建立財(cái)務(wù)管理問責(zé)制的構(gòu)想與思考

杜娟

黨的十九大報(bào)告提出了推進(jìn)全面依法治國(guó)宏偉目標(biāo)，依法管財(cái)理財(cái)作為財(cái)務(wù)工作的目標(biāo)之一，宮要求財(cái)務(wù)工作切實(shí)做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，而如何“究”正是財(cái)務(wù)管理閘責(zé)裁所要解決的核心內(nèi)容。本文以財(cái)務(wù)管理問責(zé)制的理論基礎(chǔ)為依據(jù)，詳細(xì)分析了開展財(cái)務(wù)管理閥責(zé)制的理論與現(xiàn)實(shí)需求，對(duì)相應(yīng)的制度路徑進(jìn)行了設(shè)計(jì)，最后詳細(xì)闡述了實(shí)行財(cái)務(wù)管理問責(zé)制的具體措施。

財(cái)務(wù)管理 問責(zé)制 構(gòu)想

財(cái)務(wù)管理問責(zé)制的理論基礎(chǔ)

問責(zé)思想源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，雖然形成一套完善的理論和運(yùn)行制度還是在啟蒙運(yùn)動(dòng)及資產(chǎn)階級(jí)革命以后，早在古希臘雅典時(shí)期和古羅馬共和國(guó)時(shí)期，智者們已經(jīng)在實(shí)踐中探索如何防止權(quán)力的濫用，發(fā)展出水平問責(zé)制。到了近代，洛克在《政府論》中詳細(xì)論述了分權(quán)原則。權(quán)力和責(zé)任本來就應(yīng)該是對(duì)等的，權(quán)責(zé)一致理論認(rèn)為，管理者擁有的權(quán)力與其承擔(dān)的責(zé)任應(yīng)該對(duì)等。所謂“對(duì)等”就是相互一致。不能擁有權(quán)力，而不履行其職責(zé)；也不能只要求管理者承擔(dān)責(zé)任而不予以授權(quán)。向管理者授權(quán)是為其履行職責(zé)所提供的必要條件。合理授權(quán)是貫徹權(quán)責(zé)對(duì)等原則的一個(gè)重要方面，必須根據(jù)管理者所承擔(dān)的責(zé)任大小授足其相應(yīng)權(quán)力。而反過來講，對(duì)管理者運(yùn)用權(quán)力和履行職責(zé)的情況必須有嚴(yán)格的監(jiān)督、檢查，以便掌握管理者履行責(zé)任的真實(shí)情況。不作為或亂作為，權(quán)力使用中出現(xiàn)了問題、造成了損失，自然就應(yīng)該被追責(zé)。問責(zé)再嚴(yán)厲，后果再嚴(yán)重，都是針對(duì)明確的過失而言的。我國(guó)的實(shí)踐也證明，問責(zé)不能只靠“風(fēng)暴”，而必須提高到制度的高度來給它以強(qiáng)制力的支持，使得責(zé)任主體從被動(dòng)走向自覺。

黨的十九大報(bào)告提出了推進(jìn)全面依法治國(guó)宏偉目標(biāo)，依法管財(cái)理財(cái)作為財(cái)務(wù)工作的目標(biāo)之一，它要求財(cái)務(wù)工作切實(shí)做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，而如何“究”正是財(cái)務(wù)管理問責(zé)制所要解決的核心內(nèi)容。財(cái)務(wù)管理問責(zé)制將對(duì)傳統(tǒng)不良思想產(chǎn)生強(qiáng)烈沖擊，強(qiáng)化“無功也是過”的正確觀念，樹立起財(cái)務(wù)人才隊(duì)伍的良好形象。對(duì)財(cái)務(wù)管理問責(zé)制進(jìn)行研究，有利于加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的監(jiān)督，強(qiáng)化財(cái)務(wù)人員的責(zé)任心和自律性，促使他們自覺維護(hù)財(cái)經(jīng)紀(jì)律、按照科學(xué)合理的程序進(jìn)行管理，改進(jìn)管理方式，提高管理水平，確保財(cái)務(wù)服務(wù)保障能力不斷提高?？梢哉f，建立財(cái)務(wù)管理問責(zé)制，是強(qiáng)化財(cái)務(wù)管理、推進(jìn)財(cái)務(wù)管理整體水平躍升的重要途徑。

財(cái)務(wù)管理問責(zé)制的路徑設(shè)計(jì)

健全的制度是規(guī)范財(cái)務(wù)人員行為，使問責(zé)工作有法可依、有章可循的前提，也是財(cái)務(wù)管理問責(zé)規(guī)范化、制度化、法制化的重要保障。從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展而言，為了使財(cái)務(wù)管理問責(zé)制成為一種“真問”、“真責(zé)”的長(zhǎng)效機(jī)制，必須借鑒在整合現(xiàn)有法規(guī)度相關(guān)事項(xiàng)的基礎(chǔ)上，創(chuàng)設(shè)具有基礎(chǔ)性、綱領(lǐng)性、統(tǒng)領(lǐng)性的財(cái)務(wù)管理問責(zé)制度體系，以制度的方式明確規(guī)定問責(zé)的主體、客體、范圍、程序、方式、責(zé)任體系等事項(xiàng)。

西方國(guó)家成熟問責(zé)制的重要表現(xiàn)之一是程序公正。當(dāng)代法學(xué)家普遍認(rèn)為，沒有程序保障，就不可能有真正的權(quán)利保障。為了保障問責(zé)對(duì)象的程序權(quán)利，必須改變以往那種“重實(shí)體輕程序”的做法，依照法定程序?qū)嵤﹩栘?zé)。在具體問責(zé)實(shí)踐中，問責(zé)程序總體上需要經(jīng)過下列幾個(gè)相互銜接的階段：

第一階段，確定所發(fā)現(xiàn)的問題，研究其財(cái)務(wù)管理的行為是否屬于破壞職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的失范行為，不是則問責(zé)程序結(jié)束。如果是，則進(jìn)入下一步操作。研究是否啟動(dòng)問責(zé)程序。

第二階段，正式啟動(dòng)問責(zé)制運(yùn)行程序之后，首要的是結(jié)合財(cái)經(jīng)法律原則與具體的財(cái)經(jīng)法規(guī)制度，對(duì)所發(fā)生的財(cái)務(wù)管理失范行為的責(zé)任進(jìn)行科學(xué)合理的解釋，即在現(xiàn)有狀況下，應(yīng)當(dāng)如何運(yùn)用和推行相關(guān)的制度法規(guī)。在此，針對(duì)某一財(cái)務(wù)管理失范行為的科學(xué)的責(zé)任解釋，將成為該次財(cái)務(wù)管理問責(zé)運(yùn)行的主要依據(jù)。

第三階段，在有了具體的、可操作性的責(zé)任依據(jù)之后，即可以針對(duì)財(cái)務(wù)管理行為的具體內(nèi)容進(jìn)行責(zé)任評(píng)估。這種評(píng)估在方法上要求科學(xué)化和精確性，在內(nèi)容上包括財(cái)務(wù)管理行為中的決策、執(zhí)行以及行為結(jié)果三個(gè)環(huán)節(jié)。評(píng)估的結(jié)果應(yīng)是落實(shí)到具體的問責(zé)客體的責(zé)任承擔(dān)或追究憑證，即明確應(yīng)當(dāng)追究哪些客體的哪些責(zé)任。

第四階段，在明確責(zé)任追究的客體和內(nèi)容之后，即進(jìn)入財(cái)務(wù)管理問責(zé)的實(shí)質(zhì)性核心階段一一責(zé)任的追究。這一環(huán)節(jié)，在內(nèi)容上要求覆蓋財(cái)務(wù)部門和財(cái)務(wù)管理人員的法律責(zé)任、行政責(zé)任和道德責(zé)任。

第五階段，對(duì)由于財(cái)務(wù)管理問責(zé)不合理而受到損害的個(gè)體或組織進(jìn)行賠償和補(bǔ)償。對(duì)財(cái)務(wù)管理問責(zé)合理時(shí)，進(jìn)行必要的救濟(jì)，再次重新裁定。

第六階段，問責(zé)程序結(jié)束。

上述六個(gè)階段完成了財(cái)務(wù)管理問責(zé)制流程的一個(gè)運(yùn)行周期。建立財(cái)務(wù)管理問責(zé)制的具體措施

（1）鞏固問責(zé)的思想基礎(chǔ)

在財(cái)務(wù)管理中始終存在著法與權(quán)的矛盾，財(cái)務(wù)工作者對(duì)此往往無所適從。按領(lǐng)導(dǎo)意圖辦，可能違背財(cái)經(jīng)法規(guī)，按財(cái)經(jīng)法規(guī)辦，又可能背離領(lǐng)導(dǎo)意圖。為什么會(huì)造成這種現(xiàn)象，究其原因是“權(quán)本位”的思想，人治大于法治的思想還相當(dāng)普遍。造成這種“權(quán)本位”思想的歷史原因：一方面是由于中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)行政權(quán)力無所不在、無所不能的強(qiáng)力支配，權(quán)力成為衡量、評(píng)價(jià)人們及其一切行為的終極價(jià)值尺度，一切都可以通稱、歸并、還原、置換為行政權(quán)力。另一方面是人們對(duì)權(quán)力的敬畏、對(duì)上級(jí)的依賴意識(shí)還很強(qiáng)。這種落后的人治觀念，使問責(zé)制有規(guī)不能依，使問責(zé)大大折扣，阻礙了問責(zé)制的實(shí)施。針對(duì)這些問題，財(cái)務(wù)部門首先要著重加大教育力度，通過各種手段加強(qiáng)對(duì)建設(shè)財(cái)務(wù)管理問責(zé)制的廣泛宣傳，加強(qiáng)引導(dǎo)，不斷提高廣大財(cái)務(wù)人員對(duì)財(cái)務(wù)管理問責(zé)制的認(rèn)知程度。要加強(qiáng)對(duì)相關(guān)人員的思想教育，更新觀念，消除錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)。要培養(yǎng)問責(zé)主體相關(guān)部門人員強(qiáng)烈的事業(yè)心和責(zé)任感，以堅(jiān)定的工作原則和職業(yè)道德為基礎(chǔ)，用嫻熟精湛的專業(yè)技能作保證。在構(gòu)建實(shí)施財(cái)務(wù)管理問責(zé)制的過程中，問責(zé)人員不僅要有勇，能夠堅(jiān)持原則、敢于較真；又要有德，能夠格盡職守、廉潔守法；還要有能，不斷加強(qiáng)學(xué)習(xí)、提高素質(zhì)，以全面過硬的能力素質(zhì)確保問責(zé)事實(shí)清楚、依據(jù)充分、客觀公正、處理得當(dāng)，經(jīng)得起歷史和實(shí)踐的檢驗(yàn)。

（2）孕育問責(zé)的良好環(huán)境

當(dāng)代社會(huì)認(rèn)為輿論的力量是超乎尋常巨大的，輿論反應(yīng)的快捷性，后續(xù)影響的深遠(yuǎn)性、連鎖反應(yīng)的嚴(yán)重性是任何一級(jí)組織和部門都不可忽視的。陰暗總是害怕陽(yáng)光的，在財(cái)務(wù)管理問責(zé)制的構(gòu)建與實(shí)施過程中，輿論也可以，更應(yīng)當(dāng)成為一種十分重要的監(jiān)督力量。問責(zé)文化是財(cái)務(wù)管理問責(zé)制的靈魂，必須以深入的宣傳教育來營(yíng)造一種“問責(zé)文化”的氛圍。一方面是對(duì)財(cái)務(wù)人員進(jìn)行深入持久的職業(yè)道德、職業(yè)素質(zhì)和財(cái)務(wù)管理問責(zé)教育。通過這種教育提升他們的職業(yè)道德水平和業(yè)務(wù)水平，深化其對(duì)財(cái)務(wù)管理問責(zé)制的認(rèn)識(shí)，正確對(duì)待和自覺接受問責(zé)主體的監(jiān)督和問責(zé)。各級(jí)財(cái)務(wù)部門要加強(qiáng)對(duì)所有財(cái)務(wù)人員的問責(zé)教育，通過安排相關(guān)的課程和實(shí)踐，加強(qiáng)他們對(duì)財(cái)務(wù)管理問責(zé)制運(yùn)作的了解，提高他們對(duì)制度的認(rèn)識(shí)和敬畏。尤其是財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)人必須明確自己權(quán)力的范圍、內(nèi)容以及可能出現(xiàn)的責(zé)任種類、性質(zhì)，做到心中有數(shù)。另一方面也要對(duì)廣大員工進(jìn)行問責(zé)文化的宣傳和教育，培養(yǎng)他們主動(dòng)問責(zé)的意識(shí)，使其正確對(duì)待財(cái)務(wù)管理問責(zé)制，了解問責(zé)運(yùn)行的法定程序，提升其參與問責(zé)的合法性與積極性。因此，必須通過長(zhǎng)久和深遠(yuǎn)的宣傳教育，使整個(gè)組織形成一種健康、向上、民主的問責(zé)文化氛圍。

（3）審慎界定責(zé)任歸屬

問責(zé)歸根結(jié)底還是要把板子打在具體人頭上，因此在責(zé)任追究時(shí)，務(wù)必要實(shí)事求是、以人為本、慎之又慎。在責(zé)任認(rèn)定時(shí)，要堅(jiān)持辯證唯物主義思想觀點(diǎn)，始終把握客觀公正的原則。要認(rèn)真分析所發(fā)現(xiàn)問題的形成原因，弄清究竟是人為因素，還是制度本身存在的缺陷；認(rèn)真分析這些問題產(chǎn)生的歷史背景，是歷史遺留問題還是現(xiàn)時(shí)發(fā)生的問題；認(rèn)真分析這些問題發(fā)生的環(huán)境影響，是個(gè)人責(zé)任還是集體違規(guī)責(zé)任；認(rèn)真分析問題造成的后果和糾正情況，負(fù)面影響如何，危害程度如何，問題發(fā)生后是否采取了補(bǔ)救措施以及產(chǎn)生的效果；認(rèn)真分析這些問題的責(zé)任性質(zhì)，是負(fù)有直接責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任還是連帶責(zé)任。只有把這此情況搞清楚了，責(zé)任認(rèn)定時(shí)才能夠做到事實(shí)清楚、有理有據(jù)，才能讓被追究者心服口服。

（4）強(qiáng)化財(cái)務(wù)法治教育

財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)人要帶領(lǐng)全體財(cái)務(wù)人員，做執(zhí)行法規(guī)的表率，要帶頭學(xué)法，全面掌握各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)法規(guī)制度；要帶頭守法，嚴(yán)格依照法規(guī)約束自己；帶頭執(zhí)法，對(duì)于一切違反法規(guī)制度的現(xiàn)象要堅(jiān)決依法處理。要按照職責(zé)劃分，認(rèn)真抓好各項(xiàng)法規(guī)制度的落實(shí)，正確區(qū)分財(cái)務(wù)管理問責(zé)制過程中的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系，并嚴(yán)格實(shí)施獎(jiǎng)懲，充分發(fā)揮法規(guī)制度的激勵(lì)和懲戒作用。對(duì)于玩忽職守、不負(fù)責(zé)任，造成損失和浪費(fèi)的，要及時(shí)予以嚴(yán)肅懲治問責(zé)。鼓勵(lì)和支持在崗各級(jí)財(cái)會(huì)人員參加各種培訓(xùn)，有目的、有計(jì)劃地進(jìn)行遵紀(jì)守法的法制教育和愛崗敬業(yè)的職業(yè)道德教育，提高財(cái)會(huì)人員的業(yè)務(wù)技能，全面提升財(cái)會(huì)人員的綜合素質(zhì)，做到真正執(zhí)行和落實(shí)各項(xiàng)法規(guī)制度。

[1]傅金鵬-社會(huì)組織問責(zé)的工具結(jié)構(gòu)：一項(xiàng)實(shí)證研究[J].社會(huì)科學(xué)，2013（07）：83-91_

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[3]曾雪璐-我國(guó)行政問責(zé)制探析[D].黑龍江大學(xué)，2007_

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