論遷徙自由與戶籍制度改革

趙倩倩

摘 要：遷徙自由權(quán)作為公民一項(xiàng)基本權(quán)利，一直以來(lái)，基于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的存在，令我國(guó)對(duì)遷徙自由采取的是限制的態(tài)度。于憲法中明確了公民遷徙自由，旨在滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，吻合民主政治。取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)人口差異對(duì)待之標(biāo)準(zhǔn)，建立統(tǒng)一化、可流通的戶管理機(jī)制，達(dá)到自由遷徙的目的，將是未來(lái)我國(guó)戶籍制度改革的方向。本文從闡述遷徙自由的內(nèi)涵入手，考查遷徙自由在我國(guó)的發(fā)展過(guò)程，指出了我國(guó)當(dāng)前戶籍制度存在的問(wèn)題，并提出了自己對(duì)戶籍制度改革的構(gòu)想，以期對(duì)我國(guó)進(jìn)行戶籍改革以保障公民的遷徙自由提供借鑒。

關(guān)鍵詞：人權(quán)；戶籍改革；遷徙自由

文章編號(hào)：1004-7026（2018）02-0015-02 中國(guó)圖書分類號(hào)：D631.42 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

1 遷徙自由的內(nèi)涵

1.1 遷徙自由的概念

就公民個(gè)人而言，遷徙自由作為公民的基本權(quán)利，屬于公民人權(quán)的范疇，為公民追求幸福生活、滿足價(jià)值之重要條件；就整個(gè)國(guó)家而言，是否確定公民遷徙自由為判斷國(guó)家屬于政府權(quán)力至上還是公民權(quán)利至上的標(biāo)準(zhǔn)所在。

遷徙自由的含義包含下列三方面：一是，遷徙自由作為公民不可剝奪的一項(xiàng)基本權(quán)利，同時(shí)也是人身自由不可分割的重要一部分。二是，遷徙自由為公民享有的國(guó)內(nèi)自由選擇居住地和出入國(guó)境之自由。上述自由受到憲法的保護(hù)，盡管國(guó)家有權(quán)制定限制公民遷徙自由，不過(guò)不可違背憲法。第三，遷徙自由還包含了由異地遷居的居民，地方政府（聯(lián)邦制國(guó)家指各州政府）無(wú)法對(duì)其歧視或展開(kāi)差別待遇。

筆者認(rèn)為，簡(jiǎn)言之，國(guó)內(nèi)遷徙自由即在法律可允許的范圍，在其享有遷入地居民同等權(quán)利之正點(diǎn)，公民享有選擇、變更居住地之自由。

1.2 遷徙自由的性質(zhì)

有關(guān)遷徙自由之性質(zhì)，學(xué)者們觀點(diǎn)不一。多數(shù)學(xué)者更贊成以一種多視角的方式來(lái)界定遷徙自由權(quán)的性質(zhì)。首先，遷徙自由權(quán)具備人身自由權(quán)屬性。其基本要求在于身體自由，遷徙自由則體現(xiàn)在公民的“身體自由”上。由此可見(jiàn)，遷徙自由屬于人身自由中的一個(gè)重要部分。此外，遷徙自由還有著政治權(quán)屬性。遷徙自由權(quán)和公民參政權(quán)間有著十分重要的關(guān)聯(lián)。

最后，遷徙自由權(quán)代表著社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利屬性權(quán)。權(quán)利總是和利益相掛鉤，尤其是在當(dāng)前社會(huì)環(huán)境下，公民是否享有遷徙自由權(quán)關(guān)系著公民是否為追求更大經(jīng)濟(jì)利益的機(jī)會(huì)或是否獲得遷居地社會(huì)保障、物質(zhì)幫助機(jī)會(huì)[2]。

因此，筆者認(rèn)為，遷徙自由從本質(zhì)上講屬于人身自由的范疇，是人的行動(dòng)自由的重要內(nèi)容，但它同時(shí)又與一些重要的社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利如受教育、工作等密不可分。正是由于遷徙自由具有這些價(jià)值，才值得我們重視和研究。

2 我國(guó)的遷徙自由與戶籍制度

2.1 遷徙自由與戶籍制度的內(nèi)在聯(lián)系

我國(guó)目前的戶籍制度的法律法規(guī)，在一定程度上保障了公民的基本遷徙權(quán)利，不過(guò)，據(jù)此可知，我國(guó)對(duì)遷徙自由規(guī)定并不充分。導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)的遷徙審批權(quán)極大限制了公民正常的遷徙，且基于戶籍制度的原因，農(nóng)民工及“外地人”離開(kāi)原籍后，就算可以進(jìn)入城市務(wù)工或經(jīng)商，通常也無(wú)法獲得合法“居民”身份，更不可以獲得和城市居民平等的發(fā)展機(jī)會(huì)、社會(huì)地位，也無(wú)法獲得公平公正的待遇。當(dāng)前我國(guó)的戶籍管理制度以“戶口”作為標(biāo)準(zhǔn)，將國(guó)民分為“居民”和“農(nóng)民”，這種情況下，“戶口”不僅屬于身份的象征，還具有資源享有權(quán)的特點(diǎn)。在這樣的情況下，導(dǎo)致了出現(xiàn)了權(quán)利不公平的問(wèn)題。一個(gè)人只有獲得了地區(qū)戶口，才會(huì)擁有該地區(qū)資源分配，包括就業(yè)、教育、住房、醫(yī)療等方面的權(quán)利。這是一種法律所認(rèn)可的歧視。

戶籍制度改改革與公民的遷徙自由有著密切的聯(lián)系，沒(méi)有遷徙自由，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下就難以實(shí)現(xiàn)充分的勞動(dòng)權(quán)。戶籍制度改革的目的就是要確立公民的遷徙自由，這是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是國(guó)家尊重和保障人權(quán)的具體表現(xiàn)。

2.2 我國(guó)當(dāng)前的戶籍制度存在的問(wèn)題

我國(guó)當(dāng)前的戶籍制度存在著諸多問(wèn)題：

2.2.1 現(xiàn)行戶籍制度阻礙了公民基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。遷徙自由權(quán)屬于一項(xiàng)人之本性權(quán)利，但是在我國(guó)，自從1958年現(xiàn)行戶籍管理制度出臺(tái)以來(lái)，幾十年間，公民遷徙自由權(quán)一直以來(lái)游離在《憲法》外，從而導(dǎo)致了我國(guó)公民在現(xiàn)實(shí)生活中存在著種種權(quán)利被限制、被剝奪的情況。我國(guó)《憲法》第33條明文規(guī)定：所有擁有中華人民共和國(guó)國(guó)籍的人均屬于我國(guó)公民，法律面前一律平等。不過(guò)，我國(guó)戶籍制度卻將城市與農(nóng)村進(jìn)行了硬性區(qū)分，且公然限制部分人的遷徙自由權(quán)。

2.2.2 現(xiàn)行戶籍制度影響了勞動(dòng)力的合理配置。人力資源作為生產(chǎn)要素下的活躍要素，只有透過(guò)流動(dòng)才能達(dá)到人口的最佳配置并獲得較大收益。可見(jiàn)，社會(huì)發(fā)展是通過(guò)人力資源的流動(dòng)與優(yōu)化組合達(dá)到的。此外，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要前提即達(dá)到勞動(dòng)力的自由流動(dòng)，而這也是發(fā)展社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵所在。但是我國(guó)現(xiàn)行的二元戶籍制度像一條無(wú)形的繩索束縛著人們的自由流動(dòng)，阻礙了市場(chǎng)本身對(duì)人力資源的有效配置。

2.2.3 現(xiàn)行戶籍制度阻礙了我國(guó)城市化的進(jìn)程。城市化是農(nóng)業(yè)入口向非農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化并最終集中在城市的過(guò)程，是人類進(jìn)步必然要經(jīng)歷的過(guò)程。城市化程度屬于衡量一個(gè)國(guó)家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、科技水平之重要標(biāo)志。近些年，全球范圍內(nèi)不少國(guó)家先后步入城市化快速發(fā)展期。而我國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展是在改革開(kāi)放后開(kāi)始的，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力涌進(jìn)城市工作、生活，推動(dòng)著我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展。不過(guò)，和西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，仍然落后于發(fā)達(dá)國(guó)家水平。

3 關(guān)于我國(guó)戶籍制度改革的設(shè)想

3.1 建立和完善與戶籍制度相關(guān)的法律體系

3.1.1 在憲法中恢復(fù)公民的遷徙自由權(quán)。近年來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深入發(fā)展，到外地就業(yè)、求學(xué)的現(xiàn)象日益增多，政府雖不再像過(guò)去那樣對(duì)公民遷徙嚴(yán)加限制，但是新的問(wèn)題擺在人們面前，公民遷徙的絕對(duì)自由和人口管理的相對(duì)無(wú)序。這一問(wèn)題的出現(xiàn)，使將公民遷徙自由權(quán)寫進(jìn)憲法的迫切性更加凸顯。應(yīng)盡快在憲法中增加公民遷徙自由、居住自由的條款，規(guī)定了中華人民共和國(guó)公民不管其出身于哪、居住在哪，均能享受基本社會(huì)福利保障和就業(yè)機(jī)會(huì)。任何機(jī)關(guān)和個(gè)人不可以任何借口于戶籍中增加社會(huì)評(píng)價(jià)。徹底消除人和人之間、城市和農(nóng)村居民的隔離與歧視，實(shí)現(xiàn)人人在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)動(dòng)作中的平等。

實(shí)現(xiàn)人力資源在市場(chǎng)規(guī)律的指導(dǎo)下自由流動(dòng)、合理配置。

3.1.2 制定專門的《戶籍法》規(guī)范戶籍管理制度。由于戶籍的改革缺乏相關(guān)法律制度的保障。1993年6月，國(guó)家相關(guān)部門草擬了我國(guó)戶籍改革方案，提出包含“取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)二元戶籍制度，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記，實(shí)施住地登記原則，有效地推動(dòng)戶口遷移政策”的改革。不過(guò)，在戶籍改革中，除《居民身份證條例》是由全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)且頒布之外，其他改革措施均以《意見(jiàn)》、《通知》之形式頒布。對(duì)一直以來(lái)戶籍改革產(chǎn)生了不利影響。基于這個(gè)原因，筆者認(rèn)為為推動(dòng)我國(guó)戶籍改革的良好發(fā)展，保障此項(xiàng)工作法律依據(jù)，將改革成果以法律方式固定，要求盡快制定合乎社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的新《戶籍法》，有效地推動(dòng)戶籍制度的開(kāi)展。

3.1.3 修改和完善相關(guān)的法律法規(guī)。我國(guó)戶籍制度改革的關(guān)鍵就是消除那些附加在戶籍上的各種權(quán)利、社會(huì)福利，達(dá)到公民身份事實(shí)平等的目的。這樣的剝離實(shí)現(xiàn)在很大程度上推動(dòng)社會(huì)制度的變革，這就要求各方能及時(shí)調(diào)整并完善包括就業(yè)、社會(huì)保障、教育醫(yī)療等法規(guī)。通過(guò)法律的方式有助于保障公民享有接受義務(wù)教育之權(quán)利與社會(huì)保障之權(quán)利；進(jìn)而調(diào)整之前在勞動(dòng)就業(yè)與公民選舉中的法律法規(guī)，推動(dòng)公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)法律平等，外來(lái)流動(dòng)人口也可以通過(guò)行使選舉權(quán)與被選舉權(quán)等方面的公民政治權(quán)利：建立專門化的權(quán)利保障機(jī)制。厘清所有和公民遷徙自由權(quán)與平等權(quán)相悖的法規(guī)，進(jìn)而為推動(dòng)我國(guó)戶籍制度的良好改革及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的良好發(fā)展提供重要的法律依據(jù)。

3.2 廢除“二元戶籍管理制度”實(shí)現(xiàn)戶籍管理制度“一元化”

基于我國(guó)二元化戶籍管理模式?jīng)Q定了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，對(duì)于推動(dòng)我國(guó)城市化發(fā)展和城鄉(xiāng)良好協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)生了制約。

特別是當(dāng)前伴隨社會(huì)迅速轉(zhuǎn)型，二元化結(jié)構(gòu)在很多角度與社會(huì)系統(tǒng)的運(yùn)行及社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展出現(xiàn)了不適應(yīng)性。由此視角可知，推動(dòng)戶籍制度改革和發(fā)展，成為社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的二元戶籍制度的改革也勢(shì)在必行，要求能順應(yīng)歷史的發(fā)展，深入落實(shí)一元化戶籍制度。從公平公正的角度來(lái)講，平等的現(xiàn)代化身份是公民享有均等社會(huì)發(fā)展機(jī)會(huì)的重要前提。只有實(shí)施一元化戶籍管理，才能有助于賦予公民平等化的現(xiàn)代化身份，從而達(dá)到社會(huì)在最大層面上實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，才能徹底推進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大發(fā)展。

3.3 推進(jìn)相關(guān)配套制度的改革

戶籍制度屬于我國(guó)社會(huì)體系中的基礎(chǔ)制度，承擔(dān)著重要的社會(huì)控制作用。所以，戶籍制度的改革也相應(yīng)地關(guān)系到配套制度的改革，只有達(dá)到配套制度的同步改革，才能保障我國(guó)戶籍制度的良好發(fā)展，取得成功。第一，完善社會(huì)保障制度。完善農(nóng)村的社會(huì)保障制度，建立城市流動(dòng)人口的最低生活保障制度。第二，改革企業(yè)用工制度，實(shí)現(xiàn)就業(yè)公平，消除招聘中對(duì)非本地戶籍人口就業(yè)的限制。第三，推動(dòng)公民平等受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

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[7]姚秀蘭.論中國(guó)戶籍法律制度改革[J].遼寧公安司法管理干部學(xué)院，2008（7）.

注釋：

[1]杜承銘：《論遷徙自由權(quán)》，載于《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（社科版）》，2001年第4期.

[2]武勇：《遷徙自由權(quán)利分析》，載《河南政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第5期.