guān)數(shù)據(jù)，2010年末，J省公辦普通高中在校生人數(shù)為490807人，到2015年末減少到369 360人，減少了2474%。民辦高中的加入使得許多公辦普通高中在生源、師資甚至社會(huì)知名度等方面造成強(qiáng)烈的壓力與沖擊。公辦普通高中為謀求自身發(fā)展，提升競(jìng)爭(zhēng)力，舉債興校成為不得以而為之的下策之舉。

（二）政府投入不足

J省公辦普通高中學(xué)雜費(fèi)收入較低，高中收費(fèi)政策于1999年制定，至今始終未有調(diào)整，示范校、重點(diǎn)校、一般校每人每年分別為900元、700元和500元，體量不大的學(xué)校難以維系學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。根據(jù)教育部等七部門(mén)《關(guān)于2012年治理教育亂收費(fèi)規(guī)范教育收費(fèi)工作的實(shí)施意見(jiàn)》的要求，2015年開(kāi)始全面取消擇校費(fèi)，采用公辦普通高中生均公用經(jīng)費(fèi)財(cái)政定額撥款制度?！癑省從2015年春季學(xué)期起，按每生每年500元標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)公辦普通高中生均公用經(jīng)費(fèi)實(shí)行財(cái)政定額補(bǔ)助”。但從實(shí)地座談?wù){(diào)研與問(wèn)卷的結(jié)果來(lái)看，500元每人的生均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不足以滿足學(xué)校對(duì)于自身發(fā)展的需求，特別是一些生源較少的學(xué)校，想要提高辦學(xué)質(zhì)量有心無(wú)力。

（三）政府對(duì)學(xué)校舉債缺乏監(jiān)管

2011年10月，國(guó)家審計(jì)署、財(cái)政部、教育部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展普通高中債務(wù)調(diào)查的通知》，要求對(duì)全國(guó)各地的公辦普通高中債務(wù)做一次摸底調(diào)查，充分了解當(dāng)時(shí)高中負(fù)債情況，但相應(yīng)的后續(xù)解決方案和措施一直沒(méi)有發(fā)布。2017年教育部等四部門(mén)關(guān)于印發(fā)《高中階段教育普及攻堅(jiān)計(jì)劃（2017—2020年）》的通知中，明確強(qiáng)調(diào)高中債務(wù)中屬于地方性政府債務(wù)的部分要加緊償還，但具有操作性的化債方案一直沒(méi)有出臺(tái)。我國(guó)的高中教育現(xiàn)階段仍是大多以縣級(jí)為主進(jìn)行統(tǒng)籌管理，但很多縣級(jí)政府無(wú)能力進(jìn)行化債。

（四）學(xué)校自身在舉債方面缺乏約束

義務(wù)教育教育階段學(xué)校教職工的薪資和津補(bǔ)貼國(guó)家進(jìn)行了明確的說(shuō)明，但對(duì)于公辦普通高中而言，教職工工資一直不夠規(guī)范。很多高中亂補(bǔ)亂發(fā)各種“自發(fā)”補(bǔ)助，有的甚至達(dá)到學(xué)?？偸杖氲?0%。部分學(xué)校缺乏制度引領(lǐng)，學(xué)校財(cái)務(wù)方面校長(zhǎng)一人把持，容易造成盲目投入與管理混亂。雖然調(diào)研樣本中的學(xué)校均有預(yù)算管理機(jī)制，7778%的學(xué)校有債務(wù)監(jiān)督機(jī)制，但仍有4815%的學(xué)校存在債務(wù)逾期問(wèn)題， 2663%的學(xué)校存在借新還舊問(wèn)題，這說(shuō)明學(xué)校自身的預(yù)算機(jī)制和債務(wù)監(jiān)管缺乏科學(xué)性與有效性。

四、化解公辦普通高中債務(wù)問(wèn)題的對(duì)策建議

（一）完善政策保障機(jī)制，合理運(yùn)用教育經(jīng)費(fèi)

科學(xué)規(guī)劃教育經(jīng)費(fèi)投入，制定高中發(fā)展財(cái)政撥款方案。政府要確保財(cái)政撥款增幅不小于財(cái)政收入增幅，提高生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，增加上級(jí)財(cái)政配比額度，保障高中學(xué)校正常發(fā)展。均衡高中教育資源，防止優(yōu)質(zhì)生源、優(yōu)質(zhì)師資向城市過(guò)度集中。對(duì)公辦普通高中學(xué)校施行“保底投入+分層配比”的經(jīng)費(fèi)投入保障形式。建立定期修繕?lè)课?、建筑的長(zhǎng)效投入機(jī)制。依據(jù)校舍使用年限和利用率，計(jì)算維修、改建款項(xiàng)。

（二）規(guī)范債務(wù)管理制度，妥善處理債務(wù)存量

在項(xiàng)目資金管理方面，建立預(yù)算、申報(bào)、審批、核算、公示、撥款等資金使用標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格執(zhí)行，確保專(zhuān)款專(zhuān)用、實(shí)時(shí)監(jiān)控，并建立檔案方便日后核算查閱。重大項(xiàng)目重點(diǎn)監(jiān)管。審計(jì)與監(jiān)察部門(mén)要在項(xiàng)目結(jié)束之后及時(shí)對(duì)財(cái)務(wù)或從事收支活動(dòng)的相關(guān)人員進(jìn)行審查和監(jiān)督，避免在項(xiàng)目資金使用、項(xiàng)目管理方面出現(xiàn)問(wèn)題。

學(xué)校自主舉借的項(xiàng)目要納入地方財(cái)政監(jiān)審范圍，直接將債務(wù)納入學(xué)校部門(mén)預(yù)算，從學(xué)校上繳收入中按預(yù)算直接支付給債權(quán)人;政府主導(dǎo)的債務(wù)項(xiàng)目，按照《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》文件要求及時(shí)償還。

（三）多渠道籌措資金，化解已有債務(wù)

在加大政府對(duì)公辦普通高中非稅收入的控制與管理前提下，盤(pán)活固有資產(chǎn)，對(duì)不能對(duì)學(xué)校教學(xué)活動(dòng)提供支持但商業(yè)價(jià)值較高的固定資產(chǎn)進(jìn)行拍賣(mài)，將收入所得一部分用于償還債務(wù)。

推行債務(wù)學(xué)校后勤服務(wù)社會(huì)化。政府部門(mén)允許學(xué)校公開(kāi)招標(biāo)后勤的建設(shè)與服務(wù)，將后勤的建設(shè)與服務(wù)交給社會(huì)來(lái)完成，學(xué)校采取有償使用或租賃的模式，待條件成熟再行回收[1]。

推行校友會(huì)基金制度。學(xué)?？梢猿浞掷脤W(xué)校外延社會(huì)資源，組織校友基金會(huì)，利用校友會(huì)籌措資金，表彰或獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)秀教職工和學(xué)生，減少學(xué)校開(kāi)支，緩解債務(wù)壓力。

鼓勵(lì)社會(huì)力量捐資助學(xué)。積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體及個(gè)人向?qū)W校設(shè)立獎(jiǎng)學(xué)金、助學(xué)金等扶持項(xiàng)目，落實(shí)與其相關(guān)的優(yōu)惠政策，制定并嚴(yán)格實(shí)施相應(yīng)教育捐贈(zèng)免稅法規(guī)。

（四）理性評(píng)估，建立可操作性的化債方案

將學(xué)校的負(fù)債規(guī)模、債務(wù)資金償還情況和使用效益納入督導(dǎo)評(píng)估體系，通過(guò)督導(dǎo)評(píng)估對(duì)學(xué)校的負(fù)債數(shù)量、還債期限等方面加以監(jiān)督。施行校長(zhǎng)任期責(zé)任制，將舉債情況與任期目標(biāo)掛鉤并進(jìn)行定期考核，督促學(xué)校按期償債。同時(shí)要積極引導(dǎo)學(xué)校由外延建設(shè)轉(zhuǎn)向內(nèi)涵發(fā)展，對(duì)高中的評(píng)價(jià)應(yīng)注重教育的支出結(jié)構(gòu)和實(shí)際教學(xué)效果，不以單一硬件指標(biāo)紅線劃分學(xué)校層級(jí)。

參考文獻(xiàn)：

[1]楊明生. 債務(wù)問(wèn)題的解決之道[J].中小學(xué)校長(zhǎng)，2005 （7）：26-27

（責(zé)任編輯：劉爽）