農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧理論溯源與實(shí)踐情勢探析

梁炯

貧困是一直以來阻礙我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大因素，自建國以來黨和國家一直為振興經(jīng)濟(jì)，消除貧困并實(shí)現(xiàn)共同富裕而努力，尤其是改革開放以來，我國的扶貧工作取得了令世界矚目的成績。進(jìn)入2l世紀(jì)，精準(zhǔn)扶貧的提出為我國農(nóng)村的扶貧開發(fā)工作做出了新的規(guī)劃。

農(nóng)村 精準(zhǔn)扶貧 扶貧機(jī)制

精準(zhǔn)扶貧及其理論基礎(chǔ)

（1）精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵

精準(zhǔn)扶貧，就是相對于粗放式扶貧而言的。指針對不同地區(qū)、不同人口的貧困狀況，運(yùn)用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞ο髮?shí)施精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。精準(zhǔn)扶貧機(jī)制主要包括四個方面的內(nèi)容。一是將貧困戶和貧困村精準(zhǔn)識別出來，并建檔立卡。它是精準(zhǔn)扶貧的前提，識別以2013年農(nóng)民人均純收入2736元為識別標(biāo)準(zhǔn)，以農(nóng)戶收人為基本依據(jù)，綜合考慮住房、教育、健康等情況。二是對識別出來的貧困戶和貧困村深入分析致貧原因，采取具有針對性措施，實(shí)行精準(zhǔn)幫扶。三是精準(zhǔn)管理，對扶貧對象以及扶貧績效的精準(zhǔn)管理，一方面通過貧困戶信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)實(shí)行動態(tài)管理，及時跟蹤監(jiān)測扶貧舉措與實(shí)施效果，實(shí)現(xiàn)扶貧對象的有效進(jìn)出，另一方面通過建立扶貧資金信息的披露制度和扶貧項目、對象的公示公告制度，確保財政扶貧資金能夠正規(guī)使用。四是，指對貧困戶和貧困村識別、幫扶、管理成效的精準(zhǔn)考核，以及對貧困縣開展扶貧工作情況的量化考核，獎優(yōu)罰劣，保證各項扶貧政策落到實(shí)處，并建立精準(zhǔn)扶貧考核機(jī)制。

（2）精準(zhǔn)扶貧理論溯源

1.權(quán)利貧困理論與包容型增長減貧理論

權(quán)利貧困理論是由諾貝爾經(jīng)濟(jì)獎得主阿瑪?shù)賮啞ど岢龅?。他從饑荒與權(quán)利的關(guān)系視角出發(fā)，將貧閑的產(chǎn)生歸因于享受權(quán)利的不平等，權(quán)利和分配的雙重不平等導(dǎo)致了饑荒的蔓延，“如果一群人無法確立支配足夠數(shù)量食物的權(quán)利，那么他們將不得不面臨饑荒”。因此，他認(rèn)為消除饑荒首先要消除不平等，并在生產(chǎn)、交換、流通等多個環(huán)節(jié)向貧窮者賦權(quán)，讓他們共享平等權(quán)利和分配機(jī)會。

受森的理論啟發(fā)，亞洲開發(fā)銀行于2007年提出了以“機(jī)會均等”與“公平共享”為核心的包容型增長減貧理念，又稱為共享型增長減貧理念。它強(qiáng)調(diào)通過經(jīng)濟(jì)增長成果的公平分配來實(shí)現(xiàn)有效減貧，要求減少與消除機(jī)會不均等來促進(jìn)社會的公平與共享性，是一種“人人機(jī)會平等、人人分享成果”的減貧模式。不過，它側(cè)重于在機(jī)會平等的基礎(chǔ)上讓窮人獲得脫貧的基本條件，而并沒有集中力量采取針對窮人的幫扶行動。

2.參與式發(fā)展理論與合作型反貧閑理論

參與式扶貧理念源于參與式發(fā)展理論，它將“參與”和“賦權(quán)”兩大核心思想融人扶貧工作中。其中，“參與”是指貧困農(nóng)民參與扶貧決策以及扶貧資金和資源投放的領(lǐng)域、項目和產(chǎn)業(yè)選擇，參與扶貧項目的決定、管理、監(jiān)督和評估，分享扶貧項目的利益。參與的關(guān)鍵在于賦權(quán)，“賦權(quán)”意味著建立一套貧困農(nóng)民進(jìn)入扶貧項目場域的體制機(jī)制，消除貧困人口準(zhǔn)入的各種制度和體制障礙，保障貧困農(nóng)民的參與需求。參與式扶貧從貧困農(nóng)戶的角度出發(fā)，主張從制度建設(shè)和機(jī)制創(chuàng)新等方面賦予貧困群體的參與權(quán)利，為他們表達(dá)意見和需求開拓了渠道。然而，在現(xiàn)實(shí)工作中，貧困群體的參與往往力不從心，加之扶貧涉及面相當(dāng)復(fù)雜，參與式扶貧很難真正落到實(shí)處。在這種情況下，有學(xué)者提出了“合作型反貧困理論”，指出“反貧困工作不是由任何一個單一主體的投入即可完成的，它需要政府、社區(qū)、貧困群體之間的有效合作，且必須通過一個有效的合作平臺來完成?！逼渲鲝垬?gòu)建四大合作機(jī)制：官民合作機(jī)制、貧困戶經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制、社區(qū)與農(nóng)戶間合作機(jī)制、政府部門間合作機(jī)制。這種扶貧方式既有利于解決政府力量有限、資源整合等難題，又能夠充分調(diào)動貧困群體主動脫貧的積極性，它也是精準(zhǔn)扶貧中聯(lián)動幫扶的重要理論依據(jù)。

我國的扶貧開發(fā)發(fā)展歷程

為什么將現(xiàn)階段的扶貧工作稱為精準(zhǔn)扶貧，需要對我國的扶貧事業(yè)進(jìn)程做一個歷史概述，這是理解精準(zhǔn)扶貧的基本前提。從1978年改革開放開始，我國逐步進(jìn)行了有計劃有組織的農(nóng)村扶貧活動。大致經(jīng)歷了以下五個階段：

（ l）體制改革扶貧階段（1978 -1985年）

在這個階段我國政府將全體農(nóng)民視為扶貧的對象，以體制改革為主，通過家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的改革，調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。同時直接向貧閑人口提供物資或者資金的救助。到1985年時，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值每年平均增長將近8%，全國的貧困人口從2.5億減少到1.25億。但這個階段的貧困人口減少屬于整個國家體制改革的宏觀成效，具體的扶貧成效并不明顯。

（2）大規(guī)模開發(fā)式扶貧階段（1986-1993年）

隨著廣大農(nóng)村的改革發(fā)展的擴(kuò)大和深入，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革在總體上促進(jìn)了生產(chǎn)力的不平衡發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性，導(dǎo)致了區(qū)域性和區(qū)域內(nèi)部的反差不斷擴(kuò)大，這樣，就將原來淹沒在總體貧困中的相對貧困現(xiàn)象反襯和凸顯出來了，扶貧的緊迫性也更加明顯。而且，國家經(jīng)濟(jì)總體上的快速發(fā)展，扶貧的能力也得到了快速增強(qiáng)。于是，農(nóng)村反貧困行動正式納入國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體規(guī)劃，確定了開發(fā)式扶貧方針，設(shè)立扶貧專項資金及政策，扶貧正式成為政府主導(dǎo)、社會參與的政府行為，形成了扶貧的新的總體力量，推動全國農(nóng)村貧困人口下降至8000萬人。

（3）“八七扶貧攻堅”階段（1994-2000年）

從1994年到2000年，以《國家八七扶貧攻堅計劃》的發(fā)布為標(biāo)忐。我國進(jìn)入了扶貧攻堅時期，計劃明確指出，力爭用7年左右，基本解決8000萬農(nóng)村貧困人口的溫飽問題，國家扶貧開發(fā)力度空前，明確了資金、任務(wù)、權(quán)利、責(zé)任“四個到省”的扶貧工作責(zé)任制，規(guī)范機(jī)關(guān)定點(diǎn)扶貧，建立了東西部扶貧協(xié)作機(jī)制。期間，國家對貧困縣也進(jìn)行了重新確定，共有592個貧困縣人榜，其中，中西部地區(qū)就占了82%，扶貧攻堅的主戰(zhàn)場還是在縣。到2000年底，國家“八七”扶貧攻堅目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)，全國農(nóng)村貧困人口減少到3000萬人以下，但整體的貧困形式依舊很嚴(yán)峻，很多貧困地區(qū)同時也是地理條件惡劣的地區(qū)，基礎(chǔ)差、交通不便，經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢。為了完成這些地區(qū)的扶貧工作，國家對貧困線進(jìn)行了調(diào)整，以當(dāng)?shù)禺?dāng)年人均純收人為界定點(diǎn)，調(diào)整最低線。并根據(jù)實(shí)際情況，將扶貧資金調(diào)整到西部貧困縣去，同時開展了東部發(fā)達(dá)地區(qū)對中西部的對口幫扶。

（4）新時期綜合扶貧階段（2001-2010年）

進(jìn)入21世紀(jì)，以“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”和“整村推進(jìn)”為標(biāo)志，我國進(jìn)入了“大扶貧階段”。這一階段，我國的扶貧單元從縣向村過渡；同時產(chǎn)業(yè)扶貧、勞動力培訓(xùn)轉(zhuǎn)移和生態(tài)移民扶貧等項目也逐漸展開。這一階段我國貧閑地區(qū)的教育事業(yè)、醫(yī)療公共等事業(yè)都得到了較大的發(fā)展。

（5）新時期精準(zhǔn)扶貧階段（2011-2020年）

2011年，中央決定將農(nóng)民人均年收入2300元作為新的國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)。2011年5月，中央頒布了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》，根據(jù)新確定的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，更加明確具體地提出了到2020年穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)扶貧對象“兩不愁、三保障”（不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房）等目標(biāo)，并確定11個連片特困地區(qū)等為新時期扶貧攻堅主戰(zhàn)場。調(diào)整了貧困標(biāo)準(zhǔn)之后，扶貧工作的任務(wù)與要求也發(fā)生了新的變化。正是在這個必須將扶貧納入全面建成小康社會的體系之中的要求，客觀上促進(jìn)扶貧工作有了進(jìn)一步創(chuàng)新突破的壓力與動力，也面臨更加嚴(yán)峻的形勢

總結(jié)

經(jīng)過近40年的努力，我國的扶貧開發(fā)工作取得了舉世矚目的成就，最為直觀的表現(xiàn)是貧閑人口的大幅度下降，農(nóng)民收入的大幅增加，貧困地區(qū)的生產(chǎn)生活條件得到明顯改善，圍繞保障農(nóng)民貧困人口基本生活的社會保障體系全面建立，率先實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國千年目標(biāo)的主要任務(wù)，為全球減貧事業(yè)做出重大貢獻(xiàn)。在幾十年的探索實(shí)踐中，我國通過一手抓經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一手抓扶貧對象自我發(fā)展，成功走出了一條具有中國特色的扶貧開發(fā)道路。改革開放以來，黨和國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面敢于邁出大膽的步伐，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會的高速發(fā)展，從解決人民生活的溫飽問題轉(zhuǎn)向總體小康，從最初的農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，到市場下鄉(xiāng)、互聯(lián)網(wǎng)下鄉(xiāng)等等，極大地激發(fā)了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)活力，推動了農(nóng)村人口生活水平的提升。隨著扶貧《綱要》的出臺，組織結(jié)構(gòu)的設(shè)立，扶貧開發(fā)責(zé)任體系的完善，全面形成了我國的扶貧開發(fā)體系，為貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧凝聚了發(fā)展合力。但成績的取得依舊難以否定當(dāng)前扶貧開發(fā)形勢的嚴(yán)峻。從客觀情況看，可以兩個方面概括；一是貧困人口依然龐大。按照2300元的標(biāo)準(zhǔn)計算，截至2016年底，農(nóng)村貧困人口還有4335萬人。二是脫貧難度越來越大。一些相對容易的貧困人口已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)脫貧，剩下的可以說都是一些難啃的“硬骨頭”，情況也更為復(fù)雜，自身自我發(fā)展能力相對而言也更弱，因此也就自然而然成為了脫貧的攻堅戰(zhàn)。從主觀方面看，也還存在一個制約因素，沒有充分調(diào)動社會各方面參與的積極性，還是停留在政府“單打獨(dú)斗”的局面，有的在政策落實(shí)方面不到位，這些都需要我國的扶貧機(jī)制得到進(jìn)一步改革。

[1]王宇，李博，左停.精準(zhǔn)扶貧的理論導(dǎo)向與實(shí)踐邏輯一一基于精細(xì)社會理論的視角[J].貴州社會科學(xué)，2016（05）：156-161.

[2]黎沙.我國精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐困境及對策研究[D].南京大學(xué)，2016.

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