旅游環(huán)境依法治理現(xiàn)狀及對(duì)策研究

摘 要：依法興旅、依法治旅是保障旅游業(yè)健康發(fā)展的必然選擇。樂山要加快建設(shè)四川旅游首選地，需要進(jìn)一步更新治理觀念，完善治理機(jī)制，改進(jìn)治理手段。要從健全法治體系，力推依法治旅;理順執(zhí)法體制，加強(qiáng)綜合管理;發(fā)揮行業(yè)組織自律功能，提高從業(yè)人員職業(yè)素養(yǎng);提升市民的法律素質(zhì)，增強(qiáng)市民的法治觀念幾方面著手塑造良好的旅游法治環(huán)境。

關(guān)鍵詞：旅游環(huán)境;依法治理;對(duì)策研究

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2018.05.007

文章編號(hào)：1009-6922（2018）05-35-08

樂山是四川省旅游資源大市，旅游經(jīng)濟(jì)總量多年穩(wěn)居全省第二位。2017年，樂山市旅游綜合收入達(dá)769.1億元，同比增長(zhǎng)22.92%;接待游客總?cè)舜?124.24萬人次，同比增長(zhǎng)16.99%。旅游業(yè)逐漸成為樂山市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)：“全面依法治國(guó)是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障?！睂?duì)于旅游業(yè)來說，依法興旅、依法治旅是保障旅游業(yè)健康發(fā)展的必然選擇。

一、塑造樂山市旅游法治環(huán)境的重要意義

（一）塑造旅游法治環(huán)境是建設(shè)四川旅游首選地的必然要求

樂山市第七次黨代會(huì)提出了要加快建設(shè)四川旅游首選地。在此背景下，樂山堅(jiān)持旅游主導(dǎo)發(fā)展戰(zhàn)略，做好“四篇文章”，突出旅游品質(zhì)，提高旅游供給質(zhì)量效益，增強(qiáng)旅游核心競(jìng)爭(zhēng)力，需要進(jìn)一步更新治理觀念，完善治理機(jī)制，改進(jìn)治理手段，這離不開對(duì)旅游法治環(huán)境這一重要營(yíng)商環(huán)境的塑造。

（二）塑造旅游法治環(huán)境是法治樂山建設(shè)的重要組成

黨的十九大再次重申了法治中國(guó)建設(shè)的目標(biāo)。樂山自2015年出臺(tái)《關(guān)于全面深入推進(jìn)依法治市的決定》以后，切實(shí)推進(jìn)依法治市。樂山先后被確定為全國(guó)綜合行政執(zhí)法改革試點(diǎn)市（市級(jí)旅游綜合執(zhí)法改革）和四川省旅游綜合改革試點(diǎn)市，特別是在2017年1月，四川省依法治省辦確定樂山市為全省唯一的“依法治旅興旅示范區(qū)”，開啟了樂山大力推進(jìn)依法治旅興旅的新征途。要建成法治樂山，需要在社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域落實(shí)法治。具體到旅游領(lǐng)域來說，我們需要科學(xué)完善的旅游立法環(huán)境、嚴(yán)格規(guī)范的旅游執(zhí)法環(huán)境、高效公正的旅游司法環(huán)境、互相尊重的旅游守法環(huán)境，以旅游法治的“小環(huán)境”來充實(shí)整個(gè)樂山法治建設(shè)的大環(huán)境。旅游市場(chǎng)監(jiān)管者、旅游經(jīng)營(yíng)者和旅游者的正向法治行為都是法治樂山不可或缺的組成部分。

（三）塑造旅游法治環(huán)境是促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展的必然選擇

黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》提出，要“依法加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管，反對(duì)壟斷，促進(jìn)合理競(jìng)爭(zhēng)，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序。”目前的旅游市場(chǎng)上，各種旅游不法行為仍時(shí)有發(fā)生，對(duì)此不及時(shí)糾正就難以造就和諧有序的旅游市場(chǎng)。為了整個(gè)行業(yè)的健康發(fā)展，我們需要借助法治的力量來正本清源。

（四）塑造旅游法治環(huán)境是維護(hù)旅游者權(quán)益和規(guī)范旅游行為的重要舉措

旅游者作為一般消費(fèi)者，其合法權(quán)益在旅游活動(dòng)中受消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法等法律的保護(hù)，同時(shí)又有履行文明旅游、不損害他人合法權(quán)益、個(gè)人健康信息告知、安全配合義務(wù)、遵守出入境管理的義務(wù)。只有建立起良好的旅游法治環(huán)境，我們才能依靠法治來重塑公民道德，這也是落實(shí)黨的十九大提出的維護(hù)廣大人民群眾切身利益的實(shí)際行動(dòng)。

二、樂山市塑造旅游法治環(huán)境的主要做法及成效

近幾年來，根據(jù)樂山市委、市政府統(tǒng)一決策部署，在市委、市政府堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，樂山市及市級(jí)涉旅職能部門、所轄11個(gè)縣（區(qū)市）黨委政府、各景區(qū)管委會(huì)以旅游景區(qū)依法治理為目標(biāo)，充分運(yùn)用法治思維和法治方式，不斷創(chuàng)新依法治旅機(jī)制，取得了很好的成效。

（一）建立健全旅游綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化了依法治旅的領(lǐng)導(dǎo)力量

2014年以來，為了整合涉旅治理的力量，加強(qiáng)對(duì)依法治旅工作的領(lǐng)導(dǎo)，樂山市建立健全了市、縣（區(qū)市）旅游綜合協(xié)調(diào)機(jī)制。

1.健全了旅游綜合協(xié)調(diào)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。2014年，以樂山市被列為全省旅游綜合改革試點(diǎn)市、峨眉山市被列為全國(guó)旅游綜合改革試點(diǎn)縣為契機(jī)，樂山市成立了樂山市旅游（產(chǎn)業(yè)）發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，由市委書記任領(lǐng)導(dǎo)小組顧問，市長(zhǎng)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)，其他分管涉旅部門的8個(gè)市領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任副組長(zhǎng)，25個(gè)市級(jí)部門為成員單位，辦公室設(shè)在市旅體委，領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)全市旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的綜合協(xié)調(diào)工作，定期召開協(xié)調(diào)會(huì)議，解決樂山市依法治旅工作中的重大問題。2014年以來，樂山市旅游（產(chǎn)業(yè)）發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組每季度召開一次聯(lián)席會(huì)議，專題研究依法涉旅治理中重大的、復(fù)雜的問題，積極發(fā)揮組織、領(lǐng)導(dǎo)和決策作用。同時(shí)，樂山市所轄11個(gè)縣（區(qū)市）也分別成立了旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，承擔(dān)各個(gè)行政區(qū)域內(nèi)依法治旅的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)工作。

2.建立了旅游行政管理的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。針對(duì)旅游產(chǎn)業(yè)的綜合性特點(diǎn)，2014年，樂山市成立“旅游和體育發(fā)展委員會(huì)”，將旅游行政管理機(jī)構(gòu)由單一的行業(yè)主管部門升格為綜合經(jīng)濟(jì)管理部門，承擔(dān)樂山市旅游發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的工作，強(qiáng)化了市旅領(lǐng)辦作為市政府議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職能職責(zé)。同時(shí)，充分發(fā)揮“樂山市旅游市場(chǎng)秩序綜合整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”等旅游協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)作用，共同推進(jìn)樂山市旅游景區(qū)依法治理工作。完善各縣（區(qū)市）級(jí)旅游機(jī)構(gòu)職能設(shè)置，對(duì)縣級(jí)旅游部門在職能機(jī)構(gòu)配置上進(jìn)行優(yōu)化充實(shí)，提升了旅游行政主管部門的綜合協(xié)調(diào)職能職責(zé)，整合了各行政區(qū)域涉旅治理力量。

3.構(gòu)建了景城協(xié)作共同治理的工作機(jī)制。為了協(xié)調(diào)推進(jìn)景城一體化發(fā)展，解決樂山市兩大核心景區(qū)與地方人民政府及職能部門長(zhǎng)期以來對(duì)旅游景區(qū)治理上的職能職責(zé)不明、力量分散問題，實(shí)現(xiàn)景城共同治理的目標(biāo)。2016年9月，樂山市兩大核心景區(qū)—峨眉山市與峨眉山景區(qū)、樂山市市中區(qū)與樂山大佛景區(qū)實(shí)現(xiàn)了黨政“一把手”兼任樂山大佛管委會(huì)的書記、主任，強(qiáng)化了旅游景區(qū)依法治理的領(lǐng)導(dǎo)力量。同時(shí)，在樂山市中心城區(qū)、峨眉山市分別成立了由住建、旅游、國(guó)土、發(fā)改、交通、商務(wù)等市級(jí)部門和市中區(qū)政府、樂山大佛景區(qū)管委會(huì)組成的中心城區(qū)“景城一體”聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，以及由峨眉山景區(qū)管委會(huì)與峨眉山市政府組成的“山城一體”聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，整合了旅游景區(qū)依法治旅的力量，提升了依法治理的效能。

（二）改革創(chuàng)新旅游綜合行政執(zhí)法體制，提高了依法治旅的成效

2015年，樂山市被列入全國(guó)綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)市，以此為契機(jī)，樂山市立足于標(biāo)本兼治，構(gòu)建涉旅治理的長(zhǎng)效機(jī)制，大力改革創(chuàng)新旅游行政執(zhí)法體制。

1.成立了市級(jí)旅游綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。2017年初，樂山市整合組建了市旅游綜合執(zhí)法支隊(duì)，以樂山市旅游體育委員會(huì)的名義開展旅游綜合行政執(zhí)法工作，同時(shí)，以“市旅游綜合執(zhí)法支隊(duì)”派駐執(zhí)法與屬地旅游執(zhí)法大隊(duì)相結(jié)合的方式，解決了樂山市兩大核心景區(qū)—峨眉山景區(qū)和樂山大佛景區(qū)的旅游執(zhí)法主體資格問題。

2.推行旅游綜合執(zhí)法集中行使涉旅行政處罰權(quán)制度。根據(jù)《樂山市綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作方案》文件精神，樂山市旅游和體育委員會(huì)在現(xiàn)有處罰權(quán)的基礎(chǔ)上，按照“與旅游行業(yè)密切相關(guān)、違法事實(shí)直觀、易于判斷、易于取證”的原則，將工商、人社、物價(jià)等10個(gè)部門、90項(xiàng)行政權(quán)力（其中84項(xiàng)處罰權(quán)、6項(xiàng)強(qiáng)制權(quán)）劃轉(zhuǎn)到市旅游體育委，在市中區(qū)A級(jí)景區(qū)和景區(qū)周邊（嘉州長(zhǎng)卷天街、王浩兒漁港碼頭、濱江路樂山港停車場(chǎng)至濱河路鐵牛門道路兩側(cè)等游客較為集中的特定區(qū)域）以及峨眉山景區(qū)內(nèi)行使。

3.推動(dòng)建立了區(qū)域旅游執(zhí)法合作機(jī)制。2014年12月，樂山市積極推動(dòng)并建立了由成都、樂山、眉山等10個(gè)市州參加的大峨眉區(qū)暨成綿樂高鐵旅游聯(lián)盟區(qū)域旅游執(zhí)法合作機(jī)制。該執(zhí)法合作機(jī)制建立后，實(shí)現(xiàn)了區(qū)域執(zhí)法信息共享、案件協(xié)查協(xié)辦機(jī)制，加大了旅游市場(chǎng)執(zhí)法監(jiān)管力度;定期開展區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)管，形成了打擊旅游違法違規(guī)行為合力;通過區(qū)域旅游投訴處理互動(dòng)機(jī)制，提升了旅游執(zhí)法的效能。截至2018年6月，已開展交叉檢查7次，協(xié)作辦案10件，搭建省、市、縣旅游部門上下聯(lián)動(dòng)的區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法構(gòu)架，形成“大旅游、大市場(chǎng)、大監(jiān)管”執(zhí)法格局，確保了全域旅游全域監(jiān)管。

（三）改革完善旅游綜合執(zhí)法監(jiān)管體系，構(gòu)建了依法治旅的長(zhǎng)效機(jī)制

2016年以來，以創(chuàng)建四川省“依法治旅興旅示范區(qū)”為統(tǒng)領(lǐng)，樂山市積極探索并建立綜合旅游管理機(jī)構(gòu)和旅游警察、旅游法庭、旅游工商等“1+3”模式，初步形成了依法治旅的長(zhǎng)效機(jī)制。

1.組建了樂山市公安局旅游警察支隊(duì)。為了強(qiáng)化對(duì)樂山市旅游景區(qū)的依法治理，維護(hù)旅游者的人身、財(cái)產(chǎn)安全，2016年9月7日，樂山市新組建了“樂山市公安局旅游警察支隊(duì)”，支隊(duì)分片區(qū)設(shè)立了三個(gè)大隊(duì)，強(qiáng)化對(duì)旅游景區(qū)和涉旅重點(diǎn)地區(qū)、路段的治安和交通整治，配合旅游綜合執(zhí)法支隊(duì)開展涉旅案件的執(zhí)法工作，同時(shí)指導(dǎo)11個(gè)縣（區(qū)市）級(jí)公安機(jī)關(guān)打擊破壞旅游市場(chǎng)秩序的違法犯罪行為，監(jiān)督檢查景區(qū)景點(diǎn)安保工作。

2.掛牌成立了旅游巡回法庭。為及時(shí)有效地化解涉旅矛盾糾紛，峨眉山市掛牌成立了車載旅游巡回法庭，樂山市市中區(qū)人民法院、金口河區(qū)法院分別掛牌成立了旅游巡回法庭。樂山市基層人民法院旅游巡回法庭成立，其主要目的是與旅游主管部門及景區(qū)相關(guān)職能部門密切配合，形成合力，及時(shí)有效地解決旅游糾紛，切實(shí)保護(hù)游客的合法權(quán)益，維護(hù)旅游市場(chǎng)秩序，為促進(jìn)樂山旅游業(yè)的健康發(fā)展提供強(qiáng)有力的司法保障和優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)。

3.構(gòu)建了旅游工商監(jiān)管模式。2016年3月，樂山市獲批為全省首批“放心舒心消費(fèi)城市”創(chuàng)建工作試點(diǎn)城市，以此為契機(jī)，樂山市工商局在峨眉山景區(qū)、樂山大佛景區(qū)探索設(shè)立旅游工商管理機(jī)構(gòu)，加大了旅游市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)秩序、涉旅企業(yè)和購(gòu)物場(chǎng)所監(jiān)管力度，提升了旅游消費(fèi)者維權(quán)便利化水平;建立完善了“誠(chéng)信樂山旅游信用公示與服務(wù)平臺(tái)”，實(shí)現(xiàn)企業(yè)信息、執(zhí)法信息的開放共享、互聯(lián)互通。2016年以來，峨眉山景區(qū)、樂山大佛景區(qū)旅游工商部門將2000余戶經(jīng)營(yíng)戶信息納入平臺(tái)，接受游客監(jiān)督;建立失信“黑名單”，懲戒失信行為，從源頭上防止涉旅違法案件發(fā)生。

（四）充分調(diào)動(dòng)涉旅治理主體積極主動(dòng)性，形成了依法治旅的合力

涉旅治理是一個(gè)綜合、系統(tǒng)工程，除了要依靠涉旅相關(guān)職能部門依法主動(dòng)履職加以管理外，還應(yīng)引導(dǎo)社會(huì)力量主動(dòng)參與，積極發(fā)揮作用，形成涉旅治理的合力。

1.充分發(fā)揮樂山市旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。領(lǐng)導(dǎo)小組積極發(fā)揮依法治旅統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)作用，定期召開聯(lián)席會(huì)議，協(xié)調(diào)解決旅游綜合執(zhí)法中的難點(diǎn)、熱點(diǎn)問題。同時(shí)，在重要的旅游時(shí)間節(jié)點(diǎn)、重點(diǎn)的旅游區(qū)域和旅游者集中投訴的旅游業(yè)領(lǐng)域，領(lǐng)導(dǎo)小組定期組織開展聯(lián)合執(zhí)法，有效整治了旅游市場(chǎng)。

2.涉旅相關(guān)職能部門依法履行管理職責(zé)。樂山市涉旅職能部門加強(qiáng)自身的法治化建設(shè)，健全行政執(zhí)法管理制度，加大了涉旅執(zhí)法的力度。2016年以來，樂山市旅體委、住建、監(jiān)察、食藥、安監(jiān)、交通、城管、海事等涉旅職能部門根據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，結(jié)合旅游景區(qū)依法治理實(shí)際，細(xì)化了執(zhí)法管理工作制度，如《樂山市城管局景區(qū)城管大隊(duì)巡查管理制度》《樂山市景區(qū)食藥安監(jiān)大隊(duì)巡查管理制度》《樂山市風(fēng)景名勝區(qū)農(nóng)村住房建設(shè)管理辦法》《樂山市景區(qū)規(guī)建監(jiān)察大隊(duì)巡查管理制度》《峨眉山風(fēng)景名勝區(qū)管理委員會(huì)工程建設(shè)管理辦法》《峨眉山風(fēng)景名勝區(qū)旅游投訴處理辦法》《峨眉山風(fēng)景名勝區(qū)經(jīng)營(yíng)行業(yè)計(jì)分制管理辦法》《門前五包管理辦法》《樂山大佛景區(qū)管理委員會(huì)候車場(chǎng)管理暫行辦法》《黃金周旅游管理服務(wù)應(yīng)急預(yù)案》等幾十項(xiàng)工作制度，初步構(gòu)建涉旅執(zhí)法部門執(zhí)法管理較為完善的制度化體系。同時(shí)，以兩大核心景區(qū)為重點(diǎn)，樂山市涉旅相關(guān)執(zhí)法部門加大了對(duì)涉旅違法違規(guī)行為的聯(lián)合執(zhí)法力度。

3.行業(yè)組織積極參與旅游景區(qū)依法治理，主動(dòng)發(fā)揮行業(yè)自律作用。在涉旅相關(guān)職能部門積極指導(dǎo)下，樂山市各涉旅行業(yè)紛紛成立行業(yè)協(xié)會(huì)，制定協(xié)會(huì)章程，形成自我管理制度，強(qiáng)化行業(yè)管理和行業(yè)自律，著力打造誠(chéng)信、文明、安全、衛(wèi)生、優(yōu)美的景城一體化旅游景區(qū)。2014年，樂山市正式成立樂山市旅游協(xié)會(huì)，下設(shè)旅行社、飯店、景區(qū)、商品和文化教育分會(huì)，發(fā)布了《樂山市旅游行業(yè)自律公約》《樂山市旅游行業(yè)“紅黑榜”管理辦法》等，強(qiáng)化了涉旅行業(yè)組織的自律功能;2016年9月，市中區(qū)張公橋街道好吃街61戶餐飲經(jīng)營(yíng)者成立了餐飲協(xié)會(huì)，組織經(jīng)營(yíng)者與協(xié)會(huì)簽訂了《門前三包責(zé)任書》和《誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)承諾書》，同時(shí)在協(xié)會(huì)內(nèi)組建了餐飲黨支部、工會(huì)，打造張公橋特色小吃街黨員志愿服務(wù)隊(duì)伍，統(tǒng)一服裝為游客提供志愿者服務(wù)，維護(hù)街道的旅游綜合環(huán)境，充分發(fā)揮黨員的先鋒模范作用。

4.景區(qū)范圍內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）基層黨委政府和社會(huì)公眾廣泛參與涉旅環(huán)境綜合治理。立足于旅游景區(qū)共享共治的治理理念，樂山市所轄A級(jí)景區(qū)，特別是峨眉山、樂山大佛景區(qū)范圍內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）主動(dòng)作為，積極參與旅游景區(qū)依法治理，充分發(fā)揮自身的橋梁和紐帶作用。峨眉山景區(qū)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的黃灣鄉(xiāng)、樂山大佛景區(qū)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的九峰鎮(zhèn)和大佛街道辦與兩大景區(qū)管委會(huì)互派干部到對(duì)方掛職制度，增加了對(duì)雙方工作的了解，積極形成涉旅治理的共識(shí);與景區(qū)管委會(huì)共同成立了旅游景區(qū)依法治理共建領(lǐng)導(dǎo)小組，每月定期召開工作聯(lián)席會(huì)，交流、研究景區(qū)法治宣傳、環(huán)境衛(wèi)生治理、旅游景區(qū)整治、環(huán)境保護(hù)、困難群眾幫扶、景地矛盾糾紛調(diào)處、志愿者服務(wù)等涉旅環(huán)境治理工作。引導(dǎo)社會(huì)公眾積極發(fā)揮各自的作用，共同參與涉旅環(huán)境的綜合治理。樂山大佛景區(qū)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道共青團(tuán)在重要節(jié)假日及重大賽會(huì)期間分別組織“小海棠”青年志愿者、景地黨政部門工作人員志愿者和社區(qū)居民志愿者2000多人次共同開展文明旅游服務(wù)、文明交通引導(dǎo)、環(huán)境衛(wèi)生保護(hù)、違法小廣告清理和景區(qū)森林防火管控等服務(wù)工作;峨眉山景區(qū)與黃灣鄉(xiāng)黨員干部也一同佩戴“紅袖套”，組成黨員義工服務(wù)隊(duì)。社會(huì)公眾積極參與旅游景區(qū)依法治理給來樂山旅游的游客營(yíng)造了和諧、安全、舒心的旅游氛圍，成為樂山市兩核心景區(qū)的一道靚麗風(fēng)景。

（五）扎實(shí)開展法律進(jìn)景區(qū)，提升景區(qū)治理能力

把“法律進(jìn)景區(qū)”作為樂山市“七五”普法重要內(nèi)容扎實(shí)推進(jìn)。2017年6月，樂山市委政法委牽頭，開展了為期3個(gè)月的“建設(shè)法治峨眉，開展法治進(jìn)景區(qū)”專項(xiàng)工作，并建立長(zhǎng)效機(jī)制，在峨眉山景區(qū)和樂山大佛景區(qū)持續(xù)開展“法律進(jìn)景區(qū)”工作，成效初顯。

1.營(yíng)造景區(qū)法治氛圍。充分利用景區(qū)各單位、企業(yè)、賓館、酒店LED顯示屏滾動(dòng)播放保護(hù)游客合法權(quán)益、倡導(dǎo)文明經(jīng)營(yíng)、營(yíng)造放心舒心旅游環(huán)境等宣傳標(biāo)語(yǔ)360余條（幅），在景點(diǎn)、車站、停車場(chǎng)、售票窗口等游客集散地樹立溫馨提示牌75塊，引導(dǎo)文明旅游及合理消費(fèi)，每天出動(dòng)法治宣傳車廣播相關(guān)法律規(guī)定3次以上，發(fā)放各類法治宣傳資料45600余份，提供法律服務(wù)咨詢和法律幫助920余人次，在景區(qū)內(nèi)實(shí)現(xiàn)法治宣傳全覆蓋。

2.開展景區(qū)法治培訓(xùn)。對(duì)峨眉山景區(qū)管理人員、執(zhí)法人員、經(jīng)營(yíng)從業(yè)人員和廣大群眾開展“以案說法”和法治講座，開展《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《建筑法》《四川省世界遺產(chǎn)保護(hù)條例》《環(huán)境保護(hù)法》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》《旅游法》《食品安全法》《四川省食品小作坊、小經(jīng)營(yíng)店及攤販管理?xiàng)l例》《宗教事務(wù)條例》《宗教活動(dòng)場(chǎng)所管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)、景區(qū)管理規(guī)定、職業(yè)道德、誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)、文明用語(yǔ)等內(nèi)容的集中培訓(xùn)，有效提升了景區(qū)群眾的法治意識(shí)和干部依法治理能力?；顒?dòng)開展以來，培訓(xùn)景區(qū)管理人員、執(zhí)法人員、導(dǎo)游550余人次，培訓(xùn)經(jīng)營(yíng)從業(yè)人員930余人次，培訓(xùn)村組干部、群眾1420余人次。峨眉山市人民法院旅游審判庭共審理涉旅糾紛18件，其中調(diào)解結(jié)案16件，判決結(jié)案2件;參與訴前調(diào)解9起，調(diào)解成功8起，涉案總金額為17.1萬元。

3.加強(qiáng)景區(qū)誠(chéng)信建設(shè)。依托“誠(chéng)信樂山”旅游平臺(tái)，將景區(qū)1600余戶經(jīng)營(yíng)戶納入平臺(tái)，接受游客監(jiān)督。通過對(duì)拉客喊客、欺客宰客、“不合理低價(jià)游”等違法違規(guī)行為進(jìn)行集中整治，旅游投訴明顯下降，旅游環(huán)境明顯改善，誠(chéng)信峨眉建設(shè)效果明顯提升?；顒?dòng)開展期間，勸離疑似喊客拉客302人、提籃小賣121人、規(guī)范商店攤點(diǎn)69戶，清理無證流動(dòng)攤點(diǎn)12個(gè)。對(duì)情節(jié)較重的2名喊客拉客人員予以行政拘留7日。立案查處景區(qū)多起違法行為。

三、樂山市旅游環(huán)境依法治理存在的主要問題

（一）涉及法律范圍廣但法律條文有限

旅游市場(chǎng)是一個(gè)綜合市場(chǎng)，涉及到的法律文件也極其龐雜：上至憲法基本原則、下至民間瑣事糾紛;既有國(guó)內(nèi)成文法律，又有國(guó)際慣例規(guī)則;既需研究民商事的法律原理，也要遵循行政管理的授權(quán)邊界。另外，還涉及公安、工商、稅務(wù)、價(jià)格、衛(wèi)生檢疫、環(huán)保等市場(chǎng)監(jiān)管主體，各監(jiān)管主體之間如何分工協(xié)作、綜合監(jiān)管，一直都是旅游市場(chǎng)監(jiān)管的難點(diǎn)和焦點(diǎn)所在。目前，我國(guó)僅有《中華人民共和國(guó)旅游法》一部旅游基本法和《旅行社條例》《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》《旅游行政處罰辦法》等十幾部旅游行政法規(guī)、規(guī)章。就當(dāng)前樂山市旅游依法治理方面的立法而言，樂山市人大立法機(jī)關(guān)對(duì)《樂山市文物保護(hù)條例》《峨眉山風(fēng)景區(qū)管理?xiàng)l例》《樂山大佛風(fēng)景區(qū)管理?xiàng)l例》的立法還處于立法調(diào)研、論證和起草準(zhǔn)備階段，規(guī)范游客探險(xiǎn)游、汽車自駕游、露營(yíng)游等旅游新業(yè)態(tài)的地方性法規(guī)還沒有進(jìn)入立法準(zhǔn)備階段。因此，在執(zhí)法領(lǐng)域、執(zhí)法對(duì)象、執(zhí)法手段和執(zhí)法力度上均有很大的局限性，依法治理旅游環(huán)境還有很長(zhǎng)的路要走。

（二）執(zhí)法體制職責(zé)交叉

一是部門之間。由于職責(zé)交叉和職責(zé)不清，在一些綜合監(jiān)管領(lǐng)域存在多頭管理。在爭(zhēng)奪管理權(quán)力的時(shí)候，各部門互不相讓;但是在出現(xiàn)管理問題的時(shí)候，卻常常彼此推諉。比如，在飯店管理方面，旅游部門管理旅游星級(jí)飯店，商務(wù)部門管理住宿設(shè)施;在旅游景區(qū)的規(guī)劃、開發(fā)和經(jīng)營(yíng)方面，我國(guó)的自然、人文旅游景區(qū)資源分屬不同的部門，“風(fēng)景名勝區(qū)”“國(guó)家森林公園”“自然保護(hù)區(qū)”“地質(zhì)公園”“水利風(fēng)景區(qū)”等分別歸口建設(shè)局、林業(yè)局、環(huán)保局、國(guó)土資源局、水務(wù)局，各類文保單位歸口文物部門，宗教場(chǎng)所隸屬于宗教事務(wù)管理部門。此外，在同一景區(qū)內(nèi)部的管理，往往涉及建設(shè)、文物、林業(yè)、水利、衛(wèi)生、旅游、公安等多個(gè)部門，這種職能分割有利于提高專業(yè)化管理水平，但是在一定程度上破壞了旅游市場(chǎng)主體在旅游產(chǎn)業(yè)鏈上的分工協(xié)作和經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，破壞了旅游發(fā)展的整體性。二是行政管理部門與景區(qū)之間。當(dāng)前，我國(guó)各旅游景區(qū)管理委員會(huì)的機(jī)構(gòu)性質(zhì)基本上是各旅游城市人民政府的派駐機(jī)構(gòu)，與景區(qū)所在地的人民政府同等級(jí)別，互不隸屬，共同受旅游城市人民政府領(lǐng)導(dǎo)，景區(qū)管理委員會(huì)職能部門與景區(qū)所在地的人民政府旅游行政職能部門也互不隸屬，共同受旅游城市人民政府旅游行政職能部門領(lǐng)導(dǎo)，景區(qū)的發(fā)展建設(shè)長(zhǎng)期以來與景區(qū)所在地人民政府、職能部門以及所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）沒有工作關(guān)系;同時(shí)，在我國(guó)傳統(tǒng)的旅游行政管理體制下，景區(qū)管理委員會(huì)雖然成立了旅游管理機(jī)構(gòu)，但并沒有旅游行政執(zhí)法主體資格，景區(qū)所在地人民政府大多沒有成立專門的旅游執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員;另外，在推進(jìn)旅游景區(qū)依法治理的過程中，由于各景區(qū)、旅游城市人民政府和景區(qū)所在地人民政府涉旅執(zhí)法部門眾多，部門職能職責(zé)交叉，難免存在多頭執(zhí)法、推諉扯皮的現(xiàn)象。

（三）旅游依法治理的行業(yè)組織自律功能發(fā)揮不充分

目前，樂山旅游協(xié)會(huì)、餐飲協(xié)會(huì)和酒店業(yè)協(xié)會(huì)等涉旅行業(yè)組織在各旅游城市推進(jìn)旅游景區(qū)依法治理過程中發(fā)揮自我管理、自我服務(wù)功能和作用也同樣不夠。如，旅行社不合理低價(jià)和導(dǎo)游欺騙講解的問題，旅游市場(chǎng)拉客影響城市形象的問題，少數(shù)涉旅企業(yè)欺客宰客的問題等等。每一件游客投訴案件都或多或少地與旅游行業(yè)組織不能夠充分發(fā)揮自我管理、自我服務(wù)功能有關(guān)。政府相關(guān)職能部門對(duì)旅游市場(chǎng)違法違規(guī)行為進(jìn)行多次聯(lián)合整治，雖然間或有所好轉(zhuǎn)，但未得到根本治理。究其主要原因還在于樂山市在推進(jìn)旅游景區(qū)依法治理過程中，涉旅行業(yè)組織還沒有完全實(shí)現(xiàn)行業(yè)組織的自我管理、自我服務(wù)功能。

（四）旅游景區(qū)依法治理的社會(huì)公眾法治意識(shí)尚待增強(qiáng)

當(dāng)前，在推進(jìn)旅游景區(qū)依法治理過程中，樂山市作為旅游城市，存在一個(gè)較為普遍性的問題是一些市民的法律素質(zhì)不高，法治意識(shí)不強(qiáng)。具體表現(xiàn)在：一方面?zhèn)€別旅游企業(yè)和從業(yè)人員不顧法律和道德底線，唯利是圖，不惜損害旅游者合法的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益和旅游城市的美好形象，違法違規(guī)地追求、獲取個(gè)人不正當(dāng)利益，如低價(jià)游騙取旅客購(gòu)物、以次充好欺騙游客、誘騙游客、高價(jià)宰客等;另一方面，在旅游景區(qū)的規(guī)劃發(fā)展過程中，處于景區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)的市民借承包農(nóng)村土地或林地被征用，或所居住的房屋被搬遷之機(jī)，缺乏社會(huì)責(zé)任感和法律意識(shí)，違法違規(guī)提高補(bǔ)償要求，一旦征地或搬遷機(jī)構(gòu)不予滿足，就聚眾鬧事干擾景區(qū)正常的旅游秩序;另外，個(gè)別市民不愛護(hù)城市和景區(qū)的綜合旅游景區(qū)秩序，亂扔垃圾，亂停放車輛等等。市民出游貪圖便宜選擇低價(jià)旅游團(tuán)，法治意識(shí)不強(qiáng)、維權(quán)意識(shí)過度等問題也必然會(huì)嚴(yán)重影響各旅游城市推進(jìn)旅游景區(qū)依法治理的進(jìn)程。

四、推動(dòng)樂山市旅游環(huán)境依法治理的對(duì)策與思考

（一）健全法治體系，力推依法治旅

1.有針對(duì)性地分類立法。建議將我國(guó)旅游地區(qū)劃分不同的等級(jí)來解決這種差異性，可劃分為旅游業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)、旅游業(yè)中等發(fā)達(dá)地區(qū)、旅游業(yè)發(fā)展中地區(qū)和旅游資源匱乏地區(qū)，依據(jù)實(shí)際情況，規(guī)定不同的標(biāo)準(zhǔn)，便于因地制宜，而不至于“一刀切”。我國(guó)在旅游業(yè)立法和行政監(jiān)管的過程中，對(duì)旅游業(yè)分類不夠完善，許多概念還沒有明確清晰的內(nèi)涵和外延，這些都不利于行政監(jiān)管的立法和執(zhí)行。

2.加快涉旅地方法的頒布。2016年7月23日舉行的四川省十二屆人大常委會(huì)第二十七次會(huì)議表決通過了確定樂山市開始行使地方立法權(quán)的決定。根據(jù)初步擬訂的《樂山市2016—2020年立法規(guī)劃設(shè)想和2016年立法計(jì)劃（草案）》，今后5年樂山市擬把樂山大佛和峨眉山景區(qū)管理、文物保護(hù)等方面的規(guī)范列入立法規(guī)劃。鑒于當(dāng)前樂山在全省旅游發(fā)展中的重要地位以及全面推進(jìn)國(guó)際旅游目的地建設(shè)的發(fā)展定位，建議涉及旅游立法的規(guī)劃可以擴(kuò)大范圍，不僅局限于兩大景區(qū)和文物保護(hù)，還要綜合考慮樂山旅游發(fā)展的全局，既針對(duì)樂山的地域性，突出地方特色，在中央旅游立法的基礎(chǔ)上對(duì)突出問題進(jìn)行補(bǔ)充性立法，以此服務(wù)地方旅游發(fā)展。

3.涉旅配套法律法規(guī)亟待完善。國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)旅游市場(chǎng)綜合監(jiān)管的通知》明確指出，要完善旅游法律規(guī)范體系，及時(shí)修訂旅行社條例、導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例、中國(guó)公民出國(guó)旅游管理辦法等法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件。應(yīng)進(jìn)一步完善旅游法配套制度，針對(duì)在線旅游、郵輪旅游、露營(yíng)地旅游等新情況，出臺(tái)具有針對(duì)性的管理規(guī)范。探索建立綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)法律顧問、第三方評(píng)價(jià)等制度。

（二）理順執(zhí)法體制，加強(qiáng)綜合管理

1.完善區(qū)縣旅游執(zhí)法力量。目前樂山市有市級(jí)、兩大景區(qū)和峨眉山市有專門的旅游執(zhí)法機(jī)構(gòu)，其余區(qū)縣還沒有專門的旅游執(zhí)法機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍。這一現(xiàn)狀與當(dāng)前旅游發(fā)展地位不匹配，同旅游發(fā)展速度不適應(yīng)，亟需加強(qiáng)各區(qū)縣旅游執(zhí)法力量的建設(shè)。

2.加大整合力度。加強(qiáng)與景區(qū)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的地方黨委政府及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦共享共建的制度化建設(shè)，大力整合景、地涉旅執(zhí)法力量，形成旅游景區(qū)依法治理的合力，同時(shí)建立景區(qū)范圍內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦參與的旅游行政執(zhí)法制度，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦的橋梁和紐帶作用，夯實(shí)旅游景區(qū)依法治理的基層基礎(chǔ)。

（三）發(fā)揮行業(yè)組織自律功能，提高從業(yè)人員職業(yè)素養(yǎng)

1.充分發(fā)揮行業(yè)組織自律功能。行業(yè)組織廣泛參與涉旅治理是實(shí)現(xiàn)旅游景區(qū)依法治理的重要基礎(chǔ)。實(shí)踐證明，行業(yè)組織充分發(fā)揮行業(yè)自律功能能夠降低或減少在推進(jìn)旅游景區(qū)依法治理過程中出現(xiàn)的一些涉旅普遍性問題。如通過旅游協(xié)會(huì)發(fā)揮自身作用，進(jìn)行行業(yè)自我管理，減少旅行社不合理低價(jià)和導(dǎo)游欺騙講解的問題。課題組認(rèn)為，要充分發(fā)揮行業(yè)組織自律功能，必須做好以下幾個(gè)方面的工作：一是涉旅行業(yè)組織正式脫離行政序列。涉旅相關(guān)職能部門應(yīng)指導(dǎo)并完善各級(jí)涉旅行業(yè)組織的機(jī)構(gòu)設(shè)立、組織章程的制定;二是指導(dǎo)并明確各級(jí)涉旅行業(yè)組織在旅游管理、涉旅治理中承擔(dān)具體的職能職責(zé)。如，分類制定行業(yè)接待服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則，通過發(fā)布行業(yè)指導(dǎo)價(jià)、簽訂誠(chéng)信守法經(jīng)營(yíng)承諾書等形式，促使涉旅企業(yè)誠(chéng)信守法、規(guī)范經(jīng)營(yíng);三是相關(guān)職能部門在涉旅執(zhí)法中應(yīng)主動(dòng)、平等地加強(qiáng)與行業(yè)組織的合作，建立旅游管理、旅游景區(qū)依法治理的交流合作的長(zhǎng)效機(jī)制。

2.依法加強(qiáng)從業(yè)人員誠(chéng)信建設(shè)。促進(jìn)景區(qū)和諧穩(wěn)定發(fā)展，必須弘揚(yáng)法治精神，加強(qiáng)誠(chéng)信建設(shè)，建設(shè)法治文化，增強(qiáng)涉旅從業(yè)人員厲行法治的積極性和主動(dòng)性，形成守法光榮、違法可恥的氛圍。應(yīng)大力加強(qiáng)誠(chéng)信建設(shè)，制訂旅游從業(yè)人員誠(chéng)信服務(wù)準(zhǔn)則，建立旅行社、旅游購(gòu)物店信用等級(jí)制度，定期開展“講質(zhì)量、講誠(chéng)信”導(dǎo)游誠(chéng)信服務(wù)和“誠(chéng)實(shí)守信、平安滿意”誠(chéng)信主題活動(dòng);推行旅游價(jià)格公示制度，張榜公示旅游景區(qū)景點(diǎn)、演藝場(chǎng)所門票價(jià)格;開通誠(chéng)信網(wǎng)站，及時(shí)為旅游者提供旅游服務(wù)誠(chéng)信查詢平臺(tái)，網(wǎng)上實(shí)時(shí)跟蹤監(jiān)督旅游企業(yè)誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)情況。教育和引導(dǎo)景區(qū)經(jīng)營(yíng)者和旅游從業(yè)人員依法從事旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，努力養(yǎng)成遇事找法、辦事依法、解決問題靠法的習(xí)慣。定期組織人大代表、政協(xié)委員和旅游者對(duì)依法治理景區(qū)情況進(jìn)行評(píng)議，廣泛接受社會(huì)監(jiān)督。

（四）提升市民的法律素質(zhì)，增強(qiáng)市民的法治觀念

旅游城市市民形象體現(xiàn)旅游城市精神，市民愛護(hù)旅游景區(qū)、維護(hù)公共秩序、誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)、遵紀(jì)守法等等，都是一個(gè)城市形象的集中展現(xiàn)?？梢哉f，一個(gè)城市市民的法律素質(zhì)和法治觀念的高低事關(guān)各旅游城市能否最終實(shí)現(xiàn)旅游景區(qū)依法治理的目標(biāo)。因此，提升市民的法律素質(zhì)，增強(qiáng)市民的法治觀念是實(shí)現(xiàn)旅游景區(qū)依法治理的基礎(chǔ)性工程，我們應(yīng)全面實(shí)施“七五”普法規(guī)劃，落實(shí)好“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”“誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)”的普法責(zé)任制和媒體公益普法制度，持續(xù)開展“法律進(jìn)景區(qū)”工作，大力提升社會(huì)公眾的法律素質(zhì)，增強(qiáng)社會(huì)公眾的法治觀念。

1.抓住“關(guān)鍵少數(shù)”。法治景區(qū)建設(shè)，需要景區(qū)各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人真正履行好推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人的責(zé)任，高度重視，帶頭示范。各級(jí)干部要依法行政、依法辦事，切實(shí)帶頭遵法學(xué)法守法用法，以景區(qū)亂象為導(dǎo)向，找準(zhǔn)切入點(diǎn)，多措并舉，特別是相關(guān)執(zhí)法司法部門，要加大執(zhí)法力度，嚴(yán)格依法辦案、依法辦事，重樹法治權(quán)威，才能打破景區(qū)多年以來的慣性思維和方式，真正把法治規(guī)矩立起來，讓景區(qū)各級(jí)干部和群眾真正樹立“法治信仰”，從內(nèi)心真正地相信法律。

2.依法經(jīng)營(yíng)管理。景區(qū)管理人員、景區(qū)景點(diǎn)商戶經(jīng)營(yíng)人員、寺廟僧眾、景區(qū)干部群眾都要以服務(wù)游客為中心，樹立依法治旅、依法經(jīng)營(yíng)和旅興我榮的觀念和意識(shí)，嚴(yán)格遵守旅游法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法、環(huán)境保護(hù)法、食品安全法、價(jià)格法、風(fēng)景名勝區(qū)條例、四川省世界遺產(chǎn)保護(hù)條例、四川省食品小作坊小經(jīng)營(yíng)店及攤販管理?xiàng)l例等法律法規(guī)。各級(jí)司法執(zhí)法人員要加大執(zhí)法力度，嚴(yán)格依法辦案、依法辦事，杜絕發(fā)生拉客喊客、欺客宰客、不合理低價(jià)游侵害旅客消費(fèi)權(quán)益和占道經(jīng)營(yíng)、環(huán)境衛(wèi)生臟亂等行為，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)要堅(jiān)決依法從重從快處理，努力營(yíng)造良好的旅游環(huán)境和法治環(huán)境。

3.加強(qiáng)市民法治宣傳。堅(jiān)持利用景區(qū)各單位、企業(yè)、賓館、酒店LED顯示屏、景點(diǎn)、車站、公交車、出租車、停車場(chǎng)、售票窗口等游客集散地、微博、微信、固定宣傳陣地等載體開展法治宣傳。堅(jiān)持開展“以案說法”，加強(qiáng)對(duì)市民進(jìn)行法律法規(guī)知識(shí)宣傳、社會(huì)主義核心價(jià)值觀的培育和踐行，普及文明旅游禮儀、旅游法知識(shí)，講解旅游注意事項(xiàng)。倡導(dǎo)市民文明旅游，理性消費(fèi)，依法維權(quán)，培育市民遵德守禮。增強(qiáng)市民法治素養(yǎng)，使法治文化建設(shè)蓬勃發(fā)展，全社會(huì)厲行法治的積極性、主動(dòng)性明顯提高，全民法治觀念和全體黨員黨章黨規(guī)意識(shí)明顯增強(qiáng)，全社會(huì)辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治良序基本形成，為把樂山市建成四川旅游首選地營(yíng)造良好的法治環(huán)境。

責(zé)任編輯：康 璇

參考文獻(xiàn)：

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責(zé)任編輯：康 ? 璇