深度貧困區(qū)優(yōu)化扶貧舉措提升脫貧成效研究

徐文林

摘 要：聚焦深度貧困地區(qū)和攻克深度貧困地區(qū)脫貧任務(wù)，是習(xí)近平對(duì)打贏打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要指示精神。本文以甘肅深度貧困區(qū)為研究對(duì)象，在對(duì)深度貧困地區(qū)的貧困程度及特征進(jìn)行比較分析，對(duì)致貧原因及脫貧困境與問(wèn)題進(jìn)行機(jī)理分析的基礎(chǔ)上，提出要從優(yōu)化干部作風(fēng)，強(qiáng)化精準(zhǔn)效應(yīng)；培育特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，拓寬貧困人口增收渠道；提升基本公共服務(wù)水平，增強(qiáng)貧困地區(qū)和貧困人口反貧與發(fā)展能力；優(yōu)化地區(qū)發(fā)展環(huán)境，提升農(nóng)村市場(chǎng)化水平；凝聚脫貧攻堅(jiān)合力，加大扶貧資源投入力度與成效等幾個(gè)方面優(yōu)化扶貧舉措，提升脫貧成效。

關(guān)鍵詞：深度貧困區(qū)；扶貧舉措；脫貧成效

打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，是全面建成小康社會(huì)的底線性任務(wù)和標(biāo)志性指標(biāo)，是黨的十九大提出的決勝全面建成小康社會(huì)要全力打好的“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”之一。2017年2月21日，習(xí)近平總書(shū)記在中央政治局第三十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“要把深度貧困地區(qū)作為區(qū)域攻堅(jiān)重點(diǎn)，確保在既定時(shí)間節(jié)點(diǎn)完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)。”[1]同年6月23日，習(xí)近平總書(shū)記在主持召開(kāi)深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)上再次提出：“我們務(wù)必深刻認(rèn)識(shí)深度貧困地區(qū)如期完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的艱巨性、重要性、緊迫性，采取更加集中的支持、更加有效的舉措、更加有力的工作，扎實(shí)推進(jìn)深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)?！盵2]聚焦深度貧困地區(qū)和攻克深度貧困地區(qū)脫貧任務(wù)，是習(xí)近平對(duì)打贏打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要指示精神，為深度貧困地區(qū)打贏打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)提供了根本遵循與思想支撐。

一、甘肅深度貧困地區(qū)貧困現(xiàn)狀與特征

2017年9月，《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的實(shí)施意見(jiàn)》（下稱《意見(jiàn)》）將“三區(qū)三州”列為國(guó)家重點(diǎn)支持的深度貧困地區(qū)。甘肅省的臨夏回族自治州、甘南藏族自治州和天祝藏族自治縣納入“三區(qū)三州”深度貧困區(qū)。根據(jù)《意見(jiàn)》“省負(fù)總責(zé)，解決區(qū)域內(nèi)深度貧困問(wèn)題”以及“確定著力攻堅(jiān)的深度貧困縣、深度貧困鄉(xiāng)、深度貧困村”的要求，《甘肅省深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)實(shí)施方案》明確甘肅省深度貧困地區(qū)為“一區(qū)一州”[1]、23個(gè)深度貧困縣、40個(gè)深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、3720個(gè)深度貧困村。

1.深度貧困面大且呈集中性區(qū)域性分布

貧困是甘肅基本省情，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)仍然十分艱巨。首先是深度貧困面大。甘肅“一區(qū)一州”深度貧困區(qū)有深度貧困縣17個(gè)，省定深度貧困縣23個(gè)（其中5個(gè)同屬“一區(qū)一州”深度貧困縣），35個(gè)深度貧困縣占全省縣域的比重高達(dá)40%。根據(jù)全省2016年底貧困人口數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，“一區(qū)一州”17個(gè)深度貧困縣貧困發(fā)生率為15.18%，貧困人口38.64萬(wàn)人，占全省貧困人口的15.10%；“一區(qū)一州”外18個(gè)省定深度貧困縣貧困發(fā)生率為19.64%，貧困人口136.40萬(wàn)人，占全省貧困人口的53.30%，貧困發(fā)生率和貧困人口占比都高于“一區(qū)一州”貧困縣，貧困程度更深，面更大。其次是深度貧困呈集中性分布。35個(gè)深度貧困縣有貧困人口175.04萬(wàn)，占全省貧困人口的68.40%；有2732個(gè)深度貧困村，占全省3720個(gè)深度貧困村的73.44%；3720個(gè)深度貧困村，貧困發(fā)生率為33%，其中諸多貧困村貧困發(fā)生率超過(guò)了80%。此外，深度貧困區(qū)域性分布特征突出。全省35個(gè)深度貧困縣，全部為國(guó)家集中連片特殊困難地區(qū)貧困縣，集中分布于六盤(pán)山區(qū)、秦巴山區(qū)和藏區(qū)；同時(shí)，35個(gè)深度貧困縣又多是民族地區(qū)、革命老區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)和生態(tài)屏障區(qū)。

2.貧困程度深且是多維性貧困

近兩年，全省脫貧成效顯著，貧困發(fā)生率由2012年底的14.2%下降到2017年底的9.6%。但橫向比較，貧困程度深是甘肅深度貧困區(qū)的顯著特征。一是深度貧困人口收入低，差距大。2017年35個(gè)深度貧困縣貧困人口人均可支配入為3845元，只有全國(guó)農(nóng)村居民平均水平的28.63%和全省農(nóng)村居民平均水平的47.61%（見(jiàn)圖1）。二是深度貧困人口自我增收能力薄弱，增收渠道狹窄。以“兩州一縣”貧困人口收入結(jié)構(gòu)為例，貧困人口轉(zhuǎn)移性收入（國(guó)家各類惠農(nóng)政策收入）為1048元，占比達(dá)到了總收入的26%，工資性收入為2026元，經(jīng)營(yíng)性收入為915元，財(cái)產(chǎn)性收入僅為30元，產(chǎn)業(yè)收入低，增收能力薄弱，嚴(yán)重依賴國(guó)家政策性收入。

甘肅深度貧困地區(qū)貧困程度之“深”，不僅在于貧困人口收入低，收入渠道窄，還在于自我發(fā)展能力弱，是集收入貧困、能力貧困于一體的多維性深度貧困，實(shí)現(xiàn)“三保障”難度大。2017年全省九年義務(wù)教育鞏固率為95%，“兩州一縣”義務(wù)教育鞏固率為90.5%，臨夏州只有80%；2017年底全省189萬(wàn)剩余貧困人口中，因病因殘致貧人口占比高達(dá)23.2%，“兩州一縣”因病致貧率高達(dá)39%，高原病、地方病較為普遍；住房條件差，據(jù)省級(jí)住建部門(mén)統(tǒng)計(jì)，至2017年底全省需要改造的D、C級(jí)危房還有11.64萬(wàn)戶。

圖1 全省農(nóng)村人口及貧困人口收入情況分類統(tǒng)計(jì)

數(shù)據(jù)來(lái)源：全國(guó)及甘肅省農(nóng)民人均可支配收入分別來(lái)自國(guó)家統(tǒng)計(jì)局和甘肅統(tǒng)計(jì)網(wǎng)站公布數(shù)據(jù)，其他數(shù)據(jù)來(lái)自“甘肅省精準(zhǔn)脫貧大數(shù)據(jù)管理平臺(tái)”。

二、甘肅深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)面臨的困境與問(wèn)題

甘肅深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)面臨的困境與問(wèn)題，源自自身貧困成因及扶貧實(shí)踐。

1.困境

（1）經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后

收入貧困或經(jīng)濟(jì)貧困不是貧困的全部，但是貧困最重要的表現(xiàn)形式，也是其它貧困形態(tài)形成的重要原因。美國(guó)可倫比亞大學(xué)教授拉格納·納克斯在《發(fā)展中國(guó)家的資本形成》一書(shū)中就提出，資本缺乏是產(chǎn)生貧困惡性循環(huán)的根本原因，得出“一國(guó)窮是因?yàn)樗F”的著名命題。

甘肅經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，發(fā)展不平衡問(wèn)題突出。2017年底全省人均生產(chǎn)總值和居民人均可支配收入，只有全國(guó)平均水平的49%和61%；縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展薄弱，縣級(jí)財(cái)政平均自給率為17.2%，比全國(guó)平均水平低31.8個(gè)百分點(diǎn)；區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)居民收入差距大，2017年甘肅城鄉(xiāng)居民人均收入倍差達(dá)3.43，比全國(guó)平均水平高0.72。甘肅經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，一會(huì)因投入不足，限制著公共服務(wù)水平的提高，人民生活環(huán)境的改善和生活質(zhì)量的提升；二會(huì)因二三產(chǎn)業(yè)水平低，城鎮(zhèn)化滯后，工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、全面融合成效差；三會(huì)因人均國(guó)民收入低下，陷入消費(fèi)能力弱，市場(chǎng)容量小，投資需求不足，缺乏資本形成，生產(chǎn)規(guī)模小，生產(chǎn)率低下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，人均收入低下，收入貧困的惡性循環(huán)。此外，只有包容性的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式才有利于消除貧困，縮減和控制相對(duì)貧困的產(chǎn)生。有證據(jù)表明：“在非常平等的社會(huì)，國(guó)民收入每增加1%，收入貧困人數(shù)將減少4.3%，而在極不平等的社會(huì)，收入貧困人數(shù)將只減少0.6%?！盵3]甘肅經(jīng)濟(jì)區(qū)域、城鄉(xiāng)發(fā)展差距大，不平衡問(wèn)題突出，不僅使得相對(duì)貧困問(wèn)題凸現(xiàn)，而且會(huì)帶來(lái)弱者更弱，強(qiáng)者越強(qiáng)的“極化效性”，并會(huì)阻礙社會(huì)流動(dòng)，制約發(fā)展活力與潛力，破壞社會(huì)凝聚力和并助長(zhǎng)社會(huì)緊張情緒，影響社會(huì)的穩(wěn)定性，增加社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

（2）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本公共服務(wù)水平低

甘肅農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后問(wèn)題突出，至2017年底，還有31個(gè)縣不通高速公路，近一半的縣區(qū)不通鐵路，還有8萬(wàn)公里深度貧困地區(qū)30戶以上、其他地區(qū)50戶以上的自然村村組道路需要硬化。甘南州、臨夏州至今未通鐵路，有7個(gè)縣不通高速公路?！皟芍菀豢h”30戶以上自然村村組道路及主巷道需要硬化里程高達(dá)2.5萬(wàn)公里。

甘肅深度貧困地區(qū)基本公共服務(wù)水平低，甘南州標(biāo)準(zhǔn)化村衛(wèi)生室覆蓋率只有69%，千人擁有衛(wèi)技人員1.26人。臨夏州無(wú)一所三級(jí)醫(yī)院，千人擁有衛(wèi)技人員2.26人、每千人擁有病床3.73張，遠(yuǎn)低于全國(guó)6.1人和4.55張的水平。甘肅深度貧困地區(qū)基本公共服務(wù)水平低，不僅在于硬件配備滯后，更在于以人才為核心的軟件配備不足，服務(wù)質(zhì)量不高。農(nóng)村標(biāo)準(zhǔn)化衛(wèi)生室建成容易，但醫(yī)生配備難，缺醫(yī)少藥；貧困地區(qū)很難招到和留住高素質(zhì)的教師，教學(xué)質(zhì)量存在明顯差別，農(nóng)村孩子進(jìn)城“擇?！爆F(xiàn)象普遍，加大了家庭教育支出。

（3）人力資本積累不足

甘肅深度貧困地區(qū)人力資本積累嚴(yán)重不足，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是貧困人口受教育年限短，文化程度低，技能型勞動(dòng)力占比極低，以“兩州一縣”為例，2017年底，成人文化程度結(jié)構(gòu)中，文盲半文盲人口占比為24.19%，小學(xué)文化程度和文盲半文盲人口占比高達(dá)85.73%，大專及以上文化程度人口只有0.7%；二是深度貧困人口健康水平低，因病因殘治貧率高；三是貧困地區(qū)人才積聚能力弱，加之農(nóng)村青壯年外出務(wù)工，農(nóng)村空心化使得區(qū)域內(nèi)高素質(zhì)技術(shù)型創(chuàng)新型人才匱乏。

（4）生態(tài)環(huán)境脆弱，生態(tài)地位重要

甘肅深度貧困地區(qū)集中分布于六盤(pán)山區(qū)、秦巴山區(qū)和藏區(qū)，生態(tài)環(huán)境脆弱。六盤(pán)山區(qū)是我國(guó)黃土高原水土保持重點(diǎn)區(qū)域，同時(shí)也是我國(guó)著名的干旱地區(qū)，水資源奇缺，農(nóng)業(yè)以坡耕地為主，自然災(zāi)害多發(fā)，土流失嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件惡化，區(qū)域內(nèi)分布著40個(gè)國(guó)家集中連片貧困縣（區(qū)、市），其中21個(gè)為深度貧困縣；秦巴山區(qū)地貌類型以山地丘陵為主，隴南市所轄8縣1區(qū)全部為秦巴山區(qū)片區(qū)縣，所轄區(qū)域?yàn)榍貛X西延部分，以山地丘陵為主，坡度陡， 耕地資源十分匱乏。此外，泥石流溝、山洪溝、滑坡分布廣泛，災(zāi)害頻發(fā)，是全國(guó)四大泥石流高發(fā)區(qū)之一。劃屬藏區(qū)的甘南自治州和天祝縣，是青藏高原東部邊緣一隅，平均海拔超過(guò)3000米，是個(gè)典型的高原區(qū)，四季寒冷，無(wú)霜期短，日照稀少，農(nóng)牧業(yè)生態(tài)環(huán)境及農(nóng)村居民生活環(huán)境惡劣。

在《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》確定的“兩屏三帶”全國(guó)生態(tài)安全戰(zhàn)略格局中，甘肅是“青藏高原生態(tài)屏障”、“黃土高原—川滇生態(tài)屏障”和“北方防沙帶”的重要組成部分，限制開(kāi)發(fā)區(qū)與禁制開(kāi)發(fā)區(qū)占國(guó)土面積的78%，生態(tài)地位重要，生態(tài)保護(hù)責(zé)任重大，在加大生態(tài)建設(shè)與保護(hù)的投入中，加劇了公共服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施的投資困難。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間縮小，傳統(tǒng)的資源型粗放型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式與生態(tài)建設(shè)矛盾突出，如何在生態(tài)保護(hù)中實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為脫貧攻堅(jiān)提供經(jīng)濟(jì)實(shí)力支撐是面臨的一大難題。

2.問(wèn)題

（1）扶貧精準(zhǔn)度不高

精準(zhǔn)扶貧是精準(zhǔn)脫貧的前提與保障，在扶貧實(shí)踐中仍然存在精準(zhǔn)度不高，扶貧資源脫靶。一是對(duì)象識(shí)別不準(zhǔn)。在群眾利益爭(zhēng)搶矛盾的影響下，在一些村三、四類低保戶認(rèn)定仍然默認(rèn)風(fēng)水輪流轉(zhuǎn)，一些家庭為爭(zhēng)低保，父母與兒女分戶。二是資金使用不準(zhǔn)。在產(chǎn)業(yè)扶貧中，存在非貧困戶為爭(zhēng)取產(chǎn)業(yè)補(bǔ)助，將種植地掛靠在貧困戶名下，衍生虛假產(chǎn)業(yè)扶貧；一些農(nóng)村合作社有名無(wú)實(shí)，成立與存在之實(shí)只為爭(zhēng)取合幫扶作社發(fā)展的項(xiàng)目資金。三是項(xiàng)目安排實(shí)施不準(zhǔn)。一些部門(mén)為完成任務(wù)或?qū)佑?jì)劃，不按需實(shí)施項(xiàng)目，給面臨消亡的自然村修路，給沒(méi)有轉(zhuǎn)移就業(yè)需求的人員安排職業(yè)技能培訓(xùn)。

（2）扶貧資源投入不均衡

區(qū)域性整體貧困是甘肅深度貧困地區(qū)的特征，一些貧困村之間，貧困村與非貧困村之間或貧困戶間的差別并不大，但扶貧項(xiàng)目資源投入存在厚此薄彼，分配不均現(xiàn)象。好部門(mén)、大單位、大企業(yè)或重要領(lǐng)導(dǎo)幫扶的貧困縣（村）和條件較好、易脫貧、顯政績(jī)的貧困村扶貧資源、項(xiàng)目多，反之資源、項(xiàng)目少；此外，前期貧困村認(rèn)定失準(zhǔn)，使得扶貧資源很難分配到非建檔立卡貧困村。扶貧資源投入的非均衡性，影響制約著整體脫貧進(jìn)程。

（3）幫扶實(shí)效性有待提升

幫扶實(shí)效性決定脫貧成效，在深度貧困區(qū)扶貧實(shí)踐中由于制度、方式滯后、人才、資源的緊缺以及作風(fēng)不實(shí)等，扶貧效益并未最大化。移民安居、道路及衛(wèi)生廁所等基建項(xiàng)目存在設(shè)計(jì)不合理、質(zhì)量不達(dá)標(biāo)等現(xiàn)象；貧困戶成人職業(yè)技能培訓(xùn)在對(duì)象選擇、內(nèi)容設(shè)置上缺乏針對(duì)性，對(duì)提升技能，轉(zhuǎn)移就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的支撐作用不明顯；農(nóng)業(yè)企業(yè)、合作社、種養(yǎng)大戶等農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體占有項(xiàng)目補(bǔ)助、稅收優(yōu)惠、貸款貼息等扶持政策，但大多在帶動(dòng)幫扶貧困農(nóng)戶發(fā)展上有名無(wú)實(shí)；健康扶貧重疾病救治與費(fèi)用報(bào)銷，輕疾病防控與健康素養(yǎng)提升，重建檔立卡貧困戶大病救助與慢性病預(yù)防，輕非貧戶健康能力提升與大病救助，影響脫貧的穩(wěn)定性。

（4）脫貧攻堅(jiān)合力有待強(qiáng)化

深度貧困地區(qū)在資源、人力、物力上的需求大，構(gòu)建好大扶貧格局是脫貧攻堅(jiān)的重要支撐。當(dāng)前，甘肅深度貧困區(qū)脫貧工作中民營(yíng)企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人參與度低，扶貧主體有待整合強(qiáng)化；扶貧方式缺乏創(chuàng)新與細(xì)化，干部幫扶大多僅停留在“結(jié)對(duì)”和走訪慰問(wèn)層面，對(duì)推動(dòng)農(nóng)戶發(fā)展助力不夠，定點(diǎn)幫扶、對(duì)口幫扶、東西協(xié)作扶貧以資金幫扶、水電路網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才交流培訓(xùn)為主，在企業(yè)交流合作、企業(yè)農(nóng)戶合作、教育醫(yī)療等部門(mén)協(xié)作上發(fā)展緩慢。

三、甘肅深度貧困地區(qū)優(yōu)化扶貧策略提升脫貧成效的建議

基于甘肅深度貧困成因及扶貧脫貧工作中面臨的困境與問(wèn)題，在脫貧路徑選擇上必須以權(quán)利保障、能力建設(shè)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展和大扶貧格局建設(shè)為重點(diǎn)，不斷細(xì)化、優(yōu)化扶貧措施，提升脫貧攻堅(jiān)成效。

1.優(yōu)化干部作風(fēng)，強(qiáng)化精準(zhǔn)效應(yīng)

“扶貧開(kāi)發(fā)貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)”，精準(zhǔn)是打贏打好深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的關(guān)鍵，要以“實(shí)、細(xì)、新、專”為標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化干部工作作風(fēng)，強(qiáng)化精準(zhǔn)效應(yīng)。一是工作要更實(shí)，對(duì)深度貧困村和貧困家庭進(jìn)行“拉網(wǎng)式”精確復(fù)核，全方位精準(zhǔn)掌握貧困村、貧困戶信息，諳熟貧困成因與潛在風(fēng)險(xiǎn)，求實(shí)效，做實(shí)事，謀劃落實(shí)好扶貧項(xiàng)目，管好用好扶貧資金；二是工作要更細(xì)，對(duì)貧困人口依貧困成因和貧困程度分類、貧層管理，結(jié)合脫貧目標(biāo)，采取普惠性與特殊性相結(jié)合的組合性舉措，因地因戶因人精準(zhǔn)施策，滿足不同類型深度貧困地區(qū)和深度貧困群眾穩(wěn)定脫貧需求；三是工作要更新，以增強(qiáng)扶貧實(shí)效為遵循，以破解問(wèn)題為導(dǎo)向，不斷創(chuàng)新優(yōu)化扶貧方法、策略與機(jī)制；四是駐村幫扶人員要專業(yè)化，選拔的駐村干部要穩(wěn)得住，干得了，能夠長(zhǎng)期扎身農(nóng)村，具備并提升扶貧工作的方法與能力。

2.培育特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，拓寬貧困人口增收渠道

以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)以農(nóng)業(yè)加工業(yè)為主導(dǎo)和農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)為紐帶的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)體系，是農(nóng)村農(nóng)民發(fā)展的根基，也是農(nóng)村貧困群眾實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧與可持續(xù)發(fā)展的根本依托與保障。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)“發(fā)展產(chǎn)業(yè)是實(shí)現(xiàn)脫貧的根本之策。要因地制宜，把培育產(chǎn)業(yè)作為推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)的根本出路?！备拭C深度貧困地區(qū)既是生態(tài)脆弱區(qū)，也是重要的生態(tài)屏障區(qū)，一要以生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的多重提升為原則，特色優(yōu)勢(shì)、綠色發(fā)展和市場(chǎng)需求為導(dǎo)向培育特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，以基地化、園區(qū)化和品牌化建設(shè)提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，以“互聯(lián)網(wǎng)+鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)”鏈接小生產(chǎn)與大市場(chǎng)，破解經(jīng)銷難題，降低市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)；二要因地制宜發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)、體驗(yàn)農(nóng)業(yè)、訂單農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，大力實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品初加工惠農(nóng)工程，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、加工業(yè)、旅游業(yè)深度融合，拓寬貧困戶增收渠道；三要大力培育多元化市場(chǎng)主體，通過(guò)建立產(chǎn)業(yè)扶貧基金，以產(chǎn)業(yè)貸款、風(fēng)險(xiǎn)投保等形式支持培育種養(yǎng)大戶、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)專業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等；四要建好利益連接機(jī)制，要把貧困戶精準(zhǔn)受益作為扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)定任務(wù)，作為政府對(duì)企業(yè)稅收政策優(yōu)惠與金融扶持的前置條件。引導(dǎo)財(cái)政資金折股量化給貧困村、貧困戶，學(xué)習(xí)并推廣股份合作、訂單幫扶、生產(chǎn)托管等幫扶模式，加快借鑒資產(chǎn)收益扶貧、保底分紅、二次分配等成功經(jīng)驗(yàn)做法，建立穩(wěn)定脫貧長(zhǎng)效機(jī)制，堅(jiān)決防止扶富不扶貧、扶企不帶貧、扶大不扶小等扶貧失準(zhǔn)現(xiàn)象。

3.提升基本公共服務(wù)水平，增強(qiáng)貧困地區(qū)和貧困人口反貧與發(fā)展能力

基本公共服務(wù)是普惠性民生事業(yè)，是保護(hù)民眾最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展的基本社會(huì)條件，是提升貧困地區(qū)與貧困個(gè)體發(fā)展能力的關(guān)鍵支撐。在甘肅深度貧困區(qū)脫貧攻堅(jiān)中，要以增加存量，提升質(zhì)量為目標(biāo)，以均衡與正義為原則，抓住關(guān)鍵領(lǐng)域，提升基本公共服水平，增強(qiáng)貧困地區(qū)貧困人口的反貧與發(fā)展能力。

（1）大力發(fā)展教育文化事業(yè)

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，培育內(nèi)生動(dòng)力要將“扶貧要同扶智、扶志結(jié)合起來(lái)”，教育文化事業(yè)是增智強(qiáng)志，提升公民個(gè)人發(fā)展能力與思想意識(shí)的核心途徑，要提升與挖掘相結(jié)合，發(fā)展好鄉(xiāng)村教育文化事業(yè)。

一要抓好文化素養(yǎng)與技能水平提升。構(gòu)建涵蓋基礎(chǔ)教育、成人職業(yè)技能教育和思想教育的多元化教育扶貧體系，保障貧困人口終身學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，為其全生命周期“充電”；持續(xù)加大深度貧困地區(qū)基礎(chǔ)教育資金投入，將改善教育設(shè)施條件、提升教師待遇、建設(shè)高素質(zhì)教育隊(duì)伍和提升教育教學(xué)質(zhì)量同步推進(jìn)；持續(xù)加大教育扶貧政策支持，一方面通過(guò)各類專項(xiàng)招生計(jì)劃和“雨露計(jì)劃”等配額制，增加農(nóng)村及其貧困家庭子女接受高等教育機(jī)會(huì)，另一方面探索建立縣、鄉(xiāng)、村教育幫扶基金，廣泛動(dòng)員企業(yè)、社會(huì)參與教育幫扶，通過(guò)助學(xué)金、獎(jiǎng)學(xué)金及臨時(shí)教育救助等方式緩解農(nóng)村尤其是貧困家庭高等教育負(fù)擔(dān)，促進(jìn)貧困人口文化素質(zhì)提升與人力資本積累；創(chuàng)新完善現(xiàn)行職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)模式，以政府補(bǔ)貼、院校培訓(xùn)、企業(yè)鑒定、貧困人員就業(yè)各環(huán)節(jié)相銜接，彼此利益相關(guān)的模式，通過(guò)訂單化培訓(xùn)，提升職業(yè)培訓(xùn)與就業(yè)的匹配度，以補(bǔ)貼與獎(jiǎng)勵(lì)相結(jié)合的方式資助參訓(xùn)，提高貧困群體參加職業(yè)技能培訓(xùn)的積極性和實(shí)效性；創(chuàng)新完善公共文化服務(wù)機(jī)制，將文化下鄉(xiāng)與的內(nèi)生優(yōu)秀傳統(tǒng)民俗文化的傳承發(fā)展相結(jié)合，將引進(jìn)文化、技術(shù)人才與挖掘培育地域內(nèi)傳統(tǒng)技藝及非遺文化傳承人相結(jié)合，將文化產(chǎn)品創(chuàng)作、文化素養(yǎng)提升與文化實(shí)踐活動(dòng)、文化產(chǎn)業(yè)培育相結(jié)合，有效推進(jìn)鄉(xiāng)村文化發(fā)展。

（2）大力發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)

健康是實(shí)現(xiàn)生存與發(fā)展的前提，既是民生福祉的重要組成部分，也是人力資本的基礎(chǔ)因素，是發(fā)揮知識(shí)技能實(shí)現(xiàn)就業(yè)與發(fā)展的保障。一要加大農(nóng)村醫(yī)療資源投入，不僅要因需做好藥品及醫(yī)療設(shè)施配備，更要多措并舉，用下鄉(xiāng)支醫(yī)、定點(diǎn)委培、線上幫扶等方式強(qiáng)化農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生人才隊(duì)伍建設(shè)；二要同步做好疾病救治與防控，一方面加大對(duì)農(nóng)村貧困群體重特大疾病救治救助，另一方面通過(guò)宣傳、普查、監(jiān)測(cè)和隨訪，預(yù)防并及時(shí)診治慢性病、遺傳病、地方??；三要加快“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療”發(fā)展，通過(guò)東西協(xié)作扶貧、定點(diǎn)扶貧、對(duì)口幫扶平臺(tái)，將發(fā)達(dá)地區(qū)和省、市醫(yī)療人才、技術(shù)資源對(duì)接深度貧困地區(qū)，做好遠(yuǎn)程醫(yī)療人才培養(yǎng)及貧困人口疾病救治與防控，促進(jìn)醫(yī)療服務(wù)城鄉(xiāng)均等化。

（3）優(yōu)化完善社會(huì)保障

社會(huì)保障作為兜底性的安全網(wǎng)，是防止社會(huì)成員因能力和機(jī)會(huì)缺乏陷入絕對(duì)貧困和貧困陷阱的必要性基本性安排。深度貧困地區(qū)必須不斷優(yōu)化和完善社會(huì)保障：一要擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)種類，除養(yǎng)老、農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)外，貧困人口在其它類保險(xiǎn)中的參保率還很低，政府要通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼，宣傳引導(dǎo)有需求的貧困農(nóng)村居民加入工傷、農(nóng)業(yè)等社會(huì)保險(xiǎn)，提升各類風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力；二要完善和強(qiáng)化社會(huì)救助。深度貧困區(qū)在反貧困實(shí)踐中，要注重社會(huì)救助的正義與效率性，為避免“養(yǎng)懶漢”和利益爭(zhēng)搶，基本生活救助應(yīng)重點(diǎn)針對(duì)鰥寡孤獨(dú)、殘、老等特殊群體，其余扶貧資金應(yīng)用于完善大病醫(yī)療、災(zāi)害、教育和就業(yè)救助，幫助有能力的貧困人口積累人力資本，提升其反貧能力，為其可持續(xù)生計(jì)奠定基礎(chǔ)，將“輸血”賦予“造血”功能，實(shí)現(xiàn)效率與正義的雙重價(jià)值。三要完善社會(huì)保障投入制度，以科學(xué)制度設(shè)計(jì)增量提質(zhì)，提高社會(huì)保障水平，增強(qiáng)社會(huì)保障反貧功能及其公平性、效率性和激勵(lì)性。

4.加快基礎(chǔ)設(shè)施與生態(tài)文明建設(shè)，提升農(nóng)村市場(chǎng)化水平

“栽下梧桐樹(shù)，引得鳳凰來(lái)”，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境是推進(jìn)貧困地區(qū)市場(chǎng)化水平的根本。要以“四好農(nóng)村路”建設(shè)為先導(dǎo)，大力實(shí)施鄉(xiāng)村道路建設(shè)，優(yōu)化鄉(xiāng)村運(yùn)輸體系；在通路基礎(chǔ)上，加快農(nóng)村水、電、管道等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)保護(hù)、醫(yī)療養(yǎng)老、信息服務(wù)、文化教育、物流網(wǎng)絡(luò)類普惠民生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，降低生產(chǎn)生活風(fēng)險(xiǎn)、提升生產(chǎn)效率與效益，為構(gòu)建農(nóng)村開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)格局奠定要素流通基礎(chǔ)。要以生產(chǎn)、生活與生態(tài)融合發(fā)展模式，大力推進(jìn)鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)，強(qiáng)化宜居宜業(yè)宜游的環(huán)境支撐。要在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與環(huán)境保護(hù)中實(shí)施好“以工代賑”政策，有效吸納有勞力有技能貧困人口就業(yè)，發(fā)揮好增收與扶志的雙重效益。

5.凝聚脫貧攻堅(jiān)合力，加大扶貧資源投入力度與成效

甘肅深度貧困區(qū)多重致貧因素疊加交織，脫貧投入需求大，只有匯集各方力量，集中攻堅(jiān)，才能解決深度貧困問(wèn)題。一要在主體匯聚上下功夫，在做好政府與政府，政府與企業(yè)、單位協(xié)作聯(lián)動(dòng)基礎(chǔ)上，以制度、政策規(guī)范化推進(jìn)企業(yè)、社會(huì)組織及個(gè)人的反貧參與，建立政府、企業(yè)、院校、社會(huì)組織和公民共同參與的扶貧體系。二要擴(kuò)展扶貧內(nèi)容，不僅要加大資金投入、項(xiàng)目支持，也要加大技能培訓(xùn)、勞務(wù)協(xié)作、產(chǎn)業(yè)合作、人才交流培訓(xùn)和教育、文化、衛(wèi)生、科技等領(lǐng)域的幫扶。三要完善方式，引進(jìn)與輸出雙向互動(dòng)，加大人才、技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)引進(jìn)，同時(shí)強(qiáng)化勞務(wù)輸出、培訓(xùn)與產(chǎn)業(yè)合作；線下線上相結(jié)合，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”，暢通拓寬幫扶協(xié)作渠道，節(jié)約幫扶成本；內(nèi)外結(jié)合，既凝聚好本地區(qū)脫貧攻堅(jiān)合力，又充分利用好東西協(xié)作扶貧、定點(diǎn)扶貧和對(duì)口幫扶等外部扶分力量。

注釋：

[1]一區(qū)一州：一區(qū)即藏區(qū)，包含甘南藏族自治州和天祝藏族自治縣；一州即臨夏回族自治州。

參考文獻(xiàn)：

[1]習(xí)近平.更好推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧，確保如期實(shí)現(xiàn)脫貧 攻堅(jiān)目標(biāo)[N].人民日?qǐng)?bào)，2017.02.23

[2]習(xí)近平.強(qiáng)化支撐體系加大政策傾斜，聚焦精準(zhǔn)發(fā)力攻克 堅(jiān)中之堅(jiān)[N].人民日?qǐng)?bào)，2017.06.25

[3]聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署.2014年人類發(fā)展報(bào)告——促進(jìn)人類持續(xù)進(jìn)步：降低脆弱性，增強(qiáng)抗逆力[R].聯(lián)合國(guó)網(wǎng)站，http：//www.un.org/zh/development/hdr/2014/