公共服務(wù)公私合作模式淺析

陳婷婷 涂秋巧

PPP模式能讓政府和社會部門充分發(fā)揮各宮的優(yōu)勢，通過長期合作來完成公共服務(wù)或者公共產(chǎn)品，既有利于政府履行職責(zé)，也為私人部門帶來收益。本文將主要分析公共服務(wù)公私合作模式類型、特點及適用范圍。

公共服務(wù)

PPP模式 項目管理 投資

引言

交通運輸、醫(yī)療、教育等公用事業(yè)等具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)。長期以來，我國公共服務(wù)、公共產(chǎn)品均由國有企業(yè)或地方政府主導(dǎo)，財政支出和政府預(yù)算外支出是主要的資金來源。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入“新常態(tài)”，財稅體制改革、土地制度改革、城鎮(zhèn)化改革深入推進，將深刻改變以基礎(chǔ)設(shè)PPP模式積極引入私人部門參與公共事業(yè)投資與運營，參與城鎮(zhèn)化建設(shè)，在保障資金來源、引入先進的建設(shè)和管理經(jīng)驗、保證項目和公共服務(wù)質(zhì)量上有較大優(yōu)勢。

公共服務(wù)公私合作的典型模式分析

公共服務(wù)的傳統(tǒng)提供模式即政府安排、政府投資、政府運營。在引導(dǎo)并促進私人部門進入公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域過程中，根據(jù)私人部門在公共服務(wù)提供的過程中所參與的深度進行劃分。如下表所示。

私資公營的合作模式

（1）定義

所謂私資公營，即私人部門參與公共服務(wù)項目的投資，而公共服務(wù)項目的運營仍由公共部門提供。典型的類型包括BT。BT是英文Build（建設(shè)）和Transfer（移交）縮寫形式，意即“建設(shè)一移交”，是利用私人部門資金來進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的一種融資模式。如私人部門進行鐵路、公路、體育場館、養(yǎng)老設(shè)施的投資建設(shè)。

（2）運行模式

采用“BT”模式建設(shè)的項目，公共部門擁有項目的所有權(quán)。私人部門（投資方）獲得項目的融資和建設(shè)特許權(quán)。銀行或其他金融機構(gòu)根據(jù)項目的未來收益情況為項目提供融資貸款。公共部門在BT投資全過程中行使監(jiān)管、指導(dǎo)職能，保證BT投資項目的順利融資、建成、移交。

（3）優(yōu)缺點分析

公共服務(wù)公私合營如果采取BT模式需充分考慮該模式的優(yōu)缺點。BT模式能夠為私人部門剩余資本提供新的投資出路，緩解政府的財政投資壓力，金融機構(gòu)通過為BT項目融資貸款獲得穩(wěn)定的融資貸款利息。但是，BT模式也存在明顯的缺陷。私人部門投資成本高，政府監(jiān)管難度大等。在運用該模式時，政府必須加強質(zhì)量監(jiān)督，在項目建設(shè)標準、建設(shè)進度、建設(shè)質(zhì)量上加強控制。

公資私營的合作模式

（1）定義

所謂公資私營，即私人部門參與公共服務(wù)項目的提供、基礎(chǔ)設(shè)施的維護與運營，而公共服務(wù)項目的投資仍由公共部門提供。典型的類型包括服務(wù)外包、O&M、MC、 LOT、TOT。

（2）運行模式

私資私營的合作模式

（1）定義

所謂私資私營，即私人部門參與公共服務(wù)項目基礎(chǔ)設(shè)施的融資、建設(shè)或者重建，向單個或少量承購商（公共部門）提供服務(wù)，或者直接向使用者（公眾）提供服務(wù)的公私合作模式。典型的類型包括BTO、LBT、BOT、TBT、BOO、BOOT、DBFO等。

（2）運行模式

1.BTO（建設(shè)-轉(zhuǎn)讓—運營）

私人部門投資新建的基礎(chǔ)設(shè)施，建成后把所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給公共部門，私人部門可以經(jīng)營該基礎(chǔ)設(shè)施20-40年，在此期間向用戶收取費用。

2.LBO（租賃—建設(shè)—經(jīng)營）

公共部門授予私人部門合同，私人部門可以通過資金擴展并經(jīng)營現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施。私人部門根據(jù)合同條款收回投資并通過運營獲得合理的匯報，同時必須向政府部門繳納租金。與B，ro類似所有權(quán)都在政府。但BTO是先建設(shè)后租賃。LBO是先租賃后建設(shè)。

3.BOT（建設(shè)—運營—轉(zhuǎn)讓）

在這種模式下，首先由項目發(fā)起人通過投標從委托人手中獲取對某個項目的特許權(quán)，隨后組成項目公司并負責(zé)進行項目的融資，組織項目的建設(shè)，管理項目的運營，在特許期內(nèi)通過對項目的開發(fā)運營以及當?shù)卣o予的其他優(yōu)惠來回收資金以還貸，并取得合理的利潤。特許期結(jié)束后，應(yīng)將項目無償?shù)匾平唤o政府。在BOT模式下，投資者一般要求政府保證其最低收益率，一旦在特許期內(nèi)無法達到該標準，政府應(yīng)給予特別補償。

4.TBT（轉(zhuǎn)讓—建設(shè)—轉(zhuǎn)讓）

TBT就是將TOT與BOT融資方式組合起來，以BOT為主的一種融資模式。在TBT模式中，TOT的實施是輔助性的，采用它主要是為了促成BOT。實質(zhì)上，是政府將一個已建項目和一個待建項目打包處理，獲得一個逐年增加的協(xié)議收入（來自待建項目），最終收回待建項目的所有權(quán)益。

5.BOO（建設(shè)擁有—運營）

BOO（Building-Owning-Operation建設(shè)、擁有、運營）模式是由企業(yè)投資并承擔(dān)公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施工程的設(shè)計、建設(shè)、運行、維護、培訓(xùn)等工作，硬件設(shè)備及軟件系統(tǒng)的產(chǎn)權(quán)歸屬企業(yè)，而由政府部門負責(zé)宏觀協(xié)調(diào)、創(chuàng)建環(huán)境、提出需求，政府部門每年只需向企業(yè)支付系統(tǒng)使用費即可擁有硬件設(shè)備和軟件系統(tǒng)的使用權(quán)。

6.BOOT（建設(shè)一擁有一經(jīng)營一轉(zhuǎn)讓） 私人部門對所建項目設(shè)施擁有所有權(quán)并負責(zé)經(jīng)營，經(jīng)過一定期限后，再將該項目移交給政府，是由BOT演變的一種投資方式。是一種連投資帶承包的方式，多頭獲利，長線受益，回報高。但同時由于對承包商的要求也高：你是投資人，必須管好、用好資金；你是建設(shè)方，必須保證項目進度和質(zhì)量；你是運營商，必須保證贏利。采取BOOT方式，從項目建成到移交給政府這一段時間一般比采取BOT方式長一些。

7.DBFO（設(shè)計一建設(shè)一融資一經(jīng)營）

DBFO模式是指從項目的設(shè)計開始就特許給私人部門進行，直到項目經(jīng)營期收回投資和取得投資效益。由社會資本負責(zé)項目的投資、融資、設(shè)計、建造、運營、維護、管理和用戶服務(wù)的職責(zé)，政府的參與角色邊界控制在公共產(chǎn)品及服務(wù)的定價管理、公共服務(wù)質(zhì)量及數(shù)量的監(jiān)管、投資補貼的撥付、相關(guān)優(yōu)惠政策的落實等方面。

8.DBFOM（設(shè)計—建設(shè)—融資—經(jīng)營—維護）

DBFOM即社會資本為PPP項目提供從融資、建設(shè)到運營、維護的全方位全周期管理模式。

結(jié)語

本文創(chuàng)新地提出了按照投資與運營的主體方對公私合營的模式進行歸類，對每類項下的具體合作模式進行分析。通過研究政府與企業(yè)在公私合作中的職能劃分、角色分工、出資責(zé)任，研究各模式下的典型特點及運行規(guī)律，較為全面地闡述了目前適用于我國的各類公司合營模式。為實踐中選取公私合作模式的選擇提供參考依據(jù)。

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