中國(guó)海區(qū)行政管理體制

劉紅玉

海區(qū)行政管理體制，是維護(hù)海洋權(quán)益的一個(gè)重要方面。落實(shí)中國(guó)的海洋權(quán)益需要構(gòu)建系統(tǒng)、科學(xué)的海洋行政管理體制。隨著政治經(jīng)濟(jì)格局的迅速變革，我國(guó)海區(qū)行政管理近幾年得到了長(zhǎng)足發(fā)展，但原有的海區(qū)管理體制的問(wèn)題和矛盾逐漸暴露。本文在這一背景下針對(duì)我國(guó)當(dāng)前的海洋管理體制現(xiàn)狀進(jìn)行了論述，指出了存在的問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)i提出了相應(yīng)的解決建議。

海區(qū)行政管理體制

海洋局 協(xié)調(diào)管理機(jī)制

中國(guó)海區(qū)行政管理體制的現(xiàn)狀

（1）我國(guó)海區(qū)行政管理的國(guó)內(nèi)外環(huán)境。十八大召開(kāi)以來(lái)，我國(guó)首次從戰(zhàn)略高度對(duì)國(guó)家海洋管理做出整體性闡釋?zhuān)岢觥疤岣吆Ｑ筚Y源開(kāi)發(fā)能力，堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益，建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)”的總體發(fā)展思路，所以著手建設(shè)海區(qū)行政管理協(xié)調(diào)機(jī)制成為關(guān)系我過(guò)海洋事業(yè)發(fā)展值得關(guān)注的主要熱點(diǎn)問(wèn)題。國(guó)際方面，海洋權(quán)益的國(guó)際爭(zhēng)端和糾紛在近幾年的頻繁發(fā)生，同時(shí)海洋管理也已成為國(guó)際政治、外交和軍事斗爭(zhēng)的舞臺(tái)。1992年聯(lián)合國(guó)在環(huán)境與發(fā)展大會(huì)上提出“加強(qiáng)適當(dāng)?shù)膮f(xié)調(diào)機(jī)制”，呼吁各國(guó)加強(qiáng)海洋綜合管理，建立完善海洋管理體制，海洋管理問(wèn)題的重視也被提升到前所未有的高度。

（2）我國(guó)海區(qū)行政管理體制狀況。從總體上來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)行的行政管理體制是中央統(tǒng)一與授權(quán)地方分級(jí)管理相結(jié)合的管理體制，而在我國(guó)現(xiàn)階段的實(shí)踐中，基本還處于一個(gè)分散型的管理體制。國(guó)家現(xiàn)有的海洋機(jī)構(gòu)的設(shè)置，在新中國(guó)成立初期以及后來(lái)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代雖然曾對(duì)海洋管理水平發(fā)揮過(guò)一定的積極作用，但在伴隨著全球化海洋事務(wù)向縱深方面發(fā)展的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)現(xiàn)行分散型的海區(qū)行政管理模式也日益凸顯出許多矛盾和弊端。

中國(guó)海區(qū)行政管理體制的問(wèn)題

（1）海區(qū)行政管理范圍不清。迄今，我國(guó)在海上沒(méi)有進(jìn)行行政區(qū)劃（海南省除外），沿海省自治區(qū)直轄市行政區(qū)劃線(xiàn)是海岸線(xiàn)向內(nèi)側(cè)的陸地，向海一側(cè)的界線(xiàn)沒(méi)有劃定。由于海岸帶是各利益矛盾十分突出的地帶，參與開(kāi)發(fā)的部門(mén)繁多，加之我國(guó)海域廣闊、海岸線(xiàn)漫長(zhǎng)，海洋行政管理隊(duì)伍薄弱，管理力量分散，實(shí)施海區(qū)行政綜合管理的重要性也越來(lái)越凸顯。其次，由于各海區(qū)的海洋行政管理的主體不明確，在涉及各自利益時(shí)，都缺乏整體的全局觀念。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善，地方行政管理部門(mén)職能相互交叉，分工不夠明確，從而導(dǎo)致海區(qū)行政管理工作也產(chǎn)生一定負(fù)面影響。

（2）海區(qū)海洋管理體制缺乏科學(xué)體制。目前，我國(guó)以海洋局為中心的海洋行政管理體制的制度尚不完善，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上雖能夠發(fā)揮協(xié)調(diào)體制秩序、保證海洋行政管理工作順利進(jìn)行的作用，但是其權(quán)責(zé)層次劃分上卻暴露了與實(shí)際管理需求不協(xié)調(diào)的矛盾。而且我國(guó)的海洋管理部門(mén)行政級(jí)別較低，難以進(jìn)行統(tǒng)一的宏觀調(diào)控或是政策性指導(dǎo)?？傊?，若是沒(méi)有清晰的權(quán)責(zé)劃分，都將影響海區(qū)行政管理體制實(shí)現(xiàn)職能的有力執(zhí)行、信息的暢通有效的傳達(dá)和科學(xué)良好的運(yùn)行機(jī)制。

（3）海區(qū)行政管理執(zhí)法力量薄弱。我國(guó)海區(qū)行政管理力量薄弱主要表現(xiàn)在行政管理等級(jí)層次較低、機(jī)構(gòu)人員編制較少、人員素質(zhì)不高、行政管理系統(tǒng)不完善、裝備技術(shù)和管理手段比較落后五個(gè)方面。由于管理體制的問(wèn)題，因而造成人員素質(zhì)良莠不齊，管理水平參差不齊，造成海區(qū)行政執(zhí)法質(zhì)量難以保證，使得海區(qū)行政管理缺乏權(quán)威性，有些部門(mén)違紀(jì)亂法時(shí)有發(fā)生，執(zhí)法行為又因與其利益掛鉤，從而也是其滋生腐敗的原因。

完善海區(qū)行政管理體制的途徑

（1）建設(shè)完善的海區(qū)海洋管理綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。首先，這一海區(qū)海洋管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立既能避免各部門(mén)間產(chǎn)生的利益沖突，又可以使廣大人民群眾享有參與海洋事務(wù)的權(quán)利。其次，該海區(qū)行政管理機(jī)構(gòu)的建立應(yīng)該直屬于國(guó)務(wù)院，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)各項(xiàng)海洋管理行政事務(wù)，防止行政主體不明確而溝通不暢、政策不一影響海洋發(fā)展的情況產(chǎn)生，協(xié)調(diào)好海洋管理機(jī)構(gòu)與國(guó)務(wù)院其他行政機(jī)構(gòu)的關(guān)系。最后，建立一支高效能執(zhí)法的海洋執(zhí)法維權(quán)隊(duì)伍也是行政管理機(jī)構(gòu)建設(shè)的重要部分，這也是海區(qū)分局管理海洋事務(wù)中最困難的一項(xiàng)工作。

（2）加強(qiáng)海區(qū)海洋行政法制化建設(shè)。在制定海洋基本法的過(guò)程中，必須根據(jù)本國(guó)實(shí)際特點(diǎn)，要在我國(guó)海洋管理的實(shí)際過(guò)程中來(lái)探索海洋基本法的內(nèi)容，制定具有中國(guó)特色的海洋基本法，建立健全海洋行政管理法律規(guī)范，深化領(lǐng)海和毗連區(qū)法、專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法的配套制度研究，從而為維護(hù)我國(guó)海上權(quán)益、實(shí)施海上開(kāi)發(fā)等海洋管理行為提供依據(jù)。

（3）完善海區(qū)海洋人才共享機(jī)制。海區(qū)管理體制的完善，離不開(kāi)海洋人才在區(qū)域海洋管理中發(fā)揮的重大作用。由于各海區(qū)發(fā)展程度不同，需要推進(jìn)海區(qū)人才共享機(jī)制，要鼓勵(lì)海區(qū)內(nèi)政府和海洋高校，科研機(jī)構(gòu)的人才共享，促進(jìn)優(yōu)秀的海洋人才、科研人才的交流與合作，要鼓勵(lì)海洋人才要素的合理流動(dòng)，從海洋人才豐富地區(qū)向人才稀少地區(qū)疏導(dǎo)，從而切實(shí)保障各海區(qū)海洋科學(xué)實(shí)力的增強(qiáng)與海洋管理水平的提高。

海區(qū)行政管理體制問(wèn)題，是一個(gè)比較大而重要的問(wèn)題。海區(qū)行政管理體制作為國(guó)家行政體制的重要組成部分，但在實(shí)踐過(guò)程中由于諸多原因的影響，其理論構(gòu)建和具體執(zhí)行都很大程度上落后于西方發(fā)達(dá)沿海國(guó)家。而在提高海洋控制、綜合管理能力上升至國(guó)家戰(zhàn)略之際，海區(qū)海洋行政管理體制改革也成了難以回避的問(wèn)題。針對(duì)我國(guó)海區(qū)海洋行政管理的現(xiàn)狀、問(wèn)題，以及深化海洋綜合管理體制改革提出相應(yīng)的對(duì)策建議，對(duì)我國(guó)海區(qū)海洋行政管理發(fā)展起到一點(diǎn)借鑒作用，從而促進(jìn)我國(guó)藍(lán)色海洋經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展。

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