論PPP模式的法治完善

李強

PPP模式的理論與實踐背景

（1）PPP的法律界定

聯(lián)合國發(fā)展計劃署（1998）認為，PPP是指政府、營利性企業(yè)和非營利性組織基于某個項日而形成的相互合作關(guān)系的形式。中國政府把PPP翻譯成“政府與社會資本合作”，足政府與社會資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的以授予特許經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險共擔為特征的“全過程”合作關(guān)系。

（2）PPP的經(jīng)濟學(xué)解讀

按照傳統(tǒng)經(jīng)濟學(xué)理論，城市基礎(chǔ)設(shè)施成本高，私人資本投入意愿低導(dǎo)致市場失靈；而成為公共產(chǎn)品后，難以克服公共產(chǎn)品壟斷性、權(quán)力尋租等問題，表現(xiàn)公共產(chǎn)品效率低、成本高、質(zhì)量和服務(wù)使公眾不滿意，導(dǎo)致政府失靈。面對“兩失”問題，由政府與企業(yè)合作提供公共產(chǎn)品就成為合乎邏輯的選擇和嘗試。

按照組織經(jīng)濟學(xué)的理論，PPP是雜合組織（hybrid organization）在公共部門的擴展。公私合作雙方既相對獨立又相瓦依賴；既有著科層制所沒有的激勵機制和靈活性，又有著市場所沒有的行政管理控制力。隨著社會的發(fā)展，公眾對公共服務(wù)勢必要求更高，PPP必將是公共部門適應(yīng)未來經(jīng)濟社會形勢的重要模式。

（3）PPP模式應(yīng)用的根本原因

英國“公共私營合作”的融資機制足當前PPP模式的起源。當英國政府為解決經(jīng)濟衰退和公共支出的“兩座大山”，運用PPP模式度過了危機。日前中國某些地方政府債務(wù)負擔嚴重，財政資金吃緊，公共部門財政困難。我國推廣運用PPP模式正是為了保持公共投資規(guī)模，克服地方政府短期償債壓力的重要政策導(dǎo)向。

當前我國PPP模式問題表現(xiàn)

（1）政策規(guī)定交義沖突

一是法規(guī)政策依據(jù)不足。缺少高層次的PPP立法，法律配套制度不完善是PPP項目進度緩慢的根本原因。二是法規(guī)政策規(guī)定相瓦矛盾，部門權(quán)責交義。三是在土地政策方面，受限于國有資產(chǎn)的管理規(guī)定，社會資本即便中標，也必須按照土地管理的規(guī)定程序，項日公司一般無法自行取得土地的使用權(quán)。

（2）社會資本參與度低

PPP模式在中國的推廣關(guān)鍵在于將社會資本引入公共事業(yè)，從而克服政府財政資金壓力，并發(fā)揮企業(yè)管理和服務(wù)方面的專業(yè)優(yōu)勢，使人民能享受到更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。但現(xiàn)實卻事與愿違。首先，PPP項目本身時間長、投資收益不穩(wěn)定；其次，政府缺乏與私人資本的合作經(jīng)驗，風(fēng)險分擔機制不完善；最后，我國又缺乏有效的評估機構(gòu)和監(jiān)督機制，最終導(dǎo)致民間資本參與少、央企國企參與多的現(xiàn)實。

PPP模式的法制構(gòu)建

（1）PPP法律屬性和原則的再認識

1.PPP模式法律屬性再認識

對于一個法律關(guān)系，必須首先明確其法律性質(zhì)，才能明確其適用法律及糾紛救濟途徑。PPP模式是一個復(fù)雜的組織及運行過程，界定PPP模式的法律屬性必須分階段、分豐體。對于政府參與的合同性質(zhì)的界定，重點應(yīng)辨析政府在合同履行過程中是行使行政管理職的公權(quán)力機關(guān)能還是按協(xié)議約定履行權(quán)利義務(wù)的商務(wù)主體。在PPP項目實施過程中，當政府行使管理、服務(wù)、監(jiān)督等職能時形成的法律關(guān)系應(yīng)為行政法律關(guān)系；當政府作為合同一方主體，按合同約定行使合同權(quán)利、履行合同義務(wù)時，雙方是平等的商事主體，所形成的是民事法律關(guān)系。因此PPP項目合同本身應(yīng)為民事合同，糾紛救濟途徑是民事訴訴訟或仲裁。這不僅有利于保護合同相對方的合法權(quán)益，同時有利于加強對政府的監(jiān)督，實現(xiàn)政府進一步簡政放權(quán)。

2.強化契約精神

PPP作為私人資本與政府合作的模式，雙方精減合作是必要條件。尤其是在該領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)還未完善的情況下，必須強化契約精神，堅持平等、互利、誠信等基本原則。政府和社會資本應(yīng)當在“風(fēng)險共擔、利益共享”這一機制下進行合作，對于PPP項目實行終身問責制。合作過程中虛引第三方機構(gòu)對雙方履約情況進行全程考核，特別強調(diào)對地方政府的履約考量，并將政府違約率納入地方政府績效考核體系，對違約的地方政府實行暫停PPP項日申報等經(jīng)濟性懲罰。

（2）凝聚立法共識，細化操作細則

習(xí)近平同志說，凡屬重大改革都要于法有據(jù)。健傘的法律制度環(huán)境是PPP模式賴以生存的基礎(chǔ)，我國應(yīng)當制定統(tǒng)一的PPP法，完善法律法規(guī)政策體系。對于PPP立法應(yīng)當既要把握立法關(guān)鍵內(nèi)容，又要明確PPP土地項目可操作流程和細則。

（3）規(guī)范市場準入，加強社會監(jiān)督

建立健全PPP社會資本準人制度。選擇合適的社會資本是PPP模式最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。社會資本準入標準應(yīng)當包含以下三點：一企業(yè)資金實力與項日規(guī)模相適應(yīng)；二具有較高的行政管理水平和科技創(chuàng)新能力；三注重長期穩(wěn)定pI報和社會聲譽。

建立行之有效的監(jiān)督體系。出臺PPP項目的相關(guān)標準，建立違規(guī)、違約退出和懲罰機制，不論是地方政府、國有企業(yè)還是民營企業(yè)，在整個PPP項日推進過程中，只要被發(fā)現(xiàn)有違規(guī)、違約操作，立刻叫停，并建立項日替補準人機制。盡快制定咨詢機構(gòu)的資質(zhì)認定、收費標準及選用PPP咨詢機構(gòu)相關(guān)辦法。培育和促進第三方專業(yè)評估機構(gòu)的發(fā)展，使其成為PPP項目的潤滑劑、預(yù)警器，能夠有效促進PPP在中國的健康發(fā)展。

[1]王天義.《全球化視野的可持續(xù)發(fā)展目標與PPP標準：中國的選擇》.摘自《改革》2016年第2期.

[2]周懷龍、周鵬、劉印剛.《激活土地整治-池春水——聚焦山東濟南首個PPP土地整治項目》.摘自《中國國土資源報》.2016-06-12.