國際民用航空仲裁現(xiàn)狀

郝昭亮

摘 要：隨著我國成為全球范圍內(nèi)的航空大國航空強國，我們對國際民用航空視野的關(guān)注也提升到了新的高度。近年來國際民用航空領(lǐng)域的糾紛層出不窮，本文以梳理和比較的方法，對國際民用航空糾紛中的爭端解決模式，特別是仲裁模式及其現(xiàn)狀進行研究，認(rèn)為國際民用航空爭議糾紛解決設(shè)立長期的仲裁庭將會被證明是一個實際有效的選擇

關(guān)鍵詞：國際民用航空；爭端解決；仲裁；臨時仲裁

隨著全球一體化，政治制度更加開放，經(jīng)濟趨勢更為融合，航空事業(yè)迅猛發(fā)展，其與生俱來的國際性更加凸顯。面對高度發(fā)展并引起國際重視的民用航空事業(yè)，各國的態(tài)度積極，對近年來國際民用航空領(lǐng)域內(nèi)發(fā)生的爭端糾紛及其解決方式都給予了相當(dāng)?shù)年P(guān)注。

一、國際民用航空爭端解決機制

國際民用航空領(lǐng)域的糾紛解決機制所探討的問題跨越了兩大領(lǐng)域，包括國際民用航空領(lǐng)域和糾紛解決機制領(lǐng)域。國際民用航空固有的一些特點導(dǎo)致這一領(lǐng)域內(nèi)鮮有對其糾紛解決機制的深入探討和相關(guān)文獻。如航空系統(tǒng)管制相對嚴(yán)格、監(jiān)管體系比較完善，這一特點使得民用航空領(lǐng)域內(nèi)的經(jīng)濟自由化和私有化進程相比其他經(jīng)濟實體和金融部門而言速度更為緩慢，范圍也更為狹窄。

在國際民用航空商業(yè)化的幾十年過程中，國際層面的航空糾紛中遞交或選擇由國際爭端解決機構(gòu)進行處理的案件僅僅三十余起。這些爭端解決機構(gòu)包括國際民用航空組織理事會，臨時仲裁庭，聯(lián)合國國際審判法院，以及世貿(mào)組織爭端解決機構(gòu)。爭端糾紛案件數(shù)量較低，主要基于兩方面原因：首先在于國際民用航空與日新月異的國際關(guān)系之間的內(nèi)在聯(lián)系。實踐中，許多國家之間潛在的糾紛通過外交渠道和外交方式在政府政策選擇的層面就予以解決，外交渠道的談判磋商對解決國際航空糾紛起著至關(guān)重要的作用。另外一個原因來自于航空部門自有的特點——國際航空爭議的多樣性。爭議的多樣性導(dǎo)致爭議的解決只能著眼于個案本身，先對案件的范圍及性質(zhì)予以定位才能夠進而討論其解決方法。受上述兩方面的影響，能夠提交至爭端解決機構(gòu)的糾紛的數(shù)量十分有限。當(dāng)然，也正是基于此種原因，航空領(lǐng)域及法學(xué)界討論是否有必要建立一個獨立的、統(tǒng)一的、專門解決國際航空爭議的法庭，建立一個航空專門法庭是否具有現(xiàn)實可行性，現(xiàn)階段都認(rèn)為專門法庭的設(shè)立可能性較低并且對這一問題存在高度爭論。

基于上述問題，不難看到對航空領(lǐng)域糾紛解決的模式也應(yīng)當(dāng)適應(yīng)其復(fù)雜化、多元化的特點?，F(xiàn)階段逐漸被絕大多數(shù)認(rèn)可和接受的主要解決方式是通過仲裁模式解決國際航空領(lǐng)域的法律糾紛。

二、航空仲裁制度現(xiàn)狀

1.仲裁條款

1944年芝加哥《國際民用航空公約》是目前國際民用航空領(lǐng)域內(nèi)最為普遍適用的法律。公約中爭端解決條款第84條規(guī)定：如兩個或兩個以上締約國對本公約及其附件的解釋或適用發(fā)生爭議，而不能協(xié)商解決時，經(jīng)任何與爭議有關(guān)的一國申請，應(yīng)由理事會裁決。理事會成員國如為爭端的一方，在理事會審議時，不得參加表決。任何締約國可以按照第八十五條，對理事會的裁決向爭端他方同意的特設(shè)仲裁庭或向常設(shè)國際法院上訴。任何此項上訴應(yīng)在接獲理事會裁決通知后六十天內(nèi)通知理事會[1]。根據(jù)此條款，爭議發(fā)生時首先進行雙方或多方談判，如談判無法達成協(xié)議，則由國際民用航空理事會根據(jù)具體糾紛事由做出決定。如不服該決定，可上訴至聯(lián)合國國際法院或訴諸臨時仲裁。

根據(jù)芝加哥公約第84條，可以看到國際民用航空理事會的角色更多的是在調(diào)解糾紛而非進行爭議判斷。實踐中，理事會在爭端主體之間更多的是扮演著調(diào)解員的角色。國際民航組織理事會作為航空爭議糾紛解決的主體，其地位也受到質(zhì)疑。通常而言，適格的爭端解決機構(gòu)必須要在一定程度上做到司法相分離，而國際民航組織作為聯(lián)合國專門的政府間組織并不具有公共機構(gòu)的自然屬性。由于其政治性以及財政預(yù)算的限制，國際民航組織理事會缺乏足夠的法律專家。理事會的成員來自于成員國代表，都具有長期的政治和外交職務(wù)。而且國際民航理事會也并沒有被授予特定的司法權(quán)力。 當(dāng)然這也存在《芝加哥公約》歷史原因，沒有人會預(yù)料到航空產(chǎn)業(yè)會發(fā)展的如此迅猛，會產(chǎn)生如此眾多的爭端糾紛。另外，《芝加哥公約》下規(guī)定的爭端解決機制范圍相對狹窄，也限制了可以提交至國際民航理事會爭議的范圍和數(shù)量。

在百慕大協(xié)定I之后的一個時期，各國家選擇國際民用航空理事會作為爭端解決機構(gòu)的頻率在降低，并且這一現(xiàn)象成為主流趨勢。目前各國公認(rèn)并高頻率適用的兩大航空服務(wù)協(xié)議模板包括百慕大協(xié)定II和歐美“開放天空”協(xié)議。而這兩大協(xié)議中的爭端解決條款都將仲裁解決方式納入進來。

百慕大協(xié)定II第16條規(guī)定“任何一成員國主體可在任意時間對協(xié)議的履行、解釋、適用或修改提出磋商。磋商須在另一成員國收到該請求后60日內(nèi)開始，除非各方主體另外達成協(xié)議?！盵2]第17條第1款進一步規(guī)定：“任何發(fā)生在此協(xié)議下的爭議，不包括第12條稅務(wù)相關(guān)糾紛和附件2中所涉及的糾紛，如果在第一輪正式磋商中無法達成一致，可以根據(jù)各方主體的一致同意將爭議提交其他機構(gòu)予以解決。各方主體不能達成一致的，任何一方主體可按照協(xié)議所規(guī)定的程序?qū)幎颂峤恢林俨脵C構(gòu)解決?！盵3]根據(jù)上述兩條條款，百慕大協(xié)定II協(xié)定下的解決機制包括正式磋商，如正式磋商無法達成一致，則選擇仲裁方式解決。仲裁要求三名仲裁員組成仲裁庭，如果無法指定仲裁員，則任何一方主體可請求聯(lián)合國國際法院院長進行指定。

歐美“開放天空”協(xié)議中第19條對爭端解決模式作出了如下規(guī)定：“任何適用此協(xié)議或?qū)Υ藚f(xié)議進行解釋過程中發(fā)生的爭議，不包括第20條或附件2中的糾紛，通過聯(lián)合委員會無法解決的，可以在各方一致同意下提交給其他機構(gòu)。無法達成一致的，任何一方主體可按照協(xié)議所規(guī)定的程序?qū)幎颂峤恢林俨脵C構(gòu)解決?！盵4]簡而言之，仲裁是此協(xié)議項下唯一的可解決法律糾紛的適格法律機構(gòu)。糾紛可以遞交至仲裁庭，由三位仲裁員組成。仲裁管轄權(quán)及仲裁程序由仲裁庭決定。

在百慕大II協(xié)定中，模板協(xié)議的第16和17條都設(shè)定了雙層機制，即磋商和臨時仲裁。歐美“開放天空”協(xié)議第19條爭端解決條款指明仲裁是協(xié)議下糾紛發(fā)生時唯一的爭端解決方式。

2.仲裁的優(yōu)勢

發(fā)生航空爭議的國家之間適用雙邊航空服務(wù)協(xié)定中的國際爭端解決條款，大多都遵循這樣的三個步驟：首先，雙方國家明確不再將爭議提交至國際民用航空理事會；其次，簽訂雙邊航空服務(wù)協(xié)定的各國家本身內(nèi)國法存在并承認(rèn)磋商和臨時仲裁兩種方式；第三，協(xié)約國在航空服務(wù)協(xié)定中明示在雙方發(fā)生爭議糾紛時，仲裁為唯一的法律爭端解決方式。

仲裁成為國際民用航空領(lǐng)域爭端解決方式中的重要手段之一，其優(yōu)勢體現(xiàn)在三大方面。首先，在仲裁機制下，仲裁員的專業(yè)性可以得以保證。國際民用航空領(lǐng)域不同于其他普通仲裁，只有具備航空法知識、了解航空科學(xué)和航空技術(shù)的專家才能夠處理航空糾紛。聯(lián)合國國際法院或WTO下的爭端解決機構(gòu)，盡管這些機構(gòu)的仲裁員在其專業(yè)領(lǐng)域經(jīng)驗豐富，在實踐中經(jīng)常被委任為指定仲裁員，但航空領(lǐng)域相關(guān)的專家仍十分匱乏。其次，較之訴訟，仲裁的管轄權(quán)范圍更為寬泛，仲裁庭的組成有更大的選擇空間。這種彈性化使得多數(shù)國家傾向于將爭端訴諸于仲裁。最后也是最重要的是仲裁在機密性保護方面是一個更好地選擇，特別是在一些特殊的航空爭議中會涉及到核心安全問題，而這些問題往往是各國家最為敏感和在意的關(guān)鍵。選擇仲裁方式解決糾紛無疑提高了對各國家的保護。

從航空領(lǐng)域爭議處理案例中來看，目前為止通過仲裁方式處理的案件為數(shù)不多。典型的六個案例包括1963美國訴法國，1965美國訴意大利，1978美國訴法國，1981比利時訴愛爾蘭，1992美國訴英聯(lián)邦以及1993澳大利亞訴美國。雖然數(shù)量上看起來并不龐大，但某種程度上體現(xiàn)了航空仲裁在現(xiàn)代航空爭議的發(fā)展。也可以看到仲裁作為爭端解決機制之一在國際航空爭議的解決中發(fā)揮著越來越重要的作用。

3.仲裁的有限性

盡管在大多數(shù)雙邊航空服務(wù)協(xié)議中仲裁解決爭議的方式成為主流選擇，但實踐中卻因為仲裁多為臨時仲裁而引發(fā)嚴(yán)重質(zhì)疑。例如，有一種觀點認(rèn)為仲裁機構(gòu)缺乏有效監(jiān)督因此可能會導(dǎo)致裁判中缺乏法律確定性。[5]實踐中，在一些法域內(nèi)，包括像中國一樣的航空大國的司法體系下，相對于臨時仲裁，更為普及和被認(rèn)可的是機構(gòu)仲裁。其次，從裁決的執(zhí)行以及后續(xù)的案件角度而言，臨時仲裁裁決的約束性收到質(zhì)疑。事實上，臨時仲裁的裁決在一些特定國家很難得到執(zhí)行，例如中國。另外，國際民用航空法律糾紛通常包括一些特定領(lǐng)域的常見問題，比如關(guān)于主權(quán)、航空交通權(quán)、噪音或排放等。將這些問題訴諸臨時仲裁將失去在法律上創(chuàng)建先例的可能性。最后，盡管臨時仲裁可以彈性選擇航空法專家作為仲裁員，但機構(gòu)仲裁庭具有更優(yōu)勢的地位，可以使大家看到它在集結(jié)國際上最新的航空法專家方面的努力。

4.上海自由貿(mào)易區(qū)航空仲裁法庭制度模式

2014年8月28日，上海自由貿(mào)易區(qū)的國際航空仲裁院正式成立，是國際航空仲裁中的一大重要進展。[6]國際航空仲裁院在中國航空運輸協(xié)會（CATA）、國際航空運輸協(xié)會（IATA）與上海國際仲裁中心（SHIAC）合作推動下設(shè)立，隸屬于上海國際仲裁中心。仲裁院所在的上海自由貿(mào)易區(qū)同時也設(shè)有另外一家新型的仲裁庭，即上海自由貿(mào)易實驗區(qū)仲裁院。這一系列特別仲裁院的設(shè)立源于航空工業(yè)迅速發(fā)展。航空仲裁院被授權(quán)處理航空產(chǎn)業(yè)中多種爭議糾紛，包括航空公司與機場之間的，或其他主體之間的（如油料供應(yīng)商和餐飲供應(yīng)商等等）。雖然現(xiàn)在對該航空仲裁庭進行評估還為時尚早，但毫無疑問的是這一仲裁庭的出現(xiàn)為私人主體尋求專業(yè)、專門并且快速的爭端解決提供了更多選擇。

5.理想模式

基于國際民用航空領(lǐng)域所涉及的問題具有相當(dāng)?shù)膶I(yè)性、技術(shù)性并具有跨國性，如果能夠設(shè)立一個專門的機構(gòu)來應(yīng)對民用航空領(lǐng)域內(nèi)的爭端糾紛在理論和實踐中都具有相當(dāng)重要的意義。作為特別的航空爭端處理機構(gòu)，首先其管轄范圍應(yīng)當(dāng)覆蓋至內(nèi)國以外的民用航空領(lǐng)域；其次其判決或裁定應(yīng)當(dāng)具有約束力；此外該機構(gòu)還當(dāng)設(shè)有專門委員會，該委員會由專門的國際航空法專家組成。

結(jié)合上述三個基本方面，機構(gòu)仲裁當(dāng)為最佳選擇。仲裁作為航空服務(wù)協(xié)議中最基本的爭端解決方式之一，相比臨時仲裁，機構(gòu)仲裁更為權(quán)威，可以解決缺乏監(jiān)督管理的問題，也可以通過建立具有約束力的先例來確保裁決的確定性。并且，機構(gòu)仲裁可以特別為國際民用航空法律糾紛建立起一套量身定制的規(guī)范的仲裁制度。另外，機構(gòu)仲裁可以更好的解決航空法專業(yè)化和技術(shù)專家方面的問題，比如上海國際民用航空專家委員會。

三、結(jié)語

國際航空爭議糾紛和國際爭端解決方式在過去的幾十年中一直都是爭論未止的話題。航空爭議的性質(zhì)已經(jīng)從政府性走向了市場性?，F(xiàn)今的爭議更多的聚焦于航權(quán)、機場建設(shè)費以及噪音和碳排放問題。然而基于航空產(chǎn)業(yè)的特點，談判和磋商依然是國家之間解決航空爭議糾紛的主要手段。國際航空爭議被提交至不同的機構(gòu)，包括國際民用航空組織委員會、國際法院、臨時仲裁庭以及WTO爭端解決機制。在后百慕大I時期，仲裁逐漸成為爭端解決中的主要方式。目前，包括歐洲航空安全組織起草的仲裁規(guī)則以及巴黎和上海成立的航空仲裁院都再一次證明了仲裁的發(fā)展趨勢，作為一種高效并且高度一致的國際爭端解決方式，仲裁值得我們進行更多的探討。

鑒于航空爭議內(nèi)在的多樣性，主權(quán)國家之間潛在沖突主體數(shù)量的增長以及現(xiàn)有爭端解決機構(gòu)的多種多樣，在不久的將來，為國際民用航空爭議糾紛解決設(shè)立長期的仲裁庭將會被證明是一個實際有效的選擇。

參考文獻：

[1]芝加哥公約第84條

[2]百慕大協(xié)議II 第16條，1977年7月23日。http：//www.state.gov/e/eb/rls/othr/ata/u/uk/176322.htm

[3]同上。第17條第1款

[4]歐美“開放天空協(xié)議”第19條，2007年4月25日。http：//www.gsa.gov/graphics/ogp/US-EU_Transport_Agreement.pdf

[5]參見Havel BF. International Instruments in Air， Space and Telecommunications Law： The Need for a Mandatory Supranational Dispute Settlement Mechanism p. 43-48

[6]上海國際航空仲裁院簡介[EB/OL]，2014年8月28日。http：//www.cietac-sh.org/Aviation/aboutus.aspx？page=2