我國涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合的法律困境與解決思路

張殿軍

一、我國涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合的現(xiàn)狀

自2015年中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會議首次提出涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合至今，已經(jīng)取得了顯著的成果。在國家的整體領(lǐng)導(dǎo)與宏觀調(diào)控之下，各省市縣鄉(xiāng)結(jié)合自身發(fā)展的條件及限制，制定了一系列的涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合機(jī)制制度，對各自的區(qū)域發(fā)展提供了強(qiáng)勁動力。其中具有代表性的有四川省的巴中市巴州區(qū)、云南省的普洱市瀾滄縣等。2017年，中央財(cái)政在分配財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金時對涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合取得成效的8個省市進(jìn)行了重點(diǎn)撥款、獎勵。但立足于長遠(yuǎn)發(fā)展仍然存在不少問題，例如：相關(guān)部門“各自為政”整體性不強(qiáng)，涉農(nóng)資金使用效率低，監(jiān)管不力等。

二、我國涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合的法律困境

（一）濫用市場機(jī)制在農(nóng)業(yè)資源中配置作用

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下涉農(nóng)資金使用管理體制沒能與“簡政放權(quán)”相區(qū)分，“簡政放權(quán)”下放的是經(jīng)營管理權(quán)，基層的行政部門為了創(chuàng)收，走“脫貧”的近路，濫用行政管理權(quán)力，利用涉農(nóng)資金大建形象工程、政績工程，沒有以市場為導(dǎo)向，發(fā)揮市場對資源配置的要求，沒有把基礎(chǔ)設(shè)施工程從惠民政策中剝離出來。權(quán)力得不到限制和監(jiān)督自然會導(dǎo)致濫用。

市場機(jī)制的另一方面表現(xiàn)在與具體行業(yè)的契合度上。行政部門在設(shè)立涉農(nóng)資金項(xiàng)目時往往從年度規(guī)劃和自身發(fā)展角度考慮，而忽略了具體實(shí)施領(lǐng)域、行業(yè)的發(fā)展基礎(chǔ)、發(fā)展前景與發(fā)展方向。激發(fā)市場活力的內(nèi)涵是將市場處于主導(dǎo)地位，而不是處于支配的被動地位。濫用市場機(jī)制在配置農(nóng)業(yè)資源中的主導(dǎo)地位，導(dǎo)致了項(xiàng)目設(shè)立后與具體行業(yè)脫節(jié)，實(shí)施難度大，阻礙原有領(lǐng)域、行業(yè)的發(fā)展。

（二）涉農(nóng)資金賬戶管理體系不完備

涉農(nóng)資金從申請到運(yùn)用在具體項(xiàng)目耗時、費(fèi)力，流通不暢，涉農(nóng)資金的使用率低，影響涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合的進(jìn)程。周期長導(dǎo)致見效延緩，進(jìn)而致使資金的轉(zhuǎn)化率降低，成果不明顯。受涉農(nóng)資金管理的限制，束縛了各部門的主觀能動性，進(jìn)一步影響整合的規(guī)模和層次。

（三）配套的相關(guān)法律法規(guī)不健全

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合正處在起步上升階段，相關(guān)配套的法律法規(guī)尚不完善，在一定程度上減少了對行政主管部門的制約。也沒有一套完整的監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，致使相關(guān)問題得不到有關(guān)部門的重視，審計(jì)、監(jiān)察力度不夠，涉農(nóng)資金的有效運(yùn)用在制度上得不到保障。沒能發(fā)揮社會監(jiān)督的優(yōu)勢，達(dá)不到完善鞏固涉農(nóng)資金效用的目的。

三、我國涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合的解決思路

（一）加強(qiáng)涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)

1.制定權(quán)力清單，明晰涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合主管部門的權(quán)力范圍。正確處理好市場與政府的關(guān)系，充分發(fā)揮“看得見的手”與“看不見的手”的雙重優(yōu)勢，肯定市場在資源配置中的作用，充分發(fā)揮政府的作用，即如何放松規(guī)制，拓展各類市場主體自我發(fā)展的空間。做到各方主體的權(quán)名責(zé)統(tǒng)一。劃定行政主管部門的權(quán)力邊界，明確主管部門的權(quán)力與責(zé)任，避免問責(zé)時出現(xiàn)相互推諉的現(xiàn)象。

2.與發(fā)展限制條件相結(jié)合，制定具體明確、可行性高的項(xiàng)目規(guī)劃。項(xiàng)目規(guī)劃必須充分考慮到資金項(xiàng)目所實(shí)施的具體領(lǐng)域、行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀與發(fā)展前景，聽取相關(guān)人員與專家的意見，制定可行性報(bào)告，做到理論聯(lián)系實(shí)際，必要時可采取座談會等形式對項(xiàng)目的實(shí)施、進(jìn)展進(jìn)行公開公示，在聽取民意的基礎(chǔ)上，適時適當(dāng)?shù)母捻?xiàng)目實(shí)施的具體內(nèi)容與步驟。

（二）提高涉農(nóng)資金的使用效益

精簡涉農(nóng)資金的申請程序和環(huán)節(jié)。在涉農(nóng)資金的縱向流動中，簡化申請的程序，減少申請環(huán)節(jié)，縮短涉農(nóng)資金的申請周期，減少資金在流動過程中的損耗，確保涉農(nóng)資金及時、準(zhǔn)確的運(yùn)用到具體項(xiàng)目中，從而提高涉農(nóng)資金的使用效率。

（三）完善涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合相配套的法律法規(guī)體系

現(xiàn)有政策法規(guī)的規(guī)定絕大部分停留在宏觀層面，缺乏具體性和可執(zhí)行性，落實(shí)難度大。對此，筆者認(rèn)為：首先，應(yīng)建立以《憲法》為準(zhǔn)繩，以《農(nóng)業(yè)法》為基礎(chǔ)，以其他部門規(guī)章和文件的補(bǔ)充的涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合的法律框架。建立起一個全方位、立體化的保障涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合機(jī)制。其次，修改完善現(xiàn)有法律。如在《農(nóng)業(yè)法》中以增加專章的形式，明確各方主體在涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合的權(quán)力與義務(wù)、追責(zé)問責(zé)機(jī)制及相關(guān)處罰等。（作者單位為西北民族大學(xué)）