國(guó)有劃撥土地有償使用制度探析

劉明

【摘要】國(guó)有劃撥土地有償使用收益是一項(xiàng)長(zhǎng)期穩(wěn)定的財(cái)政收入，是可持續(xù)發(fā)展觀在土地管理制度改革中的一次集中體現(xiàn)。近年來(lái)，各省、市針對(duì)土地有償制度的實(shí)施均進(jìn)行了有益嘗試，但各地區(qū)推進(jìn)情況各不相同。本文通過(guò)對(duì)鞍山市國(guó)有劃撥土地有償使用制度的調(diào)查，分析了我國(guó)劃撥土地有償使用制度落實(shí)過(guò)程中存在的問(wèn)題，并提出解決方法，希望推進(jìn)該項(xiàng)工作進(jìn)一步落實(shí)。

【關(guān)鍵詞】劃撥土地；有償使用制度；鞍山市

2008年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》提出要“繼續(xù)深入推進(jìn)土地有償使用制度改革。對(duì)《劃撥用地目錄》外土地使用要積極探索實(shí)行有償使用，對(duì)其中的經(jīng)營(yíng)性用地先行實(shí)行有償使用。其他建設(shè)用地應(yīng)嚴(yán)格實(shí)行市場(chǎng)配置，有償使用。”由此可見(jiàn)國(guó)有土地有償使用深化改革已經(jīng)勢(shì)在必行。文章結(jié)合我國(guó)現(xiàn)有土地有償使用制度和鞍山市推進(jìn)國(guó)有劃撥土地有償使用狀況進(jìn)行探究。

一、國(guó)有劃撥土地有償使用制度變革

20世紀(jì)90年代，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深入，我國(guó)土地使用制度改革也全面展開，為加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理，促進(jìn)城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國(guó)家將計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的無(wú)償、無(wú)限期使用國(guó)有土地過(guò)渡為有償、有限期使用國(guó)有土地使用權(quán)。經(jīng)過(guò)20多年的探索實(shí)踐，目前，我國(guó)已經(jīng)建立起國(guó)有土地使用權(quán)出讓為主，包括土地使用權(quán)租賃、土地使用權(quán)作價(jià)出資或者入股等多種形式的一整套所有權(quán)和使用權(quán)分離的土地有償使用制度。

二、國(guó)有劃撥土地有償使用制度現(xiàn)狀

目前，國(guó)家在土地有償使用制度的前提下，并未對(duì)劃撥土地使用權(quán)出租和改變用途制定細(xì)化法規(guī)，各省、市都結(jié)合自身情況進(jìn)行有益嘗試。江蘇省南京市主要針對(duì)出租及改變用途的國(guó)有土地征收年租金。由于原征收標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高，導(dǎo)致土地年租金征收工作進(jìn)展緩慢。遼寧省撫順市主要針對(duì)大型企業(yè)采用租賃方式收取年租金，對(duì)臨街商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)還沒(méi)有征收年租金，每年征收的年租金約500多萬(wàn)元。遼寧省鐵嶺市依據(jù)政府文件，注重與監(jiān)察、法院的配合，2016年收繳城區(qū)國(guó)有土地有償使用收益216萬(wàn)。

三、鞍山市土地年租制現(xiàn)狀

鞍山市國(guó)有劃撥土地有償使用工作是從2000年開始的。目前估計(jì)劃撥用地面積為52.52平方公里，主要道路臨街網(wǎng)點(diǎn)約15000余戶，面積約47萬(wàn)平方米，由于各種原因，實(shí)際收繳金額遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于應(yīng)征金額。原因主要有以下幾點(diǎn)。

（一）老工業(yè)企業(yè)占地面積大，經(jīng)濟(jì)效益差

鞍山作為一座老工業(yè)基地有其自身的顯著特點(diǎn)：即大型國(guó)有企業(yè)居多，且用地多為國(guó)有劃撥土地。近年來(lái)很多大型國(guó)有企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益不好，既要解決眾多企業(yè)職工安置問(wèn)題，還要面對(duì)企業(yè)自身發(fā)展、壯大，因此無(wú)力支付土地有償使用費(fèi)用。因此我們?cè)诠ぷ髦屑纫紤]有償使用制度的推進(jìn)，還要兼顧企業(yè)的持續(xù)發(fā)展和構(gòu)建和諧社會(huì)的需要，從而導(dǎo)致鞍山的有償使用制度進(jìn)展緩慢。

（二）相關(guān)法律保障較差

《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》《土地管理法實(shí)施條例》都有土地收益租金的相關(guān)規(guī)定，鞍山市政府先后出臺(tái)了《鞍山市國(guó)有土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理辦法》《關(guān)于征收國(guó)有土地使用權(quán)年租金的通知》，這些辦法都進(jìn)一步強(qiáng)化了國(guó)有土地有償使用收益的收繳工作，但是這些規(guī)定或針對(duì)性和可操作性差或地方法律文件執(zhí)行力有限，都不能為年租制的全面推廣提供有效的法律保障。

（三）征收程序及標(biāo)準(zhǔn)的制定不規(guī)范

土地收益租金的標(biāo)準(zhǔn)制定應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐耐恋鼗鶞?zhǔn)地價(jià)，考慮土地用途、位置、基礎(chǔ)設(shè)施的配套程度和當(dāng)?shù)匚飪r(jià)水平等多種因素，由財(cái)政和土地行政主管部門測(cè)算出不同地段的標(biāo)定地價(jià)，確定交納比例，最后計(jì)算出具體征收標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于用地面積的核算，征收對(duì)象的約定，以及罰則都沒(méi)有具體的約定，造成實(shí)際操作非常不便，導(dǎo)致執(zhí)法工作存在“盲點(diǎn)”。

四、劃撥土地有償使用的建議

（一）制定切實(shí)可行的土地年租金征收法律

結(jié)合自身具體工作情況，在適當(dāng)時(shí)機(jī)以地方性法規(guī)形式出臺(tái)相關(guān)細(xì)則，明確征收對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)核定、相關(guān)罰則等具體內(nèi)容，增強(qiáng)法規(guī)的實(shí)用性及可操作性。

（二）加強(qiáng)輿論宣傳和政策引導(dǎo)

國(guó)有土地使用權(quán)有償使用制度是土地使用權(quán)制度改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。制度的改革需要廣大群眾有一個(gè)認(rèn)知和理解的過(guò)程。使土地使用者深刻認(rèn)識(shí)到只有科學(xué)、集約地使用土地才能最大限度地發(fā)揮出土地價(jià)值，而這一切決不是幾個(gè)土地管理者就能夠解決的，必須通過(guò)最廣泛的媒體宣傳介質(zhì)進(jìn)行宣傳，使之深入人心，廣為人知，得到全體土地使用者的支持才能得以順利推行。

（三）建立現(xiàn)代化信息管理系統(tǒng)

“工欲善其事，必先利其器”，一個(gè)現(xiàn)代化的信息管理系統(tǒng)，不僅有利于領(lǐng)導(dǎo)層的決策，統(tǒng)籌本地區(qū)土地市場(chǎng)管理，而且能夠提高工作效率，實(shí)現(xiàn)信息的直觀、動(dòng)態(tài)化管理。因此，我們應(yīng)充分利用現(xiàn)有條件，不遺余力地進(jìn)行信息系統(tǒng)的現(xiàn)代化建設(shè)，相信信息系統(tǒng)的自動(dòng)化管理也必將使鞍山市土地市場(chǎng)管理實(shí)現(xiàn)一個(gè)質(zhì)得飛躍。

（四）制定規(guī)范化流程及監(jiān)管制度

年租制管理作為土地有償使用制度的一個(gè)重要組成部分，與百姓生活有著更加直接的聯(lián)系，一個(gè)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)的流程，不僅可以方便百姓對(duì)政策的了解，積極配合政府的行政執(zhí)法，同時(shí)也有利于樹立良好的政府工作形象。此外，一個(gè)規(guī)范的流程還可以細(xì)化責(zé)任、強(qiáng)化管理，杜絕各種腐敗行為的滋生。

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