盤活土地資源 試行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款

黃麗萍 李進(jìn)

摘 要：農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的試行，為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供了新的融資方式，解決了資金困難的問(wèn)題，對(duì)壯大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)揮了重要作用。但在實(shí)際的試點(diǎn)工作中還存在著諸多問(wèn)題，需要從提供政策支持、加強(qiáng)部門合作、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控、創(chuàng)新信貸設(shè)置等方面入手，真正為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新的活力。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；經(jīng)營(yíng)權(quán)；抵押貸款

中圖分類號(hào)：F32 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2018.03.005

文章編號(hào)：1009-6922（2018）03-25-06

樂(lè)山市農(nóng)業(yè)大縣井研縣，土地資源特別豐富。然而“腳下有地，手里沒(méi)錢”，融資困難是井研農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。2015年底，井研縣經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)，開展了農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作，目的是解決農(nóng)村融資難的問(wèn)題，以此推進(jìn)農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)進(jìn)程，激活土地潛能，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

一、井研縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作的基本情況

樂(lè)山市井研縣下轄27個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，199個(gè)行政村，農(nóng)業(yè)人口316612人，耕地面積605187畝，人均承包地1.9畝。至2016年底，全縣共流轉(zhuǎn)土地12.02萬(wàn)畝；專業(yè)合作社332個(gè)，家庭農(nóng)場(chǎng)204個(gè)；國(guó)家級(jí)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)2家，省級(jí)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)4家，市級(jí)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)20家。目前累計(jì)已發(fā)放農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款186筆，貸款金額2.33億元，涉及流轉(zhuǎn)土地3.45萬(wàn)畝，撬動(dòng)社會(huì)投資3.5億元。

（一）試點(diǎn)工作的基本做法

1.建立機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化配合。井研縣成立了試點(diǎn)工作專項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組，縣財(cái)政局、融資辦等24個(gè)單位為成員單位，明確各自職責(zé)，落實(shí)試點(diǎn)任務(wù)，形成了政府主導(dǎo)、人民銀行推動(dòng)、多方參與的工作格局。

2.明確任務(wù)，落實(shí)責(zé)任。堅(jiān)持“依法有序、自主自愿、穩(wěn)妥推進(jìn)、風(fēng)險(xiǎn)可控”的原則，把維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好、發(fā)展好農(nóng)民土地權(quán)益作為試點(diǎn)工作的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，結(jié)合縣域?qū)嶋H，深入調(diào)查研究，廣泛征求意見(jiàn)。在多次討論和修改、完善后，經(jīng)樂(lè)山市全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組同意，出臺(tái)了《井研縣農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作實(shí)施方案》和《抵押貸款管理辦法》《經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估實(shí)施辦法》《經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押登記處置實(shí)施辦法》《風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金管理辦法》《財(cái)政貼息管理辦法》五個(gè)配套辦法。明確了試點(diǎn)工作任務(wù)、相關(guān)部門職責(zé)和工作路徑。

3.搭建平臺(tái)，滿足資金需求。一是完善了評(píng)估機(jī)制。井研縣農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)頒證、價(jià)值評(píng)估、抵押登記、流轉(zhuǎn)交易由縣惠農(nóng)服務(wù)中心負(fù)責(zé)，并在前期土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，修訂完善了《經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估實(shí)施辦法》，為井研縣承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值評(píng)估搭建了平臺(tái)。二是擴(kuò)大了金融機(jī)構(gòu)參與面。在前期開展的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款農(nóng)行、郵儲(chǔ)銀行、城商行、農(nóng)村信用社4家試點(diǎn)金融機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，增加了工行和農(nóng)發(fā)行。同時(shí)指導(dǎo)試點(diǎn)金融機(jī)構(gòu)制定了《貸款業(yè)務(wù)操作辦法》，設(shè)計(jì)了“金土地”“土地流金”等信貸品種，從貸款期限、貸款額度、貸款利率等方面進(jìn)行了創(chuàng)新，充分滿足農(nóng)戶、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的資金需求。

4.加大投入，控制風(fēng)險(xiǎn)。一是擴(kuò)大風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金規(guī)模，實(shí)現(xiàn)資金全覆蓋。借鑒農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款“井研模式”的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立首期農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金2000萬(wàn)元，試點(diǎn)金融機(jī)構(gòu)在抵押物處置和保險(xiǎn)賠償后不足以彌補(bǔ)貸款本息損失時(shí)，不足部分由試點(diǎn)金融機(jī)構(gòu)自行承擔(dān)50%，其余50%由風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金予以補(bǔ)償。二是實(shí)行財(cái)政貼息支持。政府對(duì)符合條件的借款人按照中國(guó)人民銀行同期同檔次貸款基準(zhǔn)利率的50%進(jìn)行貼息，降低借款人融資成本，讓農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體享受更多實(shí)惠。三是強(qiáng)化保險(xiǎn)保障。制定了《井研縣農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)及保證保險(xiǎn)管理辦法》，鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司參與試點(diǎn)工作，為借款人融資增信，完善風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。

（二）試點(diǎn)工作取得的初步成效

1.緩解了農(nóng)村融資困難。在現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)壓力的情況下，貸款難、融資難已成為實(shí)體經(jīng)濟(jì)最為頭痛而又不得不解決的重要問(wèn)題，以承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押貸款的試行為農(nóng)戶、農(nóng)村新型經(jīng)營(yíng)主體的融資困難得到了有效解決。在井研縣開展的試點(diǎn)過(guò)程中，186筆貸款中有76筆為水產(chǎn)養(yǎng)殖方面的貸款，其中有69戶水產(chǎn)養(yǎng)殖戶拿到貸款資金后與井研縣金塔飼料公司合作，將貸款資金直接交與金塔飼料公司購(gòu)買飼料，金塔飼料公司給出低于市場(chǎng)價(jià)20%的優(yōu)惠。這樣使得水產(chǎn)養(yǎng)殖戶一舉兩得，有效緩解了資金壓力的難題，同時(shí)也降低了養(yǎng)殖成本，使利益得到最大化，保證了產(chǎn)業(yè)的順利運(yùn)營(yíng)。

2.簡(jiǎn)化了貸款流程。在井研縣農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作中，銀行與企業(yè)、業(yè)主之間直接發(fā)生信貸關(guān)系，簡(jiǎn)化了擔(dān)保程序，大大解決了無(wú)人擔(dān)保、不愿擔(dān)保等困難問(wèn)題，使手續(xù)更簡(jiǎn)便，放款更及時(shí)。貸款程序?yàn)椋荷暾?qǐng)人向金融機(jī)構(gòu)提交貸款申請(qǐng)→金融機(jī)構(gòu)確定是否發(fā)放貸款→借款人或金融機(jī)構(gòu)提交評(píng)估申請(qǐng)→縣惠農(nóng)服務(wù)中心組織專家評(píng)估并出具評(píng)估報(bào)告→金融機(jī)構(gòu)依據(jù)評(píng)估報(bào)告確定貸款金額→金融機(jī)構(gòu)提交土地流轉(zhuǎn)備案申請(qǐng)→縣惠農(nóng)服務(wù)中心對(duì)該宗土地備案并出具備案通知→金融機(jī)構(gòu)發(fā)放貸款。借款人若能按期還貸，金融機(jī)構(gòu)出具還款證明，借款人向惠農(nóng)服務(wù)中心提交解除土地備案申請(qǐng)，縣惠農(nóng)服務(wù)中心撤銷土地備案；若借款人無(wú)力償還貸款，則由金融機(jī)構(gòu)委托縣惠農(nóng)服務(wù)中心對(duì)貸款人抵押擔(dān)保物進(jìn)行公開拍賣，拍賣所得收益按比例償還金融機(jī)構(gòu)所貸款項(xiàng)。

3.促進(jìn)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。一方面，農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作對(duì)于土地的合理流轉(zhuǎn)、土地集中使用和土地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，特別是中小型業(yè)主的土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)起到了很好的拉動(dòng)作用。井研縣農(nóng)村土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試行后，土地流轉(zhuǎn)面積增加了2.37萬(wàn)畝，增長(zhǎng)率達(dá)19.7%，對(duì)土地的集中使用和土地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)起到了較大地推動(dòng)作用。同時(shí)，在井研縣以中小型為主的土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模中（全縣200畝以下的業(yè)主數(shù)為1376個(gè)，占總數(shù)的95.3%），土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的試行為中小型業(yè)主的發(fā)展創(chuàng)造了活力，提供了條件支撐。另一方面，對(duì)于拋荒耕地的重新開發(fā)和利用起到了推動(dòng)作用，保護(hù)了農(nóng)村農(nóng)業(yè)用地，提高了土地利用率。在涉及到的因承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款而流轉(zhuǎn)的3.45萬(wàn)畝的土地中，重新開發(fā)已放棄使用或拋荒的土地近1萬(wàn)畝，約占29%。拋荒地的重新使用，合理、有效地利用國(guó)家土地資源，既積極響應(yīng)了我國(guó)目前整合土地資源，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的決策部署，又為農(nóng)民創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)收入，促進(jìn)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。另外，以承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的方式改變了過(guò)去單一的信貸模式，獲得資金的途徑變得更加廣泛，更多的業(yè)主、更多的資金被吸引到農(nóng)村中來(lái)，加快了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形式多樣化的發(fā)展。井研縣原有專業(yè)合作社311個(gè)，家庭農(nóng)場(chǎng)183個(gè)，試點(diǎn)工作出臺(tái)之后，新增農(nóng)民專業(yè)合社21個(gè)，家庭農(nóng)場(chǎng)22個(gè)，增長(zhǎng)率為總數(shù)的8.7%；擴(kuò)建家庭農(nóng)場(chǎng)49個(gè)，擴(kuò)建率占家庭農(nóng)場(chǎng)總數(shù)的26.8%。

二、井研縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作存在的問(wèn)題

（一）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不健全

1.承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全。目前，井研縣承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制尚不完善，沒(méi)有專業(yè)的流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)和統(tǒng)一的規(guī)劃，對(duì)流轉(zhuǎn)土地的審查也沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。井研縣對(duì)土地流轉(zhuǎn)面積30畝及以上100畝以下的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織審查；100畝及以上500畝以下的，由縣農(nóng)業(yè)局組織審查；500畝及以上的，經(jīng)縣農(nóng)業(yè)局初審后，報(bào)縣政府組織審查；而對(duì)于30畝以下的的土地流轉(zhuǎn)審查只需由村委會(huì)組織審查，然后報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心做登記。因此，對(duì)于流轉(zhuǎn)土地在30畝以下的便處于一種相對(duì)自發(fā)、分散的狀態(tài)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，井研縣流轉(zhuǎn)土地在30畝以下的80%以上都是在自己親戚、朋友或熟人之間私下協(xié)商，經(jīng)村級(jí)單位同意后進(jìn)行流轉(zhuǎn)。這樣不僅容易造成當(dāng)事雙方的土地產(chǎn)權(quán)糾紛，還容易造成一些人投機(jī)倒把，以較低的價(jià)格獲得承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，待政府統(tǒng)一規(guī)劃時(shí)坐地起價(jià)，影響政府的整體規(guī)劃和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展。

2.承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押機(jī)制不健全。在井研縣的試點(diǎn)工作中，金融機(jī)構(gòu)主要是委托縣惠農(nóng)服務(wù)中心處理無(wú)力償還貸款的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押?jiǎn)栴}。隨著承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資規(guī)模的不斷擴(kuò)大，再加上農(nóng)業(yè)固有的周期性長(zhǎng)、可能面臨自然風(fēng)險(xiǎn)等特點(diǎn)，一旦出現(xiàn)貸款無(wú)法償還且金額較大的情況，如何處置土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以及如何有效實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押面臨著相當(dāng)大的困難。而惠農(nóng)服務(wù)中心在處理的過(guò)程中處于一個(gè)什么樣的地位？是否能夠全權(quán)處理？處理結(jié)果是否合法有效？如果在相關(guān)機(jī)構(gòu)、部門干預(yù)的情況下能否公正、公平地處理？目前尚無(wú)定論。

（二）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值評(píng)估機(jī)制仍需完善

1.無(wú)專業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)。農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值是金融機(jī)構(gòu)授信貸款額度的基礎(chǔ)，但目前井研縣尚無(wú)專業(yè)的承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)。井研縣主要是由惠農(nóng)服務(wù)中心負(fù)責(zé)對(duì)承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，專業(yè)資質(zhì)的評(píng)估人員相對(duì)比較缺乏，評(píng)估的權(quán)威性不夠，對(duì)承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值判定比較模糊，直接影響了金融機(jī)構(gòu)對(duì)貸款額度的確定。因此，怎樣建立高效、優(yōu)質(zhì)的評(píng)估團(tuán)隊(duì)，如何準(zhǔn)確評(píng)估承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值，將是在實(shí)踐中比較突出的難題。

2.無(wú)規(guī)范的評(píng)估細(xì)則。在已發(fā)放的186筆貸款中，以土地收益性保證作為價(jià)值評(píng)估抵押貸款的為95筆，占總貸款數(shù)的51%；主要以承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)作為價(jià)值評(píng)估貸款的為39筆，占比20.9%；以承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)為輔的評(píng)估方式抵押貸款的有28筆，占15%；而完全以承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)方式抵押貸款的只有24筆，占12.9%?？梢钥闯?，井研縣目前評(píng)估承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值主要是根據(jù)土地流轉(zhuǎn)后收益的多少或者業(yè)主本身?yè)碛械漠a(chǎn)業(yè)價(jià)值的多少來(lái)判斷。同時(shí)，對(duì)于承包土地上的附屬物、固定資產(chǎn)以及承包地的自然條件、區(qū)域位置是否納入經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值評(píng)估也沒(méi)有作出明確的規(guī)定，有可能導(dǎo)致農(nóng)戶認(rèn)為評(píng)估過(guò)低而放棄抵押貸款或金融機(jī)構(gòu)覺(jué)得評(píng)估過(guò)高而拒絕貸款。

（三）貸款設(shè)置不夠合理

1.貸款周期較短。在“租金”一年一繳的情況下，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)難以穩(wěn)定，再加上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有前期投入大、回報(bào)慢等特點(diǎn)，部分農(nóng)產(chǎn)品從投入到收益需要較長(zhǎng)的周期。而金融機(jī)構(gòu)一般是從客戶的還款意識(shí)和資金滾動(dòng)使用方面進(jìn)行考慮，設(shè)置的貸款期限往往較短。在申請(qǐng)的186筆貸款中，放貸期限最長(zhǎng)的為3年，且只有17筆，占比9.1%；貸款期限為2年的有57筆，占30.6%；貸款期限為1年的有112筆，占總數(shù)的60.2%。貸款周期的時(shí)間較短導(dǎo)致農(nóng)戶的還款壓力非常大。

2.創(chuàng)新型信貸產(chǎn)品不多。目前各家金融機(jī)構(gòu)對(duì)承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押信貸產(chǎn)品缺乏系統(tǒng)開發(fā)設(shè)計(jì)，金融機(jī)構(gòu)在信貸審批流程、貸款規(guī)模、利率定價(jià)、貸款期限等環(huán)節(jié)沿用了普通“三農(nóng)”信貸產(chǎn)品模式，創(chuàng)新性的信貸產(chǎn)品不多，難以滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的融資需求。在試點(diǎn)工作過(guò)程中，金融機(jī)構(gòu)雖然增加了“金土地”“土地流金”等信貸產(chǎn)品，但辦理新型信貸產(chǎn)品的金融機(jī)構(gòu)開展不夠廣泛，針對(duì)的群體也比較單一。根據(jù)農(nóng)戶、農(nóng)村新型經(jīng)營(yíng)主體、合作社等情況的不同，信貸產(chǎn)品還不能做到因人而異，對(duì)于滿足農(nóng)戶、農(nóng)村新型經(jīng)營(yíng)主體的需求還存在一定的距離。

3.貸款利率較高。按照《井研縣承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作實(shí)施方案》，承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的利率原則上不超過(guò)人民銀行同期同檔次基準(zhǔn)利率的1.3倍，而在執(zhí)行過(guò)程中，各參與銀行的貸款利率都上調(diào)到了同期同檔次基準(zhǔn)利率的1.5倍，政府的貼息實(shí)際上也只是補(bǔ)貼了上調(diào)的1.3倍—1.5倍之間的部分。以2017年5月份央行公布的基準(zhǔn)利率，農(nóng)戶貸款金額100000元，貸款期限3年為例，如果以央行公布的基準(zhǔn)利率貸款，那么利息為：100000（本金）×4.75%（央行基準(zhǔn)利率）×3（年限）=14250元；如果以承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，其利息為：100000（本金）×4.75%×1.5（抵押貸款利率）×3（年限）=21375元；政府貼息金額為：100000（本金）×4.75%×（1.5-1.3）×3（年限）=2850元。所以實(shí)際上農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款100000元，3年期的利息為：21375元？-2850元=18525元，該利息的金額高出了基準(zhǔn)利率30%的利息金額。由此看來(lái)，以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的利率相對(duì)偏高，并沒(méi)有從根本上真正減輕業(yè)主的貸款壓力，與目前井研縣正在實(shí)施的財(cái)政貼息小額信貸相比不具備優(yōu)勢(shì)，使部分業(yè)主特別是部分中小型業(yè)主改變?cè)械囊酝恋爻邪慕?jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的計(jì)劃，轉(zhuǎn)而申請(qǐng)財(cái)政貼息小額信貸。

4.貸款款項(xiàng)用途無(wú)法監(jiān)管。目前，對(duì)于貸款款項(xiàng)用途的監(jiān)管沒(méi)有明確是縣惠農(nóng)服務(wù)中心還是金融機(jī)構(gòu)，由于惠農(nóng)服務(wù)中心和銀行各自立場(chǎng)的不同，因此在監(jiān)管的過(guò)程中存在相應(yīng)的漏洞。據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在186筆貸款中有近20%的資金改變了貸款用途，投放到了其他行業(yè)領(lǐng)域，沒(méi)有起到發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的作用。

5.信貸金融機(jī)構(gòu)參與度不高。一是部分金融機(jī)構(gòu)重視程度不夠，認(rèn)識(shí)不到位。目前井研縣參與試點(diǎn)工作的金融機(jī)構(gòu)有農(nóng)業(yè)銀行、郵儲(chǔ)銀行、城市商業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、工商銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行6家銀行，但發(fā)放貸款的金融機(jī)構(gòu)開展情況極不平衡，如農(nóng)村信用社發(fā)放貸款最多，累計(jì)達(dá)到7324萬(wàn)元，占累計(jì)發(fā)放貸款的36.02%；而農(nóng)業(yè)銀行累計(jì)發(fā)放貸款為1905萬(wàn)元，只占累計(jì)發(fā)放貸款的9.37%。二是個(gè)別金融機(jī)構(gòu)受限于上級(jí)銀行管理制度，農(nóng)村土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款必須經(jīng)過(guò)上級(jí)銀行的授權(quán)才能開展，在貸款期限、貸款額度等方面不能自行決定。如農(nóng)村信用社按照省聯(lián)社的規(guī)定，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值抵押率只有40%左右，單筆貸款額度無(wú)法滿足需求時(shí)，借款人只能用其他資產(chǎn)作為抵押。除此之外，還有一些大型的金融機(jī)構(gòu)如保險(xiǎn)公司等，持觀望的態(tài)度，沒(méi)有參與其中，無(wú)法與銀行形成多邊合作效應(yīng)為農(nóng)戶、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展提供多重保障，影響信貸規(guī)模的可持續(xù)增長(zhǎng)。

（四）風(fēng)險(xiǎn)防控措施相對(duì)薄弱

1.抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不完善。井研縣的試點(diǎn)工作采取的是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)直接抵押貸款的方式進(jìn)行，沒(méi)有采用擔(dān)保、保險(xiǎn)以及第三方風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)機(jī)制，雖然是簡(jiǎn)化了貸款手續(xù)，方便了貸款，但從另一個(gè)方面來(lái)說(shuō)也增大了風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)，一旦出現(xiàn)無(wú)法歸還貸款且承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估低于貸款金額時(shí)，銀行將承擔(dān)巨大的壓力。

2.土地經(jīng)營(yíng)權(quán)再流轉(zhuǎn)難度大。一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，采取處置的方式主要有通過(guò)協(xié)議、拍賣、競(jìng)價(jià)等形式轉(zhuǎn)讓承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，由接手的下家履行還貸義務(wù)。然而由于井研縣的流轉(zhuǎn)、抵押市場(chǎng)尚不完善，土地流轉(zhuǎn)信息體系還沒(méi)有建立起來(lái)，土地流轉(zhuǎn)雙方信息有效對(duì)接機(jī)制也未形成，承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)缺乏再流轉(zhuǎn)平臺(tái)，再加上土地經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)價(jià)值認(rèn)同不一，不能得到有效的評(píng)估，所以金融機(jī)構(gòu)難以找到接手的下家，土地再次流轉(zhuǎn)的難度非常大。

3.政府風(fēng)險(xiǎn)防控資金非常有限。雖然政府采取了風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金政策加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控，但單靠政府投入的資金非常有限。井研縣政府投入的風(fēng)險(xiǎn)防控基金為2000萬(wàn)元，但是如果出現(xiàn)多筆貸款風(fēng)險(xiǎn)，涉及信貸資金超過(guò)1000萬(wàn)元時(shí)，政府風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金的壓力就會(huì)很大，金融機(jī)構(gòu)的利益、承包戶的利益如何能得到保障將是非常困難的事情，風(fēng)險(xiǎn)防控仍然是很薄弱的環(huán)節(jié)。

（五）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押信貸需求不足

一是受傳統(tǒng)思想的影響，目前井研縣農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)于自身的發(fā)展持比較謹(jǐn)慎的態(tài)度，在不到萬(wàn)不得已的情況下，一般不會(huì)盲目地?cái)U(kuò)大規(guī)模，因此對(duì)于資金的需求量不是很大。到目前為止，申請(qǐng)過(guò)貸款的農(nóng)戶、專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等只有213戶，占比不到38%。二是金融機(jī)構(gòu)和政府相關(guān)部門沒(méi)有形成共享機(jī)制，對(duì)于全縣的家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)合作社、種養(yǎng)殖大戶情況掌握不全面，且部分金融機(jī)構(gòu)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有網(wǎng)點(diǎn)，而大部分農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體都處在農(nóng)村，無(wú)法及時(shí)了解其資金需求，同時(shí)農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體也無(wú)法全面了解金融機(jī)構(gòu)的信貸產(chǎn)品。三是政府貼息政策規(guī)定承包土地面積必須達(dá)到50畝以上且經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同經(jīng)營(yíng)期限達(dá)2年及以上。截止到2017年5月，申請(qǐng)貼息的共有67戶，最終通過(guò)審核的有50戶，仍然有25%的農(nóng)戶無(wú)法享受貼息。較高的貼息“門坎”讓很多農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體貸款的條件不夠，無(wú)法享受貼息政策而放棄貸款。

三、井研縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作的對(duì)策建議

（一）健全法律制度，提供政策支持

建議對(duì)現(xiàn)行的《土地承包法》《物權(quán)法》等進(jìn)行修訂，以法律的形式提供制度保障，給承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押一個(gè) “正式”的身份和保護(hù)、處理的依據(jù)；賦予農(nóng)民更加完整、有保障的承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，明確農(nóng)村土地抵押范圍，最大限度地拓展農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)涵和外延，確保農(nóng)民土地承包權(quán)益的具體化、法制化。

（二）加強(qiáng)部門合作，明確各方責(zé)任

1.各部門之間要相互配合。承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要政府充分履行主體責(zé)任，人民銀行發(fā)揮牽頭推動(dòng)作用，政府各相關(guān)部門和金融機(jī)構(gòu)要密切配合，形成信息共享機(jī)制，落實(shí)好各自職責(zé)任務(wù)，形成工作合力。

2.各試點(diǎn)工作之間要相互配合。承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押貸款試點(diǎn)工作作為農(nóng)村改革的一個(gè)環(huán)節(jié)，不是孤立性工作，必須與其他改革試點(diǎn)工作相互配合、彼此銜接才能最大程度發(fā)揮效益。比如將農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)與農(nóng)戶、農(nóng)村新型經(jīng)營(yíng)主體評(píng)級(jí)授信相結(jié)合，與扶貧再貸款相結(jié)合，與主導(dǎo)增收產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，與農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司組合擔(dān)保相結(jié)合，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)村發(fā)展。

（三）完善相應(yīng)機(jī)制，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控

1.建立完善的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估體系。一是設(shè)立專業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)。由有資質(zhì)、權(quán)威的土地評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行科學(xué)、準(zhǔn)確地評(píng)估，堅(jiān)持土地價(jià)值評(píng)估的中立性、正向性，減少對(duì)其它機(jī)構(gòu)、部門的依賴，提升評(píng)估的可靠性。二是完善規(guī)范的評(píng)估細(xì)則。制定出科學(xué)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，除收益性價(jià)值外，還應(yīng)充分考慮地面附屬物、土地所在區(qū)位、種養(yǎng)殖品種、生活保障等多重因素，合理確定抵押物的價(jià)值，使得承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押公正合理。

2.健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。一是完善登記制度。承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的明晰化是抵押融資的重要前提，因此，要進(jìn)一步加快推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作，頒發(fā)確權(quán)證書，為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款創(chuàng)造基礎(chǔ)條件。二是設(shè)置交易機(jī)構(gòu)。積極推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)建設(shè)，設(shè)置專門的產(chǎn)權(quán)交易場(chǎng)所，形成信息收集、信息發(fā)布、土地流轉(zhuǎn)、價(jià)格指導(dǎo)、抵押融資、抵押物處置于一體的專業(yè)化服務(wù)機(jī)構(gòu)。在工作中堅(jiān)持做到“四有”，即政策有人解釋、程序有人指導(dǎo)、方案有人提供、問(wèn)題有人處理，以良好的服務(wù)態(tài)度爭(zhēng)取社會(huì)效應(yīng)，獲得廣泛的支持，推動(dòng)工作扎實(shí)有序地開展。

3.合理控制貸款利率，創(chuàng)新還款激勵(lì)方式。貸款利率的高低是直接影響農(nóng)戶是否愿意參與經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的重要因素。因此，首先要控制貸款利率，要求試點(diǎn)金融機(jī)構(gòu)按照《試點(diǎn)工作實(shí)施方案》規(guī)定，合理設(shè)置貸款利率，把貸款利率控制在規(guī)定的范圍之類。二是要降低貸款利率，鼓勵(lì)引導(dǎo)參與試點(diǎn)的金融機(jī)構(gòu)適度降低貸款利率，對(duì)利率設(shè)置相對(duì)較低的試點(diǎn)機(jī)構(gòu)給予更多的再貸款資金、增加信貸指標(biāo)等金融政策的支持。三是以貼息的方式進(jìn)行激勵(lì)。政府應(yīng)加大財(cái)政支撐，給予農(nóng)戶更多的貸款利息補(bǔ)貼，對(duì)能夠充分利用貸款來(lái)發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)并且在規(guī)定時(shí)間內(nèi)還清或分批次還清貸款的農(nóng)戶，進(jìn)行全額貼息或部分貼息，以最大的力度將農(nóng)戶吸引進(jìn)來(lái)，加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

4.完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，增強(qiáng)抵御風(fēng)險(xiǎn)能力。設(shè)立專門的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金，將商業(yè)化保險(xiǎn)引入試點(diǎn)工作，建立起相應(yīng)的農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)體系，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，分擔(dān)政府、銀行的風(fēng)險(xiǎn)壓力，消除銀行“不敢貸”或不愿多貸的后顧之憂，使貸款規(guī)模能夠持續(xù)增長(zhǎng)。

（四）創(chuàng)新信貸設(shè)置，增加信貸規(guī)模

1.延長(zhǎng)信貸時(shí)間。銀行應(yīng)根據(jù)農(nóng)業(yè)前期投入大、見(jiàn)效慢的特點(diǎn)制定中長(zhǎng)時(shí)間的貸款政策，或者根據(jù)農(nóng)戶的信用程度和前期還款情況，延長(zhǎng)貸款時(shí)間，使農(nóng)戶有時(shí)間能夠讓資金回籠，減輕貸款農(nóng)戶的還貸壓力。

2.放寬信貸范圍。銀行要適度放開自身設(shè)定的貸款底線標(biāo)準(zhǔn)，不應(yīng)將貸款范圍始終設(shè)定在收益性保障較強(qiáng)的農(nóng)戶業(yè)主身上，不應(yīng)完全以銀行自身利益最大化為目標(biāo)，要多為中小型農(nóng)戶業(yè)主爭(zhēng)取貸款資金，由點(diǎn)及面，從而達(dá)到全面發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的目的。

3.加強(qiáng)對(duì)貸款用途的監(jiān)管。設(shè)置專門的貸款資金使用監(jiān)管機(jī)構(gòu)，即時(shí)了解貸款農(nóng)戶、農(nóng)村新型經(jīng)營(yíng)主體等資金使用的真實(shí)情況。對(duì)貸款資金的使用與合同中明確的用途不一致的情況，可采用凍結(jié)資金或?qū)⑵滗浫脬y行征信不良記錄的方法嚴(yán)格控制，保證真正需要資金的農(nóng)戶能夠貸到款、多貸款。

（五）做好宣傳總結(jié)，轉(zhuǎn)變貸款思維

運(yùn)用廣播電視、板報(bào)畫廊、宣傳單、咨詢臺(tái)等多種途徑和方式，向村民、種養(yǎng)大戶、專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等進(jìn)行廣泛宣傳農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的優(yōu)點(diǎn)，轉(zhuǎn)變農(nóng)戶慣性貸款思維，逐漸接受更優(yōu)惠的貸款方式。在試點(diǎn)制度設(shè)計(jì)和具體實(shí)踐過(guò)程中，要及時(shí)、充分聽取農(nóng)民群眾的意見(jiàn)建議，準(zhǔn)確掌握試點(diǎn)推進(jìn)情況，不斷總結(jié)完善經(jīng)驗(yàn)，力爭(zhēng)井研農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作在“井研模式”的基礎(chǔ)上取得新的突破，為全縣農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新的活力。

責(zé)任編輯：康 璇