我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制的優(yōu)化研究

韓露

我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)面臨著補(bǔ)貼水平低下單一、區(qū)域間財(cái)政補(bǔ)貼差異大等問(wèn)題，為進(jìn)一步解決新問(wèn)題，本文從對(duì)我國(guó)政策型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的現(xiàn)狀分析出發(fā)，從財(cái)政補(bǔ)貼品種、資金撥付機(jī)制、保障水平和補(bǔ)貼方式等方面提出優(yōu)化財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制的政策建議。

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)

財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制 優(yōu)化

農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)是威脅農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重大隱患，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)則是有效化解農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的主要方式。發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)以規(guī)避農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展的重要手段。如今我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)踐已經(jīng)取得了巨大的進(jìn)步，盡管如此，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制仍存在著諸多問(wèn)題，因此本文對(duì)此展開(kāi)了相關(guān)研究。

現(xiàn)狀分析

我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼的基本原則是由中央補(bǔ)貼為主，加上地方多級(jí)補(bǔ)貼，農(nóng)戶承擔(dān)部分保費(fèi)來(lái)進(jìn)行保費(fèi)補(bǔ)貼。從地區(qū)看，中央財(cái)政對(duì)中部地區(qū)、西部地區(qū)的補(bǔ)貼比例較高，對(duì)東部地區(qū)的補(bǔ)貼比例較低，對(duì)中央單位的補(bǔ)貼比例最高。

從2007年到現(xiàn)在，我國(guó)財(cái)政補(bǔ)貼的力度不斷加大。一是財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模和區(qū)域日益擴(kuò)大。二是補(bǔ)貼品種不斷增多，中央財(cái)政在2007-2012年間增加了補(bǔ)貼險(xiǎn)種的品類，各地區(qū)還可根據(jù)經(jīng)濟(jì)水平和政府財(cái)力開(kāi)設(shè)具有地域特色的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)；三是補(bǔ)貼比例不斷提高，2007-2017年中央財(cái)政對(duì)試點(diǎn)的四類農(nóng)作物的保費(fèi)補(bǔ)貼比例為25%到65%。財(cái)政補(bǔ)貼的手段主要分保費(fèi)補(bǔ)貼、保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠和再保險(xiǎn)等補(bǔ)貼方式。我國(guó)早在2006年就提出了“保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)補(bǔ)貼”的意見(jiàn)，但目前只有北京和江蘇等少數(shù)省市實(shí)施了經(jīng)營(yíng)費(fèi)用補(bǔ)貼。在稅收方面，2012年實(shí)施的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》規(guī)定保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)依法享受稅收優(yōu)惠，免征印花稅，另對(duì)種植業(yè)保險(xiǎn)25%的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金可稅前列支。

問(wèn)題剖析

（1）中央財(cái)政補(bǔ)貼品種較少

雖然中央財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼力度加大，但仍然無(wú)法滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)保障需求，補(bǔ)貼品種少，并未建立地方特色險(xiǎn)種補(bǔ)貼體系。我國(guó)中央財(cái)政僅僅對(duì)15類農(nóng)林牧提供保費(fèi)補(bǔ)貼，其中在糧食作物中只限于小麥等重要糧食品種，其他非糧食品種，全由各地地方政府提供保費(fèi)補(bǔ)貼，這在無(wú)形中加大了保險(xiǎn)政策導(dǎo)向和地方政府訴求的沖突。

（2）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障水平低且差距大

我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障水平較低并且差距較大，主要體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)品間以及區(qū)域間。一是水平太低?，F(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策僅補(bǔ)償農(nóng)戶的部分生產(chǎn)成本損失，而對(duì)農(nóng)戶的預(yù)期收入損失則無(wú)法補(bǔ)償。二是差距太大。在2008-2015年間種植業(yè)保險(xiǎn)保障水平明顯始終高于養(yǎng)殖業(yè)，這種差異在品種上更為顯著。分區(qū)域來(lái)看，中、西部地區(qū)為我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障水平最低的區(qū)域，并且增長(zhǎng)乏力。

（3）中央與地方財(cái)政補(bǔ)貼撥付機(jī)制存在隱患

目前的保費(fèi)補(bǔ)貼機(jī)制是“層層補(bǔ)貼+倒補(bǔ)貼聯(lián)動(dòng)機(jī)制”，這讓一些農(nóng)業(yè)大省面臨很大的財(cái)政壓力：政府無(wú)法提供足夠的補(bǔ)貼，就只能選擇部分農(nóng)作物參與保險(xiǎn)，或放棄發(fā)展農(nóng)保；并會(huì)導(dǎo)致上級(jí)補(bǔ)貼資金撥付效率低下，誘使基層部門和保險(xiǎn)公司降低保障水平和災(zāi)后補(bǔ)償額度來(lái)確保財(cái)力和自身盈利不受損害。

（4）財(cái)政補(bǔ)貼形式不夠多樣化

我國(guó)目前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼的方式以保費(fèi)補(bǔ)貼為主，尚未建立多種形式并行的財(cái)政補(bǔ)貼體系；管理費(fèi)用補(bǔ)貼目前只有北京市和江蘇省的部分地區(qū)實(shí)施；在再保險(xiǎn)方面，只有在浙江、上海和北京等地政府動(dòng)用財(cái)政資金購(gòu)買再保險(xiǎn)；在巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移方面，現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)基金規(guī)模有限，缺乏原始啟動(dòng)資金，也不能實(shí)現(xiàn)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)在全國(guó)范圍內(nèi)的分散。

優(yōu)化補(bǔ)貼機(jī)制政策建議

（1）擴(kuò)大中央與地方財(cái)政補(bǔ)貼的農(nóng)險(xiǎn)品種

我國(guó)對(duì)于財(cái)政補(bǔ)貼險(xiǎn)種的確定原則是，中央?；A(chǔ)，地方保特色。一方面，繼續(xù)保持對(duì)小麥等主要農(nóng)牧產(chǎn)品的補(bǔ)貼力度。另一方面，適當(dāng)擴(kuò)大中央財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼目錄。結(jié)合地方特色農(nóng)業(yè)發(fā)展的需求，進(jìn)一步增加財(cái)政補(bǔ)貼險(xiǎn)種，將一些高效經(jīng)濟(jì)作物歸人財(cái)政補(bǔ)貼險(xiǎn)種的目錄中，對(duì)于一些遭受損失概率小的風(fēng)險(xiǎn)可以鼓勵(lì)農(nóng)戶通過(guò)商業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行保障，同理一些高風(fēng)險(xiǎn)保障不納入補(bǔ)貼行列中。

（2）提升農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障水平

一是要加大對(duì)創(chuàng)新型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼力度，可以將目前實(shí)行的直接補(bǔ)貼轉(zhuǎn)化為間接補(bǔ)貼。二是建立科學(xué)合理的補(bǔ)償模式。根據(jù)農(nóng)戶的實(shí)際收入與歷史平均收入間差額的不同比例來(lái)確定不同等級(jí)的補(bǔ)貼比例來(lái)設(shè)定補(bǔ)償模式。最后是是縮小產(chǎn)業(yè)和地區(qū)間保障水平的差異，對(duì)不同產(chǎn)業(yè)和地區(qū)制定精準(zhǔn)化的財(cái)政補(bǔ)貼模式，有差異的提供財(cái)政配套資金。

（3）完善中央與地方財(cái)政補(bǔ)貼撥付機(jī)制

一是減少財(cái)政補(bǔ)貼的政府層級(jí)。建議探討研究我國(guó)建立由中央和省級(jí)政府為主的兩級(jí)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼體系的可行性；二是規(guī)范財(cái)政補(bǔ)貼資金的撥付流轉(zhuǎn)方式。在撥付流程上，建立扁平式的二級(jí)撥付鏈條，取消轉(zhuǎn)移支付給市縣財(cái)政的撥付方式；三是對(duì)中央和地方財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼責(zé)任分?jǐn)偟膬?yōu)化，并對(duì)產(chǎn)量大縣、貧困縣給予適當(dāng)?shù)呢?zé)任減免。

（4）健全多渠道支持的財(cái)政補(bǔ)貼體系

在經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用方面，針對(duì)不同的風(fēng)險(xiǎn)單位，實(shí)施差異化的超額累進(jìn)補(bǔ)貼機(jī)制；一是擴(kuò)大優(yōu)惠面，對(duì)有關(guān)農(nóng)民人身健康等涉農(nóng)險(xiǎn)種以及非盈利組織進(jìn)行稅收優(yōu)惠；二是對(duì)再保險(xiǎn)公司提供經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用和保費(fèi)補(bǔ)貼，建立政府兜底的財(cái)政支持機(jī)制。三是建立完善適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體專屬農(nóng)業(yè)大災(zāi)保險(xiǎn)制度，為農(nóng)業(yè)巨災(zāi)基金提供財(cái)政擔(dān)保。

[1]庹國(guó)柱.略論農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼[J].經(jīng)濟(jì)與管理研究，2011，（4）：80-85.

[2]肖衛(wèi)東，等.公共財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)：國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)實(shí)踐[J].中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2013，（7）：13-23.

[3]庹國(guó)柱，努力健全政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度[J]，中國(guó)金融家，2013（2）：47-49.