財政收支預(yù)決算執(zhí)行偏差成因及政策分析

聶莉媛

本文淺析了預(yù)算超收、超支的原因；并針對如何縮小預(yù)決算偏離度給出了政策性建議。

預(yù)決算 偏離度 超收 超支

引言

預(yù)決算偏離度是指經(jīng)各級人大審查批準的政府預(yù)算收支與其實際執(zhí)行結(jié)果即政府決算收支兩者之間的差異。近年來，國內(nèi)外對財政預(yù)決算偏離度的關(guān)注程度愈加增強。我國的預(yù)算管理改革雖然已經(jīng)取得了積極成效，預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行逐漸步人正軌，但在權(quán)利行使過程中仍存在問題和矛盾，比如在預(yù)算執(zhí)行過程中與立法機構(gòu)的核查脫鉤，預(yù)算支出人為隨意調(diào)整，那么就會導(dǎo)致預(yù)決算偏差產(chǎn)生，特別是2015年新《預(yù)算法》的實施對預(yù)算改革的需求更加急迫，因此，必須提高社會的關(guān)注程度，進一步挖掘我國預(yù)算管理中所存在的問題，深化預(yù)算制度改革。

財政收支預(yù)決算偏離原因分析

（1）收入偏離原因分析

1.受名義GDP和實際增長率差值影響

名義GDP，按當(dāng)年價格計算，它既反映了真實國內(nèi)生產(chǎn)總值的變化，同時也反映了價格變動。實際GDP是參照一個固定不變的基期進行計算的，即扣除物價變動后，不同時期所生產(chǎn)的全部產(chǎn)出的實際值。二者之差比居民消費價格水平CPI更能反映價格因素對江蘇省生產(chǎn)總值影響，因此對當(dāng)年度收入預(yù)決算偏離度的影響密切相關(guān)。

2.地方政府制定經(jīng)濟增長預(yù)期目標時留有一定空間，GDP實際增長率往往超過預(yù)期增長率

為了給經(jīng)濟轉(zhuǎn)型留有充足的空間，我國經(jīng)濟增長預(yù)期目標是維持當(dāng)年水平或再下調(diào)一定的百分點。GDP的實際增速會高出預(yù)期值，實際GDP增長率越高，稅源稅基越充裕，超收現(xiàn)象越明顯。因此，我國歷年的預(yù)算收入就會出現(xiàn)超收的現(xiàn)象。

3.預(yù)算法制體系不完善、財政透明度不足

在我國，各省普遍存在預(yù)算調(diào)整情況。預(yù)算調(diào)整，就是針對預(yù)算執(zhí)行中的特殊變動情況，編制預(yù)算調(diào)整方案，申報同級人大常委會批準通過，才能執(zhí)行的相應(yīng)預(yù)算安排。無論對于財政收入或是支出，在執(zhí)行偏差過大的情況下所采用的權(quán)宜之計就是預(yù)算調(diào)整。在實際操作中，預(yù)算調(diào)整的程序相對簡單，調(diào)整金額往往較大，而未受到應(yīng)有的監(jiān)督。

4.預(yù)算報告與人大審批時間斷檔

我國全國人大代表會議在每年三月份召開，人大代表審批預(yù)算時，政府的經(jīng)濟活動已經(jīng)進行了近兩個月。權(quán)力機關(guān)對預(yù)算的審批和監(jiān)督與政府經(jīng)濟活動無法銜接，接近一個季度的政府收支活動缺乏具有法律效應(yīng)的規(guī)劃和相應(yīng)的審查監(jiān)督。即使經(jīng)過人大會議審批通過的預(yù)算報告，也是事后的預(yù)算報告，對于此前監(jiān)督的真空階段并不具有約束作用。這也導(dǎo)致地方政府在新《預(yù)算法》實施前傾向于預(yù)留超收收入。

（2）支出偏離原因分析

1.根據(jù)平衡原則，超收導(dǎo)致超支

一般來說，財政出現(xiàn)超收，裉據(jù)平衡預(yù)算的原則，如果預(yù)算內(nèi)沒有安排與之相對應(yīng)的支出，那么就會進行調(diào)整預(yù)算或者預(yù)算外安排，從而導(dǎo)致支出年終決算數(shù)超過年初預(yù)算數(shù)。

2.專項支出的頻頻追加，政府部門年終突擊花錢

專項支出增加頻繁是預(yù)算管理中廣泛存在的情況。各用款單位由于國家政策、制度的調(diào)整，而產(chǎn)生單位預(yù)算和總預(yù)算的追加和追減。在年初預(yù)算的基礎(chǔ)上追加相應(yīng)的費用，支出彈性較大。另外財政部門對專項支出的數(shù)額缺乏合理估計，因而超額專項支出的撥付經(jīng)常發(fā)生，政府部門為保證下一年的正常撥款年終突擊花錢。

3.預(yù)算編制方法導(dǎo)致財政支出執(zhí)行偏差

在我國預(yù)算編制過程中占支配地位方式仍然是基數(shù)加增長的方法。這種編制方法實際上只會增加不會減少。政府部門在編制預(yù)算時，為了能順利通過財政部門的審批，會盡量把預(yù)算數(shù)設(shè)定為前一年的基數(shù)，在預(yù)算執(zhí)行過程中再不斷地追加預(yù)算外支出彌補額外的開支。

4.預(yù)算人員主觀容易“多報支出，少報收入”

我國由于受文化和歷史傳統(tǒng)影響，各級政府長期存在謹慎編制預(yù)算的情況，預(yù)算編制者在缺乏有效激勵的情況下，往往多報支出，少報收入，以減少政府當(dāng)年的收入壓力并爭取中央轉(zhuǎn)移支付的支持。這種負向激勵從主觀上也造成了預(yù)算編制長期的不準確。

降低財政收支預(yù)決算偏離的建議

（1）嚴格執(zhí)行新《預(yù)算法》

預(yù)算法素有經(jīng)濟憲法之稱，新的《預(yù)算法》充分體現(xiàn)了財稅體制改革的總體要求，是推進國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要保障，為進一步深化財稅改革引領(lǐng)方向，必須認真執(zhí)行。建立以新《預(yù)算法》為核心的財政法治體系，推動法治化進程。

（2）保證預(yù)測機構(gòu)的獨立性和競爭性

我國當(dāng)前收入預(yù)測由隸屬于政府部門的機構(gòu)完成，缺乏能與其有效競爭的其他預(yù)測機構(gòu)。而根據(jù)國外學(xué)者ThiessBuettner（2010）對OECD13個國家的比較分析及計量模型檢驗結(jié)果，以及對OECD各國收入預(yù)測的實踐顯示，收入預(yù)測由獨立機構(gòu)完成，同時保證收入預(yù)測的競爭，對于提高收入預(yù)測質(zhì)量至關(guān)重要。因此，為防止政府部門刻意低估財政收入，可以成立專門的獨立機構(gòu)進行收入預(yù)測，也可以組織第三方的收入預(yù)測機構(gòu)。

（3）做大預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模，推行與計劃相銜接的中期預(yù)算實行。

應(yīng)做大調(diào)節(jié)預(yù)算預(yù)算基金規(guī)模，用以彌補日后年度預(yù)算資金的短缺。同時要在全國開展中期預(yù)算試點，根據(jù)規(guī)劃的需要，一般是3-5年，以結(jié)果為導(dǎo)向。從采取中長期預(yù)算的國家來看，各國都普遍采用滾動和逐年遞推的模式，也就是編制未來一定年度的中長期預(yù)算，并根據(jù)社會經(jīng)濟的變動每年加以更新。這樣做不僅能動態(tài)地把握未來經(jīng)濟和社會發(fā)展趨勢，保證中長期計劃的完整性和連續(xù)性，還能根據(jù)實際情況做實時調(diào)整，防止年度預(yù)算執(zhí)行偏離計劃。

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