淺論《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》中資源戰(zhàn)略的完善

溫容芳

發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)是國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略。我國于2009年頒行的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，因立法者過多關(guān)注產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)的問題以致對(duì)所涉及到的其他緊密問題重視不夠，同時(shí)又因過多引入一些新概念而令執(zhí)行者在操作層面無所適從。這些立法漏洞的出現(xiàn)，主要原因是相關(guān)的立法部門忽視了“以資源利用的軌跡流程來確定資源的利用方式”這一重要理念。因此，此次該部法律的修改，應(yīng)將修法思路的重心放在資源戰(zhàn)略上，以資源循環(huán)為主旨，合理利用資源、有效處理廢物為主要內(nèi)容，社會(huì)大眾的廣泛參與為主要?jiǎng)恿?，達(dá)到經(jīng)濟(jì)與環(huán)境共贏、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的最終目標(biāo)。

《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》

資源利用方式

資源循環(huán) 可持續(xù)發(fā)展

《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的應(yīng)然功能——促進(jìn)資源回收利用

（1）循環(huán)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)生背景及內(nèi)涵

20世紀(jì)60年代，循環(huán)經(jīng)濟(jì)思想開始萌芽，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家波爾丁在其《未來的太空飛船——地球經(jīng)濟(jì)》一書中，提出了著名的“宇宙飛船理論”，最先從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度闡述了環(huán)境問題產(chǎn)生的根源，并最先提出了“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”的概念?！把h(huán)經(jīng)濟(jì)”一詞的提出，促進(jìn)了20世紀(jì)70年代國際社會(huì)對(duì)于資源與環(huán)境方面的各類研究。20世紀(jì)80年代，由于周圍生產(chǎn)生活環(huán)境發(fā)生的諸多變化，人們開始探索走可持續(xù)發(fā)展的道路。1980年聯(lián)合國大會(huì)呼吁“必須研究自然的、社會(huì)的、生態(tài)的、經(jīng)濟(jì)的以及利用自然資源過程中的基本關(guān)系確保全球的持續(xù)發(fā)展”；1987年，時(shí)任挪威首相的布倫特蘭夫人所做的《我們共同的未來》報(bào)告中，第一次提出了可持續(xù)發(fā)展的新理念，同時(shí)也較為系統(tǒng)地闡述了可持續(xù)發(fā)展的具體含義。1989年，美國的福羅什在《加工業(yè)的戰(zhàn)略》一文中，首次提出了工業(yè)生態(tài)學(xué)的概念，為以后的生態(tài)工業(yè)園建設(shè)與發(fā)展奠定了相應(yīng)的理論基礎(chǔ)。20世紀(jì)90年代以來，在可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和環(huán)境科學(xué)的不斷指引下，人們逐漸認(rèn)識(shí)到產(chǎn)生環(huán)境問題的直接原因是我們當(dāng)下社會(huì)中對(duì)于環(huán)境資源的不合理利用，對(duì)于自然資源的過度耗費(fèi)導(dǎo)致了環(huán)境污染問題，從而引起了人們對(duì)相關(guān)環(huán)境問題產(chǎn)生根源的思考。在未來社會(huì)中，人類應(yīng)該致力于建立一種以物質(zhì)閉環(huán)流動(dòng)為特征的發(fā)展模式，可持續(xù)發(fā)展是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然選擇，循環(huán)經(jīng)濟(jì)則是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)途徑。

（2）瑞典、日本等國家的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法借鑒

瑞典生產(chǎn)者責(zé)任制模式，即生產(chǎn)者應(yīng)對(duì)產(chǎn)品被最終消費(fèi)后繼續(xù)承擔(dān)社會(huì)中的環(huán)境責(zé)任，而消費(fèi)者則有對(duì)廢棄產(chǎn)品極其包裝按要求進(jìn)行分類并把它們送到有關(guān)回收?qǐng)鏊牧x務(wù)。1994年4月，瑞典議會(huì)通過了《瑞典轉(zhuǎn)向可持續(xù)發(fā)展》的提案，并以此作為瑞典21世紀(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)。生產(chǎn)者有回收廢棄物的義務(wù)，政府1994年提出了“生產(chǎn)者責(zé)任制”，回收物涉及的范圍從最初的產(chǎn)品包裝，擴(kuò)大到廢紙、廢輪胎、報(bào)廢汽車和報(bào)廢電器電子產(chǎn)品。這一規(guī)定不僅使廢棄物在瑞典實(shí)現(xiàn)了最大程度的循環(huán)利用，由此還催生了一批新型廢棄物回收利用企業(yè)。瑞典真正實(shí)現(xiàn)了“把廢棄物變成某種可利用新資源”的循環(huán)經(jīng)濟(jì)。

日本是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)最早的國家之一，通過政府、企業(yè)以及國民的共同努力，日本的循環(huán)經(jīng)濟(jì)取得了良好的效果。所以，總結(jié)日本發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)具有重要的借鑒意義。日本的立法模式，2000年6月出臺(tái)的《促進(jìn)循環(huán)型社會(huì)形成基本法》是日本建設(shè)循環(huán)型社會(huì)最重要的法律。此后，日本又制定了一些具體的法律，包括《家電循環(huán)法》《汽車循環(huán)法案》和《建設(shè)循環(huán)法》。第一，日本規(guī)定了生產(chǎn)者責(zé)任擴(kuò)大；第二，設(shè)置了健全的法律、政策系統(tǒng)；第三，日本在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的過程中號(hào)召全社會(huì)的共同參與；第四，在全社會(huì)大力提倡預(yù)防在先的環(huán)保理念，環(huán)境問題的事中或事后治理都將導(dǎo)致更大的成本付出和某些可能無法挽回的損失，最明智和正確的選擇就是對(duì)潛在的環(huán)境問題實(shí)施事前預(yù)防。

（3）當(dāng)前我國社會(huì)中資源利用的現(xiàn)狀

從日前我國對(duì)資源的消耗情況來看，我國對(duì)資源的消費(fèi)增長速度驚人。從1980年到2001年，我國石油消費(fèi)量增長100%，天然氣增長92%，鋼增長143%，銅增長189%，鋁增長380%，10種有色金屬增長276%。2012年-2014年，中國迎來年2.4億-2.6億噸鐵的消費(fèi)高峰；2019-2023年，將迎來年530萬-680萬噸銅的消費(fèi)高峰；2022-2028年，將迎來年1300萬噸的鋁消費(fèi)峰值。然而我國原儲(chǔ)量、產(chǎn)量和出口量均居世界首位的鎢、稀土和錫等優(yōu)勢(shì)礦種，由于人們的濫采亂挖與過度出口至國外市場(chǎng)，按現(xiàn)有產(chǎn)量水平來看，其總量能保障的使用期限已經(jīng)不超過10年。就當(dāng)下我國實(shí)際情況，如以單位GDP產(chǎn)出能耗為表征的能源利用效率來看，我國與發(fā)達(dá)國家之間的差距非常大。我國現(xiàn)行《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的修改與完善已是大勢(shì)所趨，建議在新法的制定過程中強(qiáng)化生態(tài)科技等所發(fā)揮的核心作用，結(jié)合轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的實(shí)際操作步驟，引導(dǎo)并將資源減量化的理念滲透進(jìn)各具體的法律條文，增強(qiáng)法律的科學(xué)性與實(shí)踐性，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的協(xié)同發(fā)展。

《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》中的規(guī)定及評(píng)析——以促進(jìn)資源利用為目的

（1）未明確法律中“廢物”的概念

在我國《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的總則部分，第二條第一款明確規(guī)定了循環(huán)經(jīng)濟(jì)的定義，在界定“減量化”“再利用”“資源化”等概念時(shí)多次使用了“廢物”這一術(shù)語。但縱觀整部法律，其中沒有一條對(duì)該貫穿本法始終的重要術(shù)語進(jìn)行明確的闡述，以至于在實(shí)際的操作層面上，各主體對(duì)該術(shù)語的認(rèn)定仁者見仁，以致引起了不少的爭(zhēng)議。相較于我國在該方面的立法空白，日本和德國等國家在相應(yīng)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法中則對(duì)“廢棄物”這一術(shù)語進(jìn)行了確定的解釋。如日本在《促進(jìn)建立循環(huán)型社會(huì)基本法》第二條中規(guī)定了“廢棄物”指下列物質(zhì)：一是，廢棄物；二是，曾被使用過、或者雖未使用但被收集或被廢棄的物品（目前正在使用的物品除外），或者是在產(chǎn)品的制造、加工、修理或者銷售、能源供應(yīng)、建筑施工、農(nóng)畜產(chǎn)品的生產(chǎn)及其他人類活動(dòng)過程中得到的附帶品（前款中所列物品、放射性物質(zhì)以及受其污染的物質(zhì)除外）。在德國的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法》中，對(duì)于廢棄物的概念界定體現(xiàn)在總則與附件I“廢物的分類”兩部分，二者聯(lián)系緊密，在法律體系上相輔相成。

（2）偏離了以資源利用為核心的立法本意

循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式的根本是資源的綜合利用，重點(diǎn)是減少污染物的產(chǎn)生量和提高資源利用效率，解決的根本問題則是資源的利用方式。在我國《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》第一條中，明確規(guī)定了該部法律的立法目的，即“為了促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高資源利用效率，保護(hù)和改善環(huán)境，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展”。該條雖然將“提高資源利用效率”列為本法的主要目的之一，但就其制定的初衷而言則偏離了資源利用的主旨理念，沒有明確規(guī)定：從源頭E減少資源消耗，在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中合理利用資源，對(duì)無法利用的資源予以適當(dāng)處置等。相較而言，日本在《促進(jìn)建立循環(huán)型社會(huì)基本法》中將立法目的予以界定：“循環(huán)型社會(huì)是指通過抑制產(chǎn)品成為廢物，當(dāng)產(chǎn)品成為可循環(huán)資源時(shí)則促進(jìn)產(chǎn)品的適當(dāng)循環(huán)，并確保不可循環(huán)的回收資源得到適當(dāng)處置，從而使自然資源的消耗受到抑制，環(huán)境負(fù)荷得到削減的社會(huì)形態(tài)”。該法律條文雖未將“可持續(xù)發(fā)展”這一循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展目的明確提出，但其中所闡述的“循環(huán)型社會(huì)的建立-減少環(huán)境負(fù)荷”的發(fā)展模式卻在實(shí)際操作的層面上充分展示了該部法律最終實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的題中之義。

（3）具體的法律規(guī)定缺少可操作性

我國現(xiàn)行的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》中，有不少法律條文規(guī)定的過于原則化和抽象化，將本該明確界定的實(shí)施步驟或操作方法一筆帶過，給循環(huán)經(jīng)濟(jì)中各類參與者的實(shí)踐帶來了諸多不便。如我國《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》第二條規(guī)定了“再利用”與“資源化”的概念，其中對(duì)“再利用”的界定比較明確具體，但是在定義“資源化”這一術(shù)語時(shí)，卻有些含糊其辭?！氨痉ㄋQ資源化，是指將廢物直接作為原料進(jìn)行利用或者對(duì)廢物進(jìn)行再生利用”，在該論述中立法者引入了“再生利用”這一術(shù)語，可能本意上是要將這部法律的各具體條文精致化，但實(shí)際卜由于“再生利用”明確含義的缺失，導(dǎo)致了在法律適用中“再利用”與“再生利用”概念不清、易于混淆?！堆h(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》第四條規(guī)定了發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)所應(yīng)遵循的原則，即“發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)應(yīng)當(dāng)在技術(shù)可行、經(jīng)濟(jì)合理和有利于節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的前提下，按照減量化優(yōu)先的原則實(shí)施”。該條文中雖然提及了要在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)可能的范圍中發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，也將“減量化”這一原則至于重要的位置，但這一規(guī)定的施行成效與其他一些國家的實(shí)踐成績(jī)相比還差距較大，操作性并不是很強(qiáng)，需要進(jìn)一步予以充實(shí)。

《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的修改完善——以促進(jìn)資源利用為目的

（1）完善《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的立法指導(dǎo)思想

我國現(xiàn)行的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》中，其指導(dǎo)思想主要體現(xiàn)在第三、四條中。由相關(guān)條文的具體規(guī)定可知，這部法律的指導(dǎo)思想還沒有轉(zhuǎn)變?yōu)槿^程控制、從源頭減少資源消耗和削減污染物排放的清潔生產(chǎn)上來，缺乏系統(tǒng)的理論指導(dǎo)，這與循環(huán)經(jīng)濟(jì)的理念相差甚遠(yuǎn)。因而，以后對(duì)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》進(jìn)行修改時(shí)，應(yīng)在指導(dǎo)思想中具體表明系統(tǒng)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念，如可將在源頭上較少資源的消耗、在整個(gè)生產(chǎn)過程中提倡可循環(huán)資源的循環(huán)與綜合利用、對(duì)于資源利用方式的合理性與可行性進(jìn)行必要的評(píng)估等。同時(shí)，為了制定和實(shí)施有關(guān)循環(huán)經(jīng)濟(jì)與可持續(xù)發(fā)展的適當(dāng)政策和措施，國家應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的調(diào)查。通過必要的調(diào)查實(shí)踐和在此基礎(chǔ)上的合理理性分析，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的立法初衷得以徹底的轉(zhuǎn)變，因此而確定的指導(dǎo)思想也能符合循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念的本質(zhì)要求，并將進(jìn)一步提高該部法律的實(shí)施成效。

（2）在循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中強(qiáng)化科技、人才支撐

我國《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》第七條規(guī)定，“國家鼓勵(lì)和支持開展循環(huán)經(jīng)濟(jì)科學(xué)技術(shù)的研究、開發(fā)和推廣，鼓勵(lì)開展循環(huán)經(jīng)濟(jì)宣傳、教育、科學(xué)知識(shí)普及和國際合作。”其中雖然肯定了科技的進(jìn)步對(duì)于循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性，也提出了要采取多種合理的方式來具體落實(shí)國家制定的政策，但沒有明確界定相關(guān)科學(xué)技術(shù)的范圍與類型，鑒于科學(xué)技術(shù)種類的復(fù)雜性與多樣性，哪些類型的科學(xué)技術(shù)才是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵，與此相關(guān)的一些問題應(yīng)該予以明確。我國《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》中將發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)作為國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略，因而在國家為此出臺(tái)的一些基本政策上，應(yīng)明確發(fā)展與之相關(guān)的科學(xué)技術(shù)的重要性。如，日本在循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法中明確規(guī)定了科學(xué)技術(shù)振興的必要性，同時(shí)也指出了相關(guān)科學(xué)技術(shù)的具體類型，為實(shí)踐操作時(shí)提供了確切的參考依據(jù)。

（3）建立相關(guān)的文化體系，促進(jìn)公眾廣泛參與

我國《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》第十條中，雖然對(duì)公民在循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)做了規(guī)定，但在關(guān)于“公民減少廢物的產(chǎn)生量和排放量”的規(guī)定方面卻略有瑕疵。公民作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主要參加者之一，應(yīng)對(duì)節(jié)約資源與環(huán)境保護(hù)的事業(yè)負(fù)有義不容辭的責(zé)任，然而由于公民整體上處于循環(huán)經(jīng)濟(jì)實(shí)際運(yùn)行中的信息弱勢(shì)地位，在循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系中發(fā)揮的作用畢竟有限，讓這一群體來承擔(dān)減少廢物的產(chǎn)生量和排放量的重大責(zé)任未免有些強(qiáng)人所難。同時(shí)，浪費(fèi)資源、破壞環(huán)境行為的舉報(bào)權(quán)以及對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況的知情權(quán)的有關(guān)規(guī)定，這是立法者在法律層面上對(duì)于公眾所給予的行動(dòng)自由，既是權(quán)利則公民可根據(jù)自身具體情況選擇為或者不為，但有關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，公眾在一些與自己關(guān)系不大的社會(huì)問題上還是沉默者居多，這幾項(xiàng)權(quán)利的實(shí)際運(yùn)作效果并不是很理想，甚至在有些情形下公眾的整體反應(yīng)會(huì)與立法者當(dāng)初的預(yù)期效果相背而行。

結(jié)論

在我國《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》中完善資源戰(zhàn)略是該部法律修改完善的關(guān)鍵舉措之一，其重要性與緊迫性不言而喻。循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的本質(zhì)不是經(jīng)濟(jì)的循環(huán)而是資源的循環(huán)，其立法本意不是人為主觀地為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的進(jìn)行構(gòu)建操作程序，而是將在源頭上減少資源消耗并在實(shí)踐中完善資源的利用方式視為循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心理念。通過對(duì)我國《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》中資源戰(zhàn)略的不斷改進(jìn)與加強(qiáng)，推動(dòng)國家機(jī)關(guān)、各企業(yè)事業(yè)單位以及社會(huì)公眾積極踐行循環(huán)經(jīng)濟(jì)的各項(xiàng)事業(yè)，相信我國最終實(shí)現(xiàn)構(gòu)建資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)的目標(biāo)不會(huì)遙遠(yuǎn)。

[1]全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)法案室.中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法立法資料概覽[M].北京：中國民主法制出版社，2009.

[2]聶永有.完善我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系的思考[J].政治與法律，2013（2）.

[3]李玉基.論我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)基本法律制度的完善[J].甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)，2010（5）.

[4]馮之浚.循環(huán)經(jīng)濟(jì)與綠色發(fā)展[M].浙江：浙江出版聯(lián)合集團(tuán)，浙江教育出版社，2013.

[5]李玉基，俞金香.循環(huán)經(jīng)濟(jì)基本法律制度研究一基于我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的思考[M].北京：法律出版社.

[6]本法所稱循環(huán)經(jīng)濟(jì)，是指在生產(chǎn)、流通和消費(fèi)等過程中進(jìn)行的減量化、再利用、資源化活動(dòng)的總稱。