政府投資項(xiàng)目管理方式的建構(gòu)、解構(gòu)與重構(gòu)

邱勇

對(duì)政府投資項(xiàng)目的管理方式進(jìn)行建構(gòu)、解構(gòu)與重構(gòu)研究。一是，概述政府投資項(xiàng)目的基本概念；二是，分析政府投資項(xiàng)目的主體及相互關(guān)系，認(rèn)為主體驅(qū)動(dòng)關(guān)系是政府投資項(xiàng)目管理方式建構(gòu)、解構(gòu)與重構(gòu)的切入點(diǎn)；三是，從理想s現(xiàn)實(shí)兩個(gè)角度進(jìn)行政府投資項(xiàng)目管理方式的建構(gòu)與解構(gòu)分析；西是，研究發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)政府投資項(xiàng)目管理方式，提煉借鑒價(jià)值；五是，在國(guó)內(nèi)外現(xiàn)實(shí)與改革探索的基礎(chǔ)上，研究政府投資項(xiàng)目管理方式的重構(gòu)設(shè)想；最后，提出相關(guān)工作建議。

政府投資 項(xiàng)目管理

體制機(jī)制 建構(gòu)/解構(gòu)/重構(gòu)

政府投資項(xiàng)目一般被稱為公共項(xiàng)目，包括公用事業(yè)和城市設(shè)備、建筑、公同、電力、水資源分配等事務(wù)，其基本目標(biāo)是公平、誠(chéng)實(shí)、經(jīng)濟(jì)和效率，大多數(shù)集中在為社會(huì)發(fā)展服務(wù)的、非營(yíng)利性的公益性工程領(lǐng)域。在我國(guó)，隨著改革開放的不斷深入，原來由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制沿襲下來的政府投資項(xiàng)目管理體制暴露出許多問題。政府投資項(xiàng)目的建設(shè)管理出現(xiàn)越來越多的混亂現(xiàn)象，對(duì)我國(guó)政府項(xiàng)目管理模式提出了要求。為使我國(guó)政府投資項(xiàng)目的管理方式更好地適應(yīng)我國(guó)快速發(fā)展的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，本文對(duì)政府投資項(xiàng)目的管理方式進(jìn)行建構(gòu)、解構(gòu)與重構(gòu)研究。

相關(guān)基本概念

（1）定義。政府投資項(xiàng)目（ Government investment proj ects，簡(jiǎn)寫：GIP）是指以政府為主導(dǎo)，以滿足公共需求為根本目標(biāo)，以公務(wù)公產(chǎn)和公有公共設(shè)施公產(chǎn)為主要內(nèi)容，以國(guó)有資產(chǎn)投資或者融資方式興建的行政性、公用性、公有性建設(shè)項(xiàng)目。該定義的包括5個(gè)要點(diǎn)：

1.起主體導(dǎo)向作用的是政府。在建設(shè)工程領(lǐng)域存在多種主體，如建設(shè)主體、投資主體、設(shè)計(jì)主體、施工主體，各主體的關(guān)系因事、因時(shí)有所不同，或統(tǒng)一，或獨(dú)立；共同構(gòu)成投資項(xiàng)目建設(shè)的整個(gè)過程。在GIP中，主體是政府，導(dǎo)向是政府，統(tǒng)領(lǐng)還是政府。隨著政治經(jīng)濟(jì)體制改革個(gè)深入，政府主體身份向建設(shè)主體傾斜，主導(dǎo)作用更為突出，處于投資項(xiàng)目建設(shè)的起始點(diǎn)，制約著其他各主體的行為；

2.最終目的是滿足公共需求，增加整體公共福利。滿足公共需求是政府公共管理職能的基本體現(xiàn)，如：國(guó)防軍事建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重大科技實(shí)施建設(shè)和科技研發(fā)等。

3.投資渠道是國(guó)有資產(chǎn)投資或者融資。政府可以直接投入財(cái)政性資金，也可以用國(guó)有資產(chǎn)來帶動(dòng)其他社會(huì)資金投入，例如BOT模式和ABS模式。

4.主要內(nèi)容是公務(wù)公產(chǎn)和公有公共設(shè)施公產(chǎn)。公務(wù)公產(chǎn)即“直接供行政主體本身執(zhí)行其行政任務(wù)，并由行政公務(wù)人員自己利用的公產(chǎn)”；公有公共設(shè)施公產(chǎn)即“行政主體所有，并由行政主體本身或另設(shè)其他法人管理以實(shí)現(xiàn)公用目的的公產(chǎn)”?？梢苑譃樗念悾赫?quán)設(shè)施（黨政機(jī)關(guān)公用設(shè)施、公檢法等強(qiáng)力機(jī)關(guān)公用設(shè)施）、社會(huì)公益性設(shè)施（城市公用設(shè)施、公共環(huán)保綠化）、公眾福利設(shè)施（醫(yī)院保健、文體場(chǎng)館、文化設(shè)施）、城市基礎(chǔ)設(shè)施（能源、水利、交通）。

5.項(xiàng)目性質(zhì)是行政性、公用性和公有性。政府主導(dǎo)“政府投資項(xiàng)目”是政府履行公共管理職責(zé)使然，項(xiàng)目的規(guī)劃決策、建設(shè)實(shí)施、運(yùn)營(yíng)管理都由政府管控，這些項(xiàng)目的最終產(chǎn)品歸國(guó)家所有，政府代行所有權(quán)。

有的觀點(diǎn)把GIP的主體細(xì)分為國(guó)家和政府。國(guó)家投資項(xiàng)目是指中央政府投資的項(xiàng)目；GIP限定為地方政府投資的項(xiàng)目。其中，國(guó)家投資項(xiàng)目的范圍包括：農(nóng)林水利、能源（電、煤、石化）、交通運(yùn)輸（鐵、公、水、空）、信息、原材料、機(jī)械制造、輕工煙草、高新技術(shù)、城建、社會(huì)事業(yè)、金融、外商投資、境外投資；政府投資的項(xiàng)目一般就是央企或國(guó)企等企事業(yè)單位的公有公用項(xiàng)目。這種觀點(diǎn)與前述的定義并無實(shí)質(zhì)上的沖突，在無需嚴(yán)格界定的情況下可以代用。

（2）特點(diǎn)。GIP的主要特點(diǎn)包括：

1.基于社會(huì)發(fā)展，提供非盈利的公益性服務(wù)。GIP是非盈利的，體現(xiàn)的是公益性服務(wù)功能。，這種功能與政府的公共管理職能相一致。因而即使是投資項(xiàng)目屬于零收益、零回報(bào)，只要能夠提供公共服務(wù)功能，政府都會(huì)責(zé)無旁貸地加以投資建設(shè)，例如，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，各國(guó)政府都不遺余力，尤其是在發(fā)展中國(guó)家。

2.投資大，難度大、風(fēng)險(xiǎn)大、影響大。在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中存在著許多超大型的公共設(shè)施建設(shè)需求（如前述國(guó)家投資項(xiàng)目范圍），這些需求只有通過GIP才能滿足。而一旦建設(shè)成功，受益的將是城市群、產(chǎn)業(yè)群、區(qū)域經(jīng)濟(jì)帶，甚至影響到國(guó)家整體社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民物質(zhì)精神生活水平的提升。

3.先進(jìn)生產(chǎn)力密集。GIP通常都會(huì)選擇科技水平和可行性最高的建設(shè)方案，選擇資質(zhì)等級(jí)上乘的實(shí)施主體，用以保證項(xiàng)目的最終結(jié)果能夠提供高質(zhì)量、長(zhǎng)周期的功能服務(wù)。因而GIP在準(zhǔn)備階段會(huì)調(diào)集盡可能多的先進(jìn)生產(chǎn)力，在實(shí)施階段會(huì)根據(jù)需要發(fā)展先進(jìn)生產(chǎn)力，在運(yùn)營(yíng)階段會(huì)儲(chǔ)存先進(jìn)生產(chǎn)力，最終充實(shí)國(guó)家和區(qū)域的先進(jìn)生產(chǎn)力。這種先進(jìn)生產(chǎn)力不但水平高，而且相對(duì)密集，往往在某個(gè)學(xué)科專業(yè)方向上體現(xiàn)整體先進(jìn)的水平。例如我國(guó)的超級(jí)工程、世紀(jì)工程，都呈現(xiàn)出這種顯著特征。

4.管理程序嚴(yán)苛。為保證GIP達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，一般會(huì)采取較一般建設(shè)項(xiàng)目更為嚴(yán)格的管理程序。主要體現(xiàn)在項(xiàng)目的各個(gè)階段都需按國(guó)家法律履行材料編報(bào)審核手續(xù)，嚴(yán)格執(zhí)行基建程序，確保項(xiàng)目資金安全、合理、高效使用。

5.社會(huì)輿論焦點(diǎn)效應(yīng)。GIP事關(guān)人民群眾的根本利益，自然會(huì)受到社會(huì)輿論的關(guān)注。政府通過社會(huì)輿論可以了解人民群眾對(duì)投資項(xiàng)目的認(rèn)知程度和重大關(guān)切，努力在項(xiàng)目中吸收群眾的合理化要求，并通過社會(huì)輿論正面宣傳投資項(xiàng)目，化解群眾的疑慮。群眾和社會(huì)輿論的支持和監(jiān)督是保證GIP順利完成的重要保障。

政府投資項(xiàng)目的主體及相互關(guān)系

（1）政府投資項(xiàng)目的主體

很長(zhǎng)一段時(shí)間，我國(guó)GIP采用的是單一的復(fù)合主體模式，政府既是需求方，又是建設(shè)方、供應(yīng)方，多種身份職能重合。實(shí)踐證明，單一主體模式不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。中共十四屆五中全會(huì)《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》要求在投資領(lǐng)域“明確投資主體，建立嚴(yán)格的投資決策責(zé)任制，強(qiáng)化投資風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制，誰投資誰決策誰承擔(dān)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。全面推行建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制和招投標(biāo)制度，把市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入投資領(lǐng)域”，這意味著GIP將逐步引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的體制，GIP主體的分化也將成為歷史的必然。同時(shí)，加強(qiáng)投資項(xiàng)目管理，落實(shí)相關(guān)責(zé)任制，也需要確立相關(guān)社會(huì)實(shí)體的主體身份。

1.建設(shè)主體。責(zé)任主體包括：一是，業(yè)主方；二是，承包方；三是，監(jiān)理方；四是，勘察設(shè)計(jì)方；五是，設(shè)備和材料供貨方；六是，質(zhì)量監(jiān)督站。其特征有：一是，擁有征用土地的立項(xiàng)批準(zhǔn)文件；二是，符合用地規(guī)劃許可證規(guī)定；三是，合法延續(xù)國(guó)有土地使用證的現(xiàn)實(shí)土地使用者；四是，受讓國(guó)有土地使用權(quán)或依法判決獲得土地使用權(quán)；五是，依法成立的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)。

2.投資主體。投資主體又稱“投資人”、“投資者”、“投資方”，即提供項(xiàng)目資金的社會(huì)實(shí)體（法人或自然人），是決策、責(zé)任、利益三項(xiàng)權(quán)利的統(tǒng)一體，例如：中央政府投資主體、地方政府投資主體、企業(yè)投資主體、社會(huì)資金投資主體、個(gè)人投資主體等。其特征有：一是，經(jīng)濟(jì)要素所有權(quán)在投資領(lǐng)域的人格化；二是，對(duì)投資方向、投資規(guī)模擁有決策權(quán)；三是，擁有超過項(xiàng)目預(yù)期投資規(guī)模的充足資金（或資金來源）；四是，對(duì)投資項(xiàng)目形成的資產(chǎn)擁有所有權(quán)及支配權(quán)，并可以轉(zhuǎn)移經(jīng)營(yíng)權(quán)；五是，目前我國(guó)的投資主體包括：中央政府、地方政府、企業(yè)、個(gè)人、境外投資主體。

GIP應(yīng)積極吸引社會(huì)資本參與。投資主體若含有私人投資，政府必須要堅(jiān)持主導(dǎo)地位，以保證GIP的基本性質(zhì)。

3.決策主體。決策主體與投資主體具有一致性。政府作為唯一投資主體時(shí)，決策主體就是政府；投資主體包含其他經(jīng)濟(jì)成分時(shí)，這些經(jīng)濟(jì)成分也有資格參與政府主導(dǎo)的決策。

4.管理主體。管理主體是與投資主體、決策主體之間沒有共同經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的獨(dú)立第三方工程建設(shè)管理機(jī)構(gòu)，政府不能自然而然地成為管理主體。管理主體的根本職責(zé)是確保項(xiàng)目資產(chǎn)的順利形成，關(guān)鍵任務(wù)是消除項(xiàng)目資金紊流，保證資金流動(dòng)符合資金審計(jì)的要求。

5.實(shí)施主體。項(xiàng)目實(shí)施主體就是施工單位（或稱承包商），負(fù)責(zé)將項(xiàng)目的資本投入轉(zhuǎn)變?yōu)轫?xiàng)目預(yù)期結(jié)果，并產(chǎn)生相應(yīng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益?？疾鞂?shí)施主體通常包括5個(gè)要點(diǎn)：一是，以優(yōu)秀項(xiàng)目經(jīng)理為首的管理層；二是，技術(shù)熟練、綜合素質(zhì)優(yōu)良的作業(yè)層；三是，全面質(zhì)量管理；四是，推廣應(yīng)用新技術(shù)；五是，文明施工，安全管理。

6.監(jiān)理主體。我國(guó)實(shí)行建設(shè)工程監(jiān)理制，監(jiān)理單位是GIP的監(jiān)理主體。監(jiān)理主體應(yīng)擁有一支規(guī)模龐大、專業(yè)水平和綜合素質(zhì)較高的監(jiān)理工程師隊(duì)伍。一是，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)高度負(fù)責(zé)，根據(jù)監(jiān)理合同獨(dú)立施行質(zhì)量控制、進(jìn)度控制、投資控制，保持客觀、公正、誠(chéng)信、科學(xué)、守法，不盲從業(yè)主的非理性要求；二是，熟練運(yùn)用工程專業(yè)、經(jīng)濟(jì)法律知識(shí)和現(xiàn)代化信息工具處理項(xiàng)目實(shí)施過程中的各種數(shù)據(jù)資料；三是，擁有多方面的能力來履行項(xiàng)目監(jiān)理所需的各項(xiàng)職能。

7.設(shè)計(jì)主體。設(shè)計(jì)主體是規(guī)劃項(xiàng)目功能實(shí)現(xiàn)路徑的專業(yè)機(jī)構(gòu)，習(xí)慣上將設(shè)計(jì)與勘察合為一體（如勘察設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)）。設(shè)計(jì)主體依照勘察主體提供的勘察文件進(jìn)行設(shè)計(jì)。設(shè)計(jì)結(jié)果（圖紙、參數(shù)）經(jīng)建設(shè)主體、決策主體的認(rèn)可后具有法律效力，受到法律的保護(hù)。一是，除在理由充分的情況下依法調(diào)整外，一般不做設(shè)計(jì)變更。設(shè)計(jì)主體有責(zé)任保證設(shè)計(jì)結(jié)果的原始性、完整性和安全性；二是，制止依據(jù)項(xiàng)目實(shí)施狀況變更設(shè)計(jì)結(jié)果的“逆向設(shè)計(jì)”行為，設(shè)計(jì)主體不能指定產(chǎn)品和服務(wù)的供應(yīng)商；三是，在實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)派駐設(shè)計(jì)專員，負(fù)責(zé)解釋圖紙和參數(shù)，銜接協(xié)調(diào)各個(gè)專業(yè)的關(guān)系界面，保障流暢的施工節(jié)奏。

8.勘察主體?？辈熘黧w是對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過程依法提取法定參數(shù)的專業(yè)機(jī)構(gòu)。習(xí)慣上將勘察與設(shè)計(jì)合為一體（如勘察設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)）?？辈熘黧w據(jù)實(shí)采集、提供項(xiàng)目的狀態(tài)數(shù)據(jù)，作為質(zhì)量監(jiān)督的依據(jù)。從事建設(shè)工程勘察、設(shè)計(jì)的機(jī)構(gòu)應(yīng)依法取得相應(yīng)等級(jí)的資質(zhì)，并在其資質(zhì)等級(jí)許可的范圍內(nèi)獨(dú)立承攬勘察設(shè)計(jì)任務(wù)，且不得分割外包。

（2）政府投資項(xiàng)目各主體之間的相互關(guān)系

在同一 GIP事項(xiàng)中，建設(shè)主體、投資主體、決策主體、管理主體、實(shí)施主體、監(jiān)理主體、設(shè)計(jì)主體、勘察主體可抽象為獨(dú)立元素構(gòu)成一個(gè)系統(tǒng)。這些元素之間存在以下四種不同的關(guān)系。

1.協(xié)作關(guān)系。第一，各元素之間相互獨(dú)立，互不隸屬，職能邊界清晰，內(nèi)容無交叉重疊。各元素存續(xù)于特定的GIP完整周期之內(nèi)，且地位平等，各司其職，缺一不可，只有密切協(xié)作，才能完成特定的GIP。

2.依存關(guān)系。上述各GIP主體元素之間有相互依存的關(guān)系，也即互為因果。其中，建設(shè)主體相對(duì)其他主體的依存關(guān)系具有根本性的作用，決定其他主體的價(jià)值取向和行為性質(zhì)，屬于根節(jié)點(diǎn)；其他主體間的依存關(guān)系屬于衍生節(jié)點(diǎn)。

3.控制關(guān)系。控制是被控制者不能超出規(guī)定范圍任意活動(dòng)或按控制者的意愿活動(dòng)的主客觀作用，控制關(guān)系即控制者與被控制者之間存在的控制作用關(guān)系。例如，建設(shè)主體對(duì)GIP的其他主體存在控制關(guān)系。這是因?yàn)楦髦黧w之間存在相互控制的關(guān)系，才保證了特定GIP的完成。

4.驅(qū)動(dòng)關(guān)系。驅(qū)動(dòng)關(guān)系是一種推動(dòng)關(guān)系，在GIP中，某主體（如設(shè)計(jì)主體）受到其他主體（如建設(shè)主體）的立項(xiàng)作用而使得激發(fā)工作潛力，就是一種現(xiàn)實(shí)的驅(qū)動(dòng)。驅(qū)動(dòng)關(guān)系包含發(fā)出驅(qū)動(dòng)作用的驅(qū)動(dòng)者和接受驅(qū)動(dòng)作用的被驅(qū)動(dòng)者，以及驅(qū)動(dòng)作用傳遞方式三個(gè)要素，其中的驅(qū)動(dòng)方式具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。缺失其中的任何一個(gè)，驅(qū)動(dòng)關(guān)系就無法成立。驅(qū)動(dòng)方式主要有社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益等。實(shí)現(xiàn)這些效益本身是中性的，但實(shí)現(xiàn)方式則有正向和負(fù)向之分。通過正向方式實(shí)現(xiàn)效益是合法的，反之就是非法的。

事實(shí)上，驅(qū)動(dòng)關(guān)系是協(xié)作關(guān)系、依存關(guān)系和控制關(guān)系的綜合作用。也是建構(gòu)、解構(gòu)與重構(gòu)的切人點(diǎn)。

政府投資項(xiàng)目管理方式的建構(gòu)與解構(gòu)

（1）政府投資項(xiàng)目主體關(guān)系的理想設(shè)計(jì)

GIP的主體較多，關(guān)系復(fù)雜。為突出主線，可劃分為供、需兩大類主體。需求類主體包括建設(shè)主體、投資主體、決策主體、管理主體；供給類主體包括勘察主體、設(shè)計(jì)主體、實(shí)施主體，監(jiān)理主體位于兩類主體之間。

GIP單一主體模式之所以能夠存在，是因?yàn)樗诠芾沓杀静怀霈F(xiàn)新增量的情況下，一定程度地統(tǒng)一了各主體的利益，形成了一定程度的合力。但這種“一定程度”經(jīng)不起市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的考驗(yàn)，隨著政府職能逐漸退出直接生產(chǎn)領(lǐng)域，各主體自身存在和發(fā)展的經(jīng)濟(jì)規(guī)律開始發(fā)揮作用，促使各主體轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)體，享有法人的地位，獨(dú)立承擔(dān)民事法律責(zé)任，從而導(dǎo)致GIP主體的多元化：一項(xiàng)GIP不再是由政府一家包辦，而是由政府牽頭，吸引社會(huì)專業(yè)實(shí)體參與共同完成。具體來講，就是建設(shè)主體（即政府）依據(jù)自身的公共管理職能醞釀提出核準(zhǔn)投資項(xiàng)目，再將項(xiàng)目建設(shè)信號(hào)向社會(huì)公開征求供給；社會(huì)相關(guān)的專業(yè)供給實(shí)體通其他政府建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)管理職能，逐步實(shí)行政府工程的統(tǒng)一管理。

2.上海市的改革探索。上海市建設(shè)行政主管部門根據(jù)“政府組織，企業(yè)運(yùn)作，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，形成合力”的要求，于2001年12月出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理體制改革試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》，提出要建立同社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的，決策科學(xué)化、管理專業(yè)化、行為規(guī)范化的政府投資建設(shè)項(xiàng)目管理方式及運(yùn)行機(jī)制。改革的核心是實(shí)現(xiàn)政府投資職能與管理職能的分離、投資管理職能與工程管理職能的分離。切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，確立投資主體地位，形成工程管理市場(chǎng)，進(jìn)而最大可能地發(fā)揮投資效益，防范投資風(fēng)險(xiǎn)，提高建設(shè)和管理水平。

為此，上海市將一批政府局（水務(wù)局、市政局、綠化局、環(huán)衛(wèi)局、交通局、住宅局）的投資管理的職能移交政府性投資公司；政府主要通過投資公司和社會(huì)中介組織工程管理公司行使對(duì)公共項(xiàng)目投資的職能，受政府委托的投資公司，受投資公司委托的工程管理公司等，均在界定的職責(zé)范圍內(nèi)行使權(quán)利、履行職責(zé)、不受其他部門的干預(yù)；培育與發(fā)展一批工程管理公司，通過公開競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)比選后承擔(dān)GIP項(xiàng)目的投資、工程管理和技術(shù)儲(chǔ)備。

體制改革后的投資公司確立了投資主體的地位，由投資公司負(fù)責(zé)實(shí)施的項(xiàng)目可采取“總承包”和“代建制”兩種建設(shè)方式，在采用“代建制”建設(shè)方式下的GIP中，接受委托對(duì)工程項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行專業(yè)化管理。不過，這種管理方式雖要解決專業(yè)化和委托代理兩個(gè)難題，但因?qū)I(yè)化改革定位模糊而產(chǎn)生代建制改革各方職能模糊的問題，還存在爭(zhēng)議。

3.陜西省的改革探索。為建立管、建分離的GIP項(xiàng)目管理體制，陜西省于1998年4月成立統(tǒng)一建設(shè)管理辦公室，負(fù)責(zé)GIP項(xiàng)目的組織，但不負(fù)責(zé)資金撥付業(yè)務(wù)。施工單位的工作量經(jīng)監(jiān)理單位審查報(bào)財(cái)政廳，并經(jīng)財(cái)政廳直接撥付施工單位。省質(zhì)監(jiān)站負(fù)責(zé)對(duì)工程質(zhì)量進(jìn)行全程監(jiān)督。項(xiàng)目竣工后，由統(tǒng)一建設(shè)管理辦公室向使用單位移交。

4.北京市的改革探索。上世紀(jì)90年代中后期以來，北京市GIP項(xiàng)目管理“臨時(shí)指揮部”的形式逐漸減少，進(jìn)而成立重大工程建設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)北京市幾十項(xiàng)重大GIP項(xiàng)目的建設(shè)采取代建制管理工作?；灸Ｊ脚c上海市類似。

5.重慶市的改革探索。重慶市為實(shí)現(xiàn)GIP項(xiàng)目的建設(shè)、管理、使用主體分離而提出相應(yīng)的體制構(gòu)想：“建設(shè)”歸建設(shè)行政主管部門；“管理”歸國(guó)有資產(chǎn)管理部門；“使用”歸使用部門。為此，成立了城市建設(shè)發(fā)展有限公司，專門負(fù)責(zé)GIP項(xiàng)目的管理。實(shí)踐證明，該體制有助于解決超規(guī)模、超投資、超標(biāo)準(zhǔn)的“三超”問題。項(xiàng)目質(zhì)量問題則由專業(yè)人員嚴(yán)格依法管理。

（3）重構(gòu)政府投資項(xiàng)目管理方式的途徑

1.總體目標(biāo)。GIP涉及多個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體，主體之間存在著復(fù)雜的相互關(guān)系，其中值得注意的是帶有負(fù)面性質(zhì)的×一錢驅(qū)動(dòng)關(guān)系，這種關(guān)系有可能會(huì)瓦解GIP的管理體系。實(shí)踐證明，GIP主體分離（如投、建、管、用分離）是割斷×一錢驅(qū)動(dòng)關(guān)系的根本性方法。發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)大都注意到了GIP主體分離的問題，并付諸實(shí)施。GIP管理方式重構(gòu)的總目標(biāo)應(yīng)是實(shí)現(xiàn)GIP的投資決策、資金撥付、建設(shè)實(shí)施、市場(chǎng)監(jiān)管、項(xiàng)目使用各方主體各司其職同時(shí)又相互制衡的非經(jīng)營(yíng)性GIP項(xiàng)目建設(shè)體制，首先實(shí)現(xiàn)房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程相對(duì)集中的專業(yè)化管理。通過配套的機(jī)制改革，鏟除GIP建設(shè)管理中的隨意性和暗箱操作土壤，提高GIP的投資效益和項(xiàng)目建設(shè)管理質(zhì)量。當(dāng)然，主體分離在一定程度上可能會(huì)增加操作復(fù)雜度，降低管理效率。但與癱瘓整個(gè)GIP管理相比，這種“成本”付出是值得的，況且是有辦法應(yīng)對(duì)的。

2.基本思路。①確立GIP項(xiàng)目實(shí)施代理人身份，實(shí)現(xiàn)所有者權(quán)利與所有者代理人、政事與政企、投資決策與決策執(zhí)行、政府職能與業(yè)主職能的分離.擔(dān)負(fù)GIP業(yè)主的職能；②嚴(yán)格區(qū)分政府投資與非政府投資項(xiàng)目，采取不同的管理方式；③對(duì)GIP項(xiàng)目區(qū)分經(jīng)營(yíng)性與非經(jīng)營(yíng)性，對(duì)非經(jīng)營(yíng)性的項(xiàng)目實(shí)行相對(duì)集中的專業(yè)化管理；④建立項(xiàng)目法人機(jī)制；⑤建立科學(xué)規(guī)范、適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的GIP實(shí)施運(yùn)行機(jī)制；⑥建立合理的GIP管理體制；⑦完善GIP工程管理規(guī)則，消除建設(shè)管理中的隨意性和人為干擾。

3.職能專業(yè)化。GIP單一的主體關(guān)系掩蓋了不同性質(zhì)主體職能的差異，導(dǎo)致職能重疊、政出多門、相互掣肘。主體分離后，主體的職能應(yīng)當(dāng)，也必須盡快實(shí)現(xiàn)專業(yè)化，以利于主體獨(dú)立、合法、優(yōu)質(zhì)履行屬于自己的職責(zé)。

4.操作便利化。主體分離勢(shì)必導(dǎo)致主體數(shù)量增加，辦事流程復(fù)雜，生出許多枝節(jié)，存在助長(zhǎng)官僚主義作風(fēng)的威脅，影響辦事效率和辦事親和度。在這種情況下，需在操作便利化上下功夫，減少因主體數(shù)量增加帶來的辦事難度增加。實(shí)際上，我國(guó)政府部門的簡(jiǎn)政放權(quán)、簡(jiǎn)化繁枝縟節(jié)等措施在客觀上都具有促進(jìn)操作便利化的作用。

重構(gòu)政府投資項(xiàng)目管理方式的工作建議

（1）把好GIP項(xiàng)目建設(shè)主體的準(zhǔn)入關(guān)

對(duì)資質(zhì)記錄不良、減信記錄不良、遵守制度記錄不良、企業(yè)文化不良的建設(shè)施工機(jī)構(gòu)出示“禁人”牌，保障GIP主體序列的純潔性。

（2）針對(duì)重點(diǎn)位置強(qiáng)化管理措施

GIP的重點(diǎn)位置一般包括：一是，項(xiàng)目審批；二是，概預(yù)算管理；三是，項(xiàng)目招標(biāo)；四是，跟蹤審計(jì)；五是，項(xiàng)目后評(píng)價(jià)。在這些位置上容易受到人情因素的干擾，導(dǎo)致有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的問題。除了依靠管理體制設(shè)計(jì)保持正常的工作秩序外，可充分挖掘網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)的潛力，讓數(shù)據(jù)多跑路，壓縮人員直接接觸的空間，降低滋生違規(guī)腐敗的風(fēng)險(xiǎn)。

（3）嚴(yán)格遵守現(xiàn)有法律法規(guī)

在GIP項(xiàng)目建設(shè)管理體制機(jī)制重構(gòu)完成之前，嚴(yán)格遵守現(xiàn)有的國(guó)家基本建設(shè)法律法規(guī)（如政府核準(zhǔn)投資項(xiàng)目管理辦法、中央政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)管理辦法）。遇到政策沖突情況時(shí)，及時(shí)征詢立法機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)意見，不能盲目地自作主張。

（4）為GIP項(xiàng)目資金設(shè)立專門賬戶

財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)為GIP項(xiàng)目設(shè)立專門資金賬戶，建立嚴(yán)密的資金監(jiān)控制度。根據(jù)施工單位提報(bào)的項(xiàng)目階段用款計(jì)劃及實(shí)際工作量，依據(jù)項(xiàng)目的年度撥款計(jì)劃，分期撥付款項(xiàng)。同時(shí)設(shè)立撥款預(yù)警機(jī)制，觸發(fā)預(yù)警線時(shí)，暫停撥款。

（5）推廣“代建制”

“代建制”是指政府投資項(xiàng)目通過規(guī)定的程序，選擇具有相應(yīng)資質(zhì)的專業(yè)項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)工作的機(jī)制。由于代建制在專業(yè)化管理、保證工作效率、節(jié)約社會(huì)資源、提高投資效益、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)型

以及GIP主體分離等方面較傳統(tǒng)的管理模式有更大的優(yōu)勢(shì)，因而是重構(gòu)GIP管理方式中的重要選項(xiàng)。

[1]范清海，張澤穎.發(fā)達(dá)國(guó)家政府投資工程管理的經(jīng)驗(yàn)與啟示[J].現(xiàn)代物業(yè)（上旬刊），2014年第2-3期：40-41.

[2]班翎達(dá).我國(guó)政府投資項(xiàng)目工程管理模式研究[J].企業(yè)導(dǎo)報(bào)，2013年第4期：13 -14.

[3]馮遠(yuǎn).如何加強(qiáng)政府投資工程項(xiàng)目管理[J].中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)，2011年第12X期：273-273.

[4]劉斐.我國(guó)政府投資工程管理模式研究[D].北京：華北電力大學(xué)，2005年碩士論文.

[5]豐艷萍.美國(guó)政府投資項(xiàng)目管理模式的經(jīng)驗(yàn)與啟示[J].商場(chǎng)現(xiàn)代化，2005年第11X期：14-14.