扶貧政策的演變及我國(guó)精準(zhǔn)扶貧面臨的問題

劉亞頡

摘 要： 文章在梳理我國(guó)扶貧政策演變過程的基礎(chǔ)上，總結(jié)了我國(guó)當(dāng)前扶貧開發(fā)面臨的問題和挑戰(zhàn)。梳理了我國(guó)當(dāng)前扶貧開發(fā)工作中的難點(diǎn)，指出了我國(guó)精準(zhǔn)扶貧政策在操作過程中存在的問題和面臨的困境。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧；政策演變；問題及挑戰(zhàn)

十八大以來，我國(guó)扶貧事業(yè)一路蒸蒸日上，取得了令人欣慰的成就。貧困問題已得到基本解決。但是，當(dāng)前我國(guó)脫貧攻堅(jiān)任務(wù)仍然艱巨，按照家庭年人均純收入低于2855元的貧困標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)仍然有大量貧困人口。貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后，人民生活水平低下的問題仍然存在。在此大背景下，我國(guó)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提出精準(zhǔn)扶貧政策。精準(zhǔn)扶貧政策適應(yīng)新時(shí)期新特點(diǎn)，更具針對(duì)性和操作性，但在實(shí)際實(shí)施過程中仍面臨不少問題。

一、我國(guó)扶貧政策演變及其挑戰(zhàn)

1.貧困治理政策的演變

農(nóng)村地區(qū)衰退或發(fā)展滯后帶來農(nóng)村貧困化的嚴(yán)重社會(huì)問題是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制所致，也是高速城市化引發(fā)的“隱疾”，農(nóng)村貧困化問題成為制約我國(guó)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的主要阻力。貧困問題依地區(qū)和時(shí)間的不同而不同，具有動(dòng)態(tài)變化性。因而必須因地制宜，分情況制定并動(dòng)態(tài)調(diào)整貧困治理政策與對(duì)策。隨著對(duì)扶貧工作實(shí)踐的總結(jié)和探索，我國(guó)逐步形成了具有中國(guó)特色貧困治理政策體系。這一過程主要分五步推進(jìn)：（1）1978年至1985 年，以農(nóng)村制度改革之劍斬貧困之疾的發(fā)展階段；（2）1986年到1993 年，以有計(jì)劃、有組織地對(duì)焦貧困區(qū)域，助推大規(guī)模開發(fā)式扶貧推進(jìn)階段；（3）1994年到2000年，以解決溫飽助推脫貧攻堅(jiān)階段；（4）2001年到2010年，鞏固溫飽成果、進(jìn)一步提升生產(chǎn)生活質(zhì)量的扶貧開發(fā)階段；（5）2011年以來，以確保全面實(shí)現(xiàn)小康為主要目標(biāo)的精準(zhǔn)扶貧新階段。這一過程展現(xiàn)出我國(guó)扶貧工作以解決溫飽帶動(dòng)全面小康，以整體推進(jìn)助力精準(zhǔn)突破的路徑。貧困治理的政策更趨具體化、目標(biāo)更趨明確化、措施更趨精確化。

2.新時(shí)期脫貧攻堅(jiān)工作面臨的新困境

近些年來，隨著扶貧工作的不斷推進(jìn)，新時(shí)期我國(guó)貧困問題的特征已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地變化，貧困問題在新時(shí)期呈現(xiàn)出新特征，脫貧攻堅(jiān)工作面臨前所未有的挑戰(zhàn)。主要表現(xiàn)在：（1）致貧原因呈現(xiàn)出復(fù)雜性、多元性特征。因溫飽問題導(dǎo)致的絕對(duì)貧困已基本解決，但因病、殘、災(zāi)、學(xué)導(dǎo)致的相對(duì)貧困問題越來越突出。（2）貧困主體分散不固定且抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱，人口集中地生存條件落后、環(huán)境復(fù)雜，人口流動(dòng)性強(qiáng)的地區(qū)。弱勞動(dòng)能力或低文化水平的留守老人或病殘人員為主要居住人口。欠缺產(chǎn)業(yè)扶貧和就業(yè)扶貧的基礎(chǔ)，無法產(chǎn)生脫貧的內(nèi)生動(dòng)力，難以形成脫貧成果的長(zhǎng)效性。（3）貧困治理的投入與成效已經(jīng)難成正比。以往粗放式的扶貧方式，已經(jīng)很難使資金和政策真正惠及有需要貧困人口，在新村建設(shè)、產(chǎn)業(yè)扶貧等扶貧政策的推進(jìn)過程中，受益多的往往不是真正的貧困戶，而是貧困地區(qū)中高收入農(nóng)戶，真正的貧困戶往往由于個(gè)人能力有限以及環(huán)境條件等因素的限制難以得到真正幫扶，幫扶措施難以真正落實(shí)到人到戶，造成扶貧開發(fā)的投入與成效不成正比。（4）當(dāng)前扶貧工作承載的經(jīng)濟(jì)社會(huì)責(zé)任愈加艱巨。扶貧開發(fā)是國(guó)家助力貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)脫貧任務(wù)的主要途徑。全面建成小康的目標(biāo)任務(wù)對(duì)扶貧工作提出了新的、更高的要求，扶貧開發(fā)方式的改進(jìn)已迫在眉睫，必須更進(jìn)一步使得扶貧開發(fā)資金與資源得到優(yōu)化配置，不斷提升扶貧工作的水平和效果，確保打好打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)任務(wù)。

二、精準(zhǔn)扶貧政策難點(diǎn)與實(shí)踐困境

精準(zhǔn)扶貧政策是我國(guó)扶貧工作的總遵循。精準(zhǔn)扶貧政策隨著扶貧工作的推進(jìn)一直處于不斷地探索和完善的過程，指導(dǎo)我們打好打贏這場(chǎng)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。但根據(jù)扶貧部門、扶貧工作人員和一線幫扶干部的反饋，以及對(duì)各區(qū)縣及街辦鄉(xiāng)級(jí)扶貧工作的調(diào)研實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，精準(zhǔn)扶貧政策在實(shí)施過程中仍然面臨不小的挑戰(zhàn)和困境。集中表現(xiàn)為精準(zhǔn)識(shí)別操作難度大、扶貧工作動(dòng)態(tài)管理和考核體系欠缺、幫扶政策措施難落實(shí)。

1.貧困戶識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)操作難度大

當(dāng)前，精準(zhǔn)識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)有兩個(gè)：一是根據(jù)國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)家庭年人均純收入低于2855元的水平制定貧困線識(shí)別貧困戶。二是“兩不愁、三保障的”標(biāo)準(zhǔn)，即“不愁吃、不愁穿”（包括安全飲水），保障義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全。但這兩條標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)際操作過程中仍不可避免難選、漏選的問題。原因在于，一是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村資產(chǎn)信息平臺(tái)、家庭微觀統(tǒng)計(jì)體系不完善、不健全，加之一些貧困人口就業(yè)不穩(wěn)定，收入難以量化，在統(tǒng)計(jì)過程中還存在隱瞞收入問題，導(dǎo)致在實(shí)際中難以精確掌握每家每戶的真實(shí)收入情況，給收入標(biāo)準(zhǔn)識(shí)別貧困戶增加了實(shí)際操作的難度；二是致貧原因是多方面的，收入只是反映貧困程度的一個(gè)方面，無法全面反映收入之外其他維度的貧困狀況，如個(gè)人能力性貧困、因?yàn)?zāi)、因?qū)W、因病、因婚導(dǎo)致的支出性貧困等。正因?yàn)閭€(gè)體收入難以真實(shí)量化以及識(shí)別指標(biāo)的單一性，地方在貧困戶精準(zhǔn)識(shí)別時(shí)，注重細(xì)化和創(chuàng)新，不斷探索更具比較性和操作性的識(shí)別方法。實(shí)際識(shí)別貧困戶過程中，在對(duì)農(nóng)戶信息調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上，采用召開村民大會(huì)進(jìn)行民主評(píng)議的方式進(jìn)行初次確定，后經(jīng)兩級(jí)兩次公示、兩次審核。與單一的收入水平方式相比，這種方式更具公開性、公平性、可操作性，評(píng)選結(jié)果也更易為農(nóng)戶所接受，但這種方式也有它的局限性，較強(qiáng)的主觀性可能導(dǎo)致區(qū)域不公平。村民代表開會(huì)評(píng)選，在利益、權(quán)勢(shì)驅(qū)使下容易受人操控，破壞公平公正性。另外，每個(gè)區(qū)域下達(dá)的貧困戶指標(biāo)的有限性，增加了貧困面廣、程度高的地方評(píng)選時(shí)的難度，很難客觀反映不同區(qū)域貧困人口的差異狀態(tài)，造成了區(qū)域不公平問題。從實(shí)地入戶調(diào)研情況來看，確實(shí)存在漏評(píng)、漏選問題。

2.欠缺對(duì)精準(zhǔn)扶貧工作的動(dòng)態(tài)管理和考核體系

貧困戶退出和再入機(jī)制不健全。貧困戶退出通常結(jié)合扶貧資金投入重點(diǎn)和現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，確定各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及重點(diǎn)村的脫貧指標(biāo)后分解下達(dá)。部分群眾擔(dān)心脫貧任務(wù)戶數(shù)指標(biāo)化會(huì)出現(xiàn)被動(dòng)脫貧現(xiàn)象，假脫貧問題。貧困人口缺乏就業(yè)技能，務(wù)工狀況不穩(wěn)定。雖然在幫扶部門的努力幫扶下貧困戶基本實(shí)現(xiàn)就業(yè)，但大多數(shù)貧困人口，集中為打零工，狀況并不穩(wěn)定，自我發(fā)展和抗風(fēng)險(xiǎn)能力薄弱，返貧機(jī)率較高。同時(shí)，貧困戶識(shí)別程序缺乏靈活性，一年僅一次的動(dòng)態(tài)調(diào)整評(píng)議機(jī)制難以對(duì)脫貧人口進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤管理。不少貧苦戶不清楚脫貧后能不能繼續(xù)享受扶貧政策、幫扶干部會(huì)不會(huì)繼續(xù)幫扶，擔(dān)心脫貧后不能再享受扶貧政策，因而不愿意退出，產(chǎn)生對(duì)政府脫貧政策的不配合，甚至抵觸情緒。違背了政府扶貧開發(fā)的初衷，使精準(zhǔn)扶貧政策的成效大打折扣。

3.貧困人口欠缺脫貧的內(nèi)生動(dòng)力

近年來，隨著扶貧政策的不斷深入，我國(guó)逐漸形成專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧多方合力的扶貧工作格局，但貧困人口欠缺脫貧內(nèi)生動(dòng)力成為當(dāng)前阻礙扶貧工作持續(xù)推進(jìn)的難點(diǎn)問題。多數(shù)貧困戶主觀脫貧意識(shí)差，信心不足。一方面多數(shù)貧困人口文化素質(zhì)低，思想保守、思維觀念還停留在自給自足的自然經(jīng)濟(jì)時(shí)代，沒有發(fā)展動(dòng)力，安于現(xiàn)狀。另一方面部分貧困戶等、靠、要思想嚴(yán)重，國(guó)家諸多惠農(nóng)政策的實(shí)施和兌現(xiàn)，社會(huì)各界的捐助，使部分貧困戶產(chǎn)生嚴(yán)重的依賴思想，甚至以評(píng)定為貧困戶為榮，爭(zhēng)當(dāng)貧困戶的畸形現(xiàn)象，嚴(yán)重阻礙了精準(zhǔn)扶貧政策的推進(jìn)、影響脫貧攻堅(jiān)工作成效。

三、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)扶貧開發(fā)事業(yè)蒸蒸日上，取得驕人成就，初步形成了貧困治理的中國(guó)模式和經(jīng)驗(yàn)，為國(guó)際反貧困實(shí)踐作出了貢獻(xiàn)。精準(zhǔn)扶貧政策的提出更是助力我國(guó)扶貧開發(fā)工作更扎實(shí)更有質(zhì)量的推進(jìn)，但是由于扶貧工作實(shí)踐的復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性，精準(zhǔn)扶貧政策在實(shí)際操作過程中還是存在諸多挑戰(zhàn)和困境，精準(zhǔn)識(shí)別不夠準(zhǔn)、精準(zhǔn)幫扶到人難落實(shí)、績(jī)效考核難量化，脫貧攻堅(jiān)大戰(zhàn)工作中事倍功半、效能低下的問題阻礙扶貧工作的成效。