論行政調(diào)查職責(zé)的義務(wù)化

趙銀翠　楊麗

〔摘要〕 行政調(diào)查作為行政機(jī)關(guān)收集信息、制定政策、作出決定所必經(jīng)的程序性活動(dòng)，是應(yīng)向國(guó)家承擔(dān)責(zé)任的職責(zé)行為，而非向當(dāng)事人履行的義務(wù)，因而一般不承認(rèn)相對(duì)人的行政調(diào)查請(qǐng)求權(quán)。但是，由于行政調(diào)查具有外部性，當(dāng)行政機(jī)關(guān)未進(jìn)行調(diào)查或懈怠調(diào)查，且理由說(shuō)明不充分、相對(duì)人的利益存在被侵害的可能性，同時(shí)該利益屬于法律上值得保護(hù)的利益時(shí)，行政機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家負(fù)有的調(diào)查職責(zé)即轉(zhuǎn)化為對(duì)相對(duì)人的義務(wù)，相對(duì)人也就享有了要求行政機(jī)關(guān)行使調(diào)查權(quán)的主觀公權(quán)利。行政機(jī)關(guān)拒絕行使調(diào)查權(quán)的，當(dāng)事人可以尋求權(quán)利救濟(jì)。

〔關(guān)鍵詞〕 行政調(diào)查職責(zé)；行政調(diào)查義務(wù)；相對(duì)人；行政調(diào)查請(qǐng)求權(quán)；權(quán)利救濟(jì)

〔中圖分類號(hào)〕D922.1 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1009-1203（2018）03-0081-04

行政調(diào)查是行政機(jī)關(guān)開(kāi)展行政活動(dòng)、作出行政決定的先行行為。任何有效的行政決定的作出，都必須建立在充分的信息收集基礎(chǔ)之上。行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政調(diào)查的目的不同，其調(diào)查的對(duì)象、范圍也各不相同。行政調(diào)查可以是為了作出行政決策、行政計(jì)劃而進(jìn)行，也可以是為了作出具體行政決定而進(jìn)行；可以針對(duì)特定對(duì)象進(jìn)行，也可以針對(duì)不特定對(duì)象進(jìn)行；可以在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部之間進(jìn)行，也可以在行政機(jī)關(guān)外部進(jìn)行。在行政調(diào)查手段的運(yùn)用上，為了確保能夠查明事實(shí)，行政機(jī)關(guān)可以要求相對(duì)人制作相關(guān)事項(xiàng)的報(bào)告，提供相應(yīng)的文書(shū)、提交樣本，對(duì)涉案財(cái)物進(jìn)行查封、取樣，甚至入室調(diào)查或者傳喚當(dāng)事人，等等。由此可見(jiàn)，行政調(diào)查具有極強(qiáng)的外部性，極易對(duì)相對(duì)人的權(quán)益造成侵害，因而需要對(duì)其進(jìn)行法治化拘束，并為相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)提供相應(yīng)的制度空間。通常情況下，行政調(diào)查作為行政機(jī)關(guān)的職責(zé)，無(wú)須當(dāng)事人申請(qǐng)，亦不受當(dāng)事人請(qǐng)求之約束，但在特定情況下，行政調(diào)查職責(zé)轉(zhuǎn)化為義務(wù)，而相對(duì)人則有權(quán)要求行政機(jī)關(guān)啟動(dòng)行政調(diào)查程序。本文著眼于行政調(diào)查職責(zé)的義務(wù)化，從行政調(diào)查的職責(zé)性入手，分析行政調(diào)查職責(zé)轉(zhuǎn)化為行政調(diào)查義務(wù)的可能性及其條件，進(jìn)而分析在現(xiàn)有的制度空間內(nèi)如何保障相對(duì)人的行政調(diào)查請(qǐng)求權(quán)的實(shí)現(xiàn)，以確保受損害的權(quán)利在窮盡行政救濟(jì)的前提下獲得最終的司法救濟(jì)。

一、行政調(diào)查的職責(zé)性

行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)公共利益，維護(hù)行政法秩序，在作出行政決定之前，應(yīng)當(dāng)充分進(jìn)行信息收集、查明事實(shí)等行政調(diào)查活動(dòng)，以確保行政決定的合法性與合理性。這是行政機(jī)關(guān)在獲得法律授權(quán)之后進(jìn)行行政活動(dòng)的基本要求?，F(xiàn)代國(guó)家的行政法基本上都確立了行政職權(quán)調(diào)查主義。行政職權(quán)調(diào)查主義強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)在嚴(yán)格遵守合法性原則、合理性原則和比例原則的前提下，依其職權(quán)主動(dòng)、全面調(diào)查事實(shí)。此為行政機(jī)關(guān)作為法律執(zhí)行機(jī)關(guān)，對(duì)國(guó)家負(fù)有的職責(zé)，不受當(dāng)事人主張之拘束。但是，多數(shù)國(guó)家的行政程序法，除了授權(quán)行政機(jī)關(guān)依職權(quán)調(diào)查外，亦規(guī)定在例外的情況下，行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)相對(duì)人的申請(qǐng)而啟動(dòng)調(diào)查程序。盡管如此，當(dāng)事人提出申請(qǐng)之后，是否啟動(dòng)調(diào)查程序、何時(shí)啟動(dòng)調(diào)查、采用何種手段進(jìn)行調(diào)查、調(diào)查的內(nèi)容及調(diào)查程度等，均由行政機(jī)關(guān)裁量決定，不受當(dāng)事人意志左右。

在行政法律關(guān)系中，行政機(jī)關(guān)負(fù)有某項(xiàng)職責(zé)并不意味著行政相對(duì)人享有相應(yīng)的權(quán)利。這一點(diǎn)不同于民事法律關(guān)系，民事法律關(guān)系主體一方的義務(wù)總是與另一方的權(quán)利相對(duì)應(yīng)。在行政活動(dòng)中，行政機(jī)關(guān)的職責(zé)不僅關(guān)系到公共利益與個(gè)人利益的平衡，而且關(guān)系到行政法秩序的維護(hù)與改善。行政機(jī)關(guān)行使職責(zé)的行為與行政相對(duì)人的利益保護(hù)之間并不存在直接關(guān)系，相對(duì)人并不由此而當(dāng)然地享有請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)為或不為一定行為的權(quán)利，除非這些利益在法律上被認(rèn)為是個(gè)人權(quán)利，否則行政相對(duì)人所享有的利益只是反射性利益而非主觀公權(quán)利 〔1 〕。此時(shí)行政機(jī)關(guān)的職責(zé)表現(xiàn)為對(duì)國(guó)家的責(zé)任，違反該職責(zé)的，應(yīng)向國(guó)家承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。對(duì)于私人而言，該項(xiàng)職責(zé)僅表現(xiàn)為努力義務(wù)，即行政機(jī)關(guān)應(yīng)盡一切可能去創(chuàng)造和維持有利于個(gè)人客觀權(quán)利實(shí)現(xiàn)的條件。

二、行政調(diào)查職責(zé)向義務(wù)的轉(zhuǎn)化

在行政法中，職責(zé)與義務(wù)是兩個(gè)不同的概念，其所對(duì)應(yīng)的法律關(guān)系主體及相應(yīng)的內(nèi)容各有不同。行政調(diào)查作為行政機(jī)關(guān)依法行使的一項(xiàng)職責(zé)，應(yīng)向國(guó)家承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，其所對(duì)應(yīng)的追責(zé)主體是國(guó)家，其內(nèi)容在于為實(shí)現(xiàn)客觀價(jià)值秩序而依法積極主動(dòng)全面收集信息；而當(dāng)行政調(diào)查作為一項(xiàng)義務(wù)時(shí)，其所對(duì)應(yīng)的權(quán)利主體則是相對(duì)人，行政相對(duì)人有權(quán)要求行政機(jī)關(guān)作出一定行為，而行政機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)依相對(duì)人的申請(qǐng)作出相應(yīng)的行為。那么，是否存在行政調(diào)查職責(zé)向義務(wù)轉(zhuǎn)化的可能性？如果有，應(yīng)該滿足何種條件，行政調(diào)查職責(zé)才能轉(zhuǎn)化為對(duì)行政相對(duì)人的義務(wù)，進(jìn)而相對(duì)人才能享有請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政調(diào)查的主觀公權(quán)利？

一般來(lái)說(shuō)，在職責(zé)的內(nèi)容與私人權(quán)益無(wú)關(guān)時(shí)，行政機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家承擔(dān)的職責(zé)與對(duì)私人承擔(dān)的義務(wù)是不可以轉(zhuǎn)換的；在職責(zé)的內(nèi)容具有外部性，與私人權(quán)益之間存在關(guān)聯(lián)性時(shí)，行政機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家承擔(dān)的職責(zé)與對(duì)私人承擔(dān)的義務(wù)之間存在轉(zhuǎn)換的可能性 〔2 〕。行政調(diào)查作為具有外部性的行為，該職責(zé)的行使直接關(guān)系到之后行政決定的合法性、合理性，與當(dāng)事人的合法權(quán)益密切相關(guān)。即使行政機(jī)關(guān)最終沒(méi)有作出任何行政決定，亦需要經(jīng)行政調(diào)查程序，以相應(yīng)的事實(shí)作為不作出決定的基礎(chǔ)。但是，行政調(diào)查具有外部性并不足以使行政調(diào)查職責(zé)轉(zhuǎn)化為行政調(diào)查義務(wù)，要實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)化，還應(yīng)同時(shí)滿足以下三個(gè)條件。

（一）行政機(jī)關(guān)未進(jìn)行行政調(diào)查或懈怠調(diào)查且理由說(shuō)明不充分

職權(quán)調(diào)查主義下，行政機(jī)關(guān)在調(diào)查活動(dòng)中具有廣泛的裁量空間，對(duì)相對(duì)人提出的調(diào)查申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)可以決定是否啟動(dòng)調(diào)查程序以及如何進(jìn)行調(diào)查，并不受限于相對(duì)人的主張。我國(guó)目前雖然尚無(wú)統(tǒng)一的行政程序法，但有關(guān)行政調(diào)查的法律規(guī)范體現(xiàn)了該原則。例如，根據(jù)我國(guó)《行政處罰法》第33條規(guī)定，違法事實(shí)確鑿并有法定依據(jù)的，行政機(jī)關(guān)可不經(jīng)調(diào)查直接當(dāng)場(chǎng)作出行政處罰。由此可見(jiàn)，行政機(jī)關(guān)對(duì)是否行使調(diào)查權(quán)享有裁量空間。行政調(diào)查作為一項(xiàng)裁量活動(dòng)，意味著行政機(jī)關(guān)有權(quán)根據(jù)法律規(guī)范所設(shè)定的范圍、限度乃至標(biāo)準(zhǔn)或者原則，按照其自身的理解，針對(duì)調(diào)查的事項(xiàng)或者事實(shí)而選擇作出判斷和處置的方式、方法或者形態(tài) 〔3 〕。為了防止行政機(jī)關(guān)濫用該項(xiàng)裁量權(quán)，行政機(jī)關(guān)有義務(wù)最低限度地說(shuō)明理由。當(dāng)行政機(jī)關(guān)拒絕申請(qǐng)人的調(diào)查申請(qǐng)時(shí)，亦需要盡到說(shuō)明理由的義務(wù)。說(shuō)明理由不充分會(huì)影響行政調(diào)查裁量的合法性，也會(huì)影響行政決定的效力 〔4 〕。在行政活動(dòng)中，行政調(diào)查的結(jié)果直接體現(xiàn)為對(duì)相關(guān)事實(shí)的認(rèn)定與否，因而關(guān)于行政調(diào)查裁量的理由說(shuō)明，亦體現(xiàn)在關(guān)于事實(shí)認(rèn)定過(guò)程的理由說(shuō)明之中。行政機(jī)關(guān)在說(shuō)明事實(shí)問(wèn)題時(shí)，必須對(duì)行政調(diào)查是否遵守了相應(yīng)的實(shí)體性規(guī)則與程序性規(guī)則作出說(shuō)明，必須對(duì)行政調(diào)查手段的合法性、合理性作出說(shuō)明，必須對(duì)行政調(diào)查結(jié)果作出說(shuō)明。如果行政機(jī)關(guān)未進(jìn)行行政調(diào)查，或者懈怠調(diào)查，亦需要有充足的理由支持。如果理由說(shuō)明不充分，并導(dǎo)致事實(shí)認(rèn)定不清的，則可以認(rèn)定行政機(jī)關(guān)違反了調(diào)查義務(wù)。

（二）相對(duì)人利益存在被侵害的可能性

行政調(diào)查所進(jìn)行的信息收集、事實(shí)認(rèn)定直接關(guān)系到行政決定的合法性與合理性，該職責(zé)在滿足對(duì)事實(shí)認(rèn)定以及邏輯推理方面進(jìn)行了充足的理由說(shuō)明時(shí)可以免除。但是，如果行政機(jī)關(guān)未進(jìn)行調(diào)查或懈怠調(diào)查且未說(shuō)明理由，可以認(rèn)定行政調(diào)查存在重大瑕疵。行政調(diào)查瑕疵首先侵害到的是相對(duì)人的程序性權(quán)益，但單獨(dú)的程序性權(quán)益受到損害并不構(gòu)成行政訴訟法上訴的利益。“從行政過(guò)程角度來(lái)看，行政調(diào)查和行政行為構(gòu)成了一個(gè)過(guò)程，從公正程序的觀點(diǎn)來(lái)看，行政調(diào)查存在重大瑕疵時(shí)，經(jīng)過(guò)該行政調(diào)查而作出的行政行為也可以解釋為帶有瑕疵的行為” 〔5 〕。行政決定屬于行政行為，其效力瑕疵必將對(duì)相對(duì)人的實(shí)體性合法權(quán)益造成不利影響。由此可見(jiàn)，行政調(diào)查瑕疵不僅導(dǎo)致相對(duì)人程序性權(quán)益受到損害，也可能導(dǎo)致與此相關(guān)的實(shí)體性權(quán)益受到損害。

（三）相對(duì)人被侵害的權(quán)益屬于法律上值得保護(hù)的利益

行政調(diào)查中相對(duì)人的利益是否值得法律保護(hù)，是行政調(diào)查職責(zé)向義務(wù)轉(zhuǎn)化的另一必要條件。相對(duì)人的利益是否應(yīng)受法律保護(hù)，理論上存在“法律保護(hù)利益說(shuō)”和“法律上值得保護(hù)利益說(shuō)”之爭(zhēng)。前者秉持形式法治主義的原則，強(qiáng)調(diào)權(quán)利的實(shí)定法依據(jù)，無(wú)法律即無(wú)權(quán)利；后者則奉實(shí)質(zhì)法治主義為圭臬，主張即使沒(méi)有法律規(guī)范的明確規(guī)定，從立法目的、法的價(jià)值、法體系的要求等出發(fā)，只要從價(jià)值判斷上是值得法律保護(hù)的利益，均應(yīng)予以法律保護(hù)。隨著行政法從形式法治主義向?qū)嵸|(zhì)法治主義的轉(zhuǎn)變，現(xiàn)代行政法對(duì)相對(duì)人的權(quán)益保護(hù)范圍也得以擴(kuò)大，“法律上值得保護(hù)利益說(shuō)”成為通說(shuō)，并為實(shí)定法和司法判決所承認(rèn)。

對(duì)于相對(duì)人是否享有法律上值得保護(hù)的利益，當(dāng)法律規(guī)范明確承認(rèn)了相對(duì)人的權(quán)利時(shí)，不存在判斷困難；當(dāng)法律規(guī)范沒(méi)有明確承認(rèn)相對(duì)人權(quán)利時(shí)，如何判斷則需要通過(guò)法律解釋進(jìn)行闡明。首先，應(yīng)判斷法律規(guī)范在規(guī)定行政機(jī)關(guān)調(diào)查職責(zé)的同時(shí)，是否也規(guī)定了相對(duì)人所享有的權(quán)益。如果有，相對(duì)人無(wú)疑存在值得法律保護(hù)的利益；如果沒(méi)有，則需要綜合考慮法律規(guī)范的宗旨、目的以及行政機(jī)關(guān)在履行行政調(diào)查職責(zé)時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮的事項(xiàng)、內(nèi)容。其次，應(yīng)考慮與此相關(guān)的其他法律規(guī)范，對(duì)法律規(guī)范體系進(jìn)行價(jià)值評(píng)價(jià)。再次，應(yīng)考慮相對(duì)人權(quán)益受損害的具體情況，比如，如果相對(duì)人受損害的權(quán)益屬于程序性權(quán)益，應(yīng)考慮是否存在通過(guò)對(duì)實(shí)體性行政行為提起行政訴訟進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)的可能性。最后，當(dāng)立法者意思不明確，通過(guò)體系解釋仍不能確定相對(duì)人是否存在值得保護(hù)的利益時(shí)，應(yīng)當(dāng)向憲法尋找依據(jù)。當(dāng)有爭(zhēng)議的利益可以被憲法中的基本權(quán)利所包含時(shí)，就應(yīng)當(dāng)承認(rèn)相對(duì)人存在值得法律保護(hù)的利益。

從我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法制度來(lái)看，《行政訴訟法》著眼于對(duì)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等實(shí)體性權(quán)益的保護(hù)，并不包括程序性權(quán)益。在行政調(diào)查不作為的情況下，相對(duì)人有權(quán)請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)啟動(dòng)行政調(diào)查程序，該權(quán)利屬于程序性權(quán)利，在法律沒(méi)有明確規(guī)定的情況下，該項(xiàng)權(quán)利是否屬于法律上值得保護(hù)的利益，則需要借助司法實(shí)踐予以說(shuō)明。最高人民法院2016年發(fā)布了第69號(hào)指導(dǎo)案例“王明德訴樂(lè)山市人力資源和社會(huì)保障局工傷認(rèn)定案”，該案的裁判要點(diǎn)指出：“當(dāng)事人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出的程序性行政行為侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，對(duì)其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生明顯的實(shí)際影響，且無(wú)法通過(guò)提起針對(duì)相關(guān)的實(shí)體性行政行為的訴訟獲得救濟(jì)，而對(duì)該程序性行政行為提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理?！痹谠摪讣?，當(dāng)事人申請(qǐng)啟動(dòng)工傷認(rèn)定程序的權(quán)利屬于程序性權(quán)利，由于該權(quán)利受到損害，進(jìn)而導(dǎo)致其實(shí)體權(quán)利受到“明顯的影響”，故而法院判決撤銷樂(lè)山市人力資源和社會(huì)保障局所作的《工傷認(rèn)定時(shí)限中止通知書(shū)》。該案的判決一方面落實(shí)了《行政訴訟法》確立的“保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益”之立法目的，另一方面也堅(jiān)持了《行政訴訟法》保護(hù)實(shí)體性合法權(quán)益的立場(chǎng)。第69號(hào)指導(dǎo)案例在確立了程序性行政行為可訴性的條件的同時(shí)，也確立了對(duì)當(dāng)事人程序性權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)的條件，即單獨(dú)的程序性權(quán)利并不構(gòu)成法律上值得保護(hù)的利益，程序性權(quán)利必須與實(shí)體性權(quán)利相關(guān)時(shí)，才能成為行政訴訟法所保護(hù)的利益。對(duì)行政調(diào)查中的程序性權(quán)利救濟(jì)也應(yīng)堅(jiān)持該原則，即單純的行政調(diào)查請(qǐng)求權(quán)受到侵害不構(gòu)成法律上值得保護(hù)的利益，只有該權(quán)利的損害會(huì)導(dǎo)致實(shí)體利益的損害且該實(shí)體利益屬于法律上值得保護(hù)的利益時(shí)，當(dāng)事人才有權(quán)請(qǐng)求司法救濟(jì)。

綜上所述，由于行政調(diào)查具有外部性，當(dāng)行政機(jī)關(guān)未進(jìn)行行政調(diào)查或懈怠調(diào)查，且理由說(shuō)明不充分，相對(duì)人的利益存在被侵害的可能性，同時(shí)該利益屬于法律上值得保護(hù)的利益時(shí)，行政機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家負(fù)有的調(diào)查職責(zé)就應(yīng)轉(zhuǎn)化為對(duì)相對(duì)人負(fù)有的調(diào)查義務(wù)，不存在是否進(jìn)行調(diào)查的裁量空間。

三、行政調(diào)查義務(wù)下相對(duì)人的權(quán)利救濟(jì)

筆者認(rèn)為，對(duì)行政調(diào)查義務(wù)下相對(duì)人的權(quán)利救濟(jì)，應(yīng)當(dāng)在窮盡行政救濟(jì)的前提下，確保最終的司法救濟(jì)。

（一）行政救濟(jì)手段

行政機(jī)關(guān)未啟動(dòng)調(diào)查程序或者懈怠調(diào)查的，當(dāng)事人提起行政訴訟之前，應(yīng)當(dāng)先利用行政手段進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)，由此可以保持行政機(jī)關(guān)的自主性。在法院對(duì)其行為進(jìn)行審查前，行政機(jī)關(guān)有機(jī)會(huì)對(duì)其行為重新進(jìn)行審視、裁量，自我糾錯(cuò)，從而提高行政效率，節(jié)約司法成本。

行政救濟(jì)手段包括行政調(diào)查請(qǐng)求權(quán)與行政系統(tǒng)內(nèi)部的申訴機(jī)制。當(dāng)滿足行政調(diào)查職責(zé)轉(zhuǎn)化為義務(wù)的三項(xiàng)條件時(shí)，相對(duì)人即具有行政調(diào)查請(qǐng)求權(quán)，有權(quán)請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)積極地開(kāi)展調(diào)查活動(dòng)。請(qǐng)求權(quán)是保證主觀公權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的一種權(quán)能，表現(xiàn)為請(qǐng)求義務(wù)人為或者不為一定行為的權(quán)利。此種請(qǐng)求權(quán)發(fā)生在相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)之間，是相對(duì)人通過(guò)自身的力量直接對(duì)行政機(jī)關(guān)提出請(qǐng)求，無(wú)須第三方介入，可謂權(quán)利的自力救濟(jì)方式。

相對(duì)人在行政調(diào)查請(qǐng)求權(quán)被行政機(jī)關(guān)拒絕后，可以就此提出申訴，通過(guò)行政系統(tǒng)內(nèi)部的層級(jí)監(jiān)督機(jī)制推動(dòng)行政調(diào)查權(quán)的啟動(dòng)，維護(hù)自身的合法權(quán)益。

（二）司法救濟(jì)手段

在當(dāng)事人窮盡行政救濟(jì)手段仍然不能保障自身權(quán)利時(shí)，應(yīng)當(dāng)賦予其提起訴訟的權(quán)利，確保權(quán)利的司法最終救濟(jì)。但是，作為司法手段，亦應(yīng)滿足相應(yīng)的條件才能啟動(dòng)。在行政調(diào)查職責(zé)轉(zhuǎn)化為義務(wù)的情況下，行政機(jī)關(guān)應(yīng)依當(dāng)事人的申請(qǐng)積極開(kāi)展調(diào)查活動(dòng)，當(dāng)然，這并不意味著行政機(jī)關(guān)一定會(huì)作出相應(yīng)的行政決定。然而，是否作出行政決定，直接關(guān)系到對(duì)行政調(diào)查的司法審查是作為獨(dú)立問(wèn)題進(jìn)行審查，還是作為行政決定的合法性要件進(jìn)行審查。因此，本文關(guān)于當(dāng)事人行政調(diào)查請(qǐng)求權(quán)的司法救濟(jì)，應(yīng)區(qū)分與具體行政決定無(wú)關(guān)的行政調(diào)查和作為具體行政決定先行行為的行政調(diào)查，并以此為基礎(chǔ)展開(kāi)分析。

1.與具體行政決定無(wú)關(guān)的行政調(diào)查

行政調(diào)查是行政機(jī)關(guān)為作出具體行政決定而進(jìn)行的前期信息收集、事實(shí)認(rèn)定的活動(dòng)，并不會(huì)直接對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生行政法律效果，屬于程序性行政行為。我國(guó)行政訴訟法規(guī)定的受案范圍僅以實(shí)體性行政行為作為起訴對(duì)象，并未將程序性行政行為列入其中，但亦未明確將其排除，因而，程序性行政行為是否可訴及起訴條件尚不明確，前述第69號(hào)指導(dǎo)案例為此確立了參照適用的規(guī)則，確立了對(duì)程序性行政行為提起訴訟的條件。如果程序性行政行為對(duì)當(dāng)事人的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益產(chǎn)生明顯的不利影響，且無(wú)法通過(guò)提起針對(duì)相關(guān)的實(shí)體性行政行為的訴訟獲得救濟(jì)的情況下，可以針對(duì)程序性行政行為提起行政訴訟。這也就意味著，在行政機(jī)關(guān)沒(méi)有作出具體行政決定的情況下，當(dāng)事人可以針對(duì)行政調(diào)查不作為提起訴訟。該訴訟的提出，亦應(yīng)滿足以下條件：

其一，當(dāng)事人具有訴的利益。行政機(jī)關(guān)怠于行使調(diào)查權(quán)不僅會(huì)損害當(dāng)事人的程序性權(quán)利，而且會(huì)損害當(dāng)事人的實(shí)體性權(quán)利。當(dāng)事人單獨(dú)主張程序性權(quán)利受到損害的，不具有訴的利益，只有當(dāng)事人主張其實(shí)體性權(quán)益由于行政機(jī)關(guān)怠于行使調(diào)查權(quán)可能受到侵害時(shí)，才具有訴的利益。

其二，當(dāng)事人與行政機(jī)關(guān)之間的爭(zhēng)議已經(jīng)成熟為一個(gè)案件。只有當(dāng)事人與行政機(jī)關(guān)之間的爭(zhēng)議成熟為案件時(shí)，法院才能進(jìn)行審理。通常來(lái)講，法院只能審查一個(gè)成熟的行政決定，對(duì)于預(yù)備性的、中間性的或者程序性的決定，應(yīng)在最后決定作出以后，和最后決定一起審查。但是，當(dāng)程序性行政行為并沒(méi)有導(dǎo)致作出一個(gè)實(shí)體性行政行為，致使當(dāng)事人實(shí)體性權(quán)益受到損害的，即應(yīng)當(dāng)承認(rèn)案件已經(jīng)成熟，法院應(yīng)當(dāng)受理。

其三，當(dāng)事人已經(jīng)窮盡了行政救濟(jì)手段。當(dāng)事人通過(guò)行使行政調(diào)查請(qǐng)求權(quán)與申訴權(quán)仍然不能獲得權(quán)利救濟(jì)時(shí)，應(yīng)當(dāng)確保其權(quán)利能夠獲得最終的司法救濟(jì)。

法院在對(duì)行政調(diào)查進(jìn)行司法審查時(shí)，應(yīng)尊重行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)。如果存在多種合理裁量的可能性，而行政機(jī)關(guān)選擇其中一種裁量決定的，法院應(yīng)尊重行政機(jī)關(guān)的判斷，不能以法院的判斷來(lái)代替行政機(jī)關(guān)的判斷。如果在特定情況下，行政機(jī)關(guān)是否啟動(dòng)調(diào)查程序不存在裁量空間，或者裁量空間收縮至零，則法院可以附期限要求行政機(jī)關(guān)展開(kāi)調(diào)查，在緊急情況下亦可以直接課以行政機(jī)關(guān)立即履行調(diào)查義務(wù)。

2.作為具體行政決定先行行為的行政調(diào)查

當(dāng)行政機(jī)關(guān)未經(jīng)調(diào)查作出了具體的行政決定時(shí)，當(dāng)事人在提起訴訟時(shí)，應(yīng)以具體行政決定違法為由提起行政訴訟，而不能以行政調(diào)查不作為違法為由提起訴訟。法院在司法審查過(guò)程中，應(yīng)以行政決定作為審查對(duì)象，而行政調(diào)查只是作為行政決定的合法性要件，其合法與否將作為對(duì)行政決定進(jìn)行效力評(píng)價(jià)的要件，而不宜將其作為獨(dú)立問(wèn)題對(duì)待。行政調(diào)查作為作出行政決定的必經(jīng)程序，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該進(jìn)行調(diào)查而沒(méi)有進(jìn)行調(diào)查，或者在怠于行使調(diào)查權(quán)的情況下，理由說(shuō)明不充分，均構(gòu)成行政程序違法。根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》第70條、74條的規(guī)定，違反法定程序的，行政行為將被法院撤銷；如果程序輕微違法，且對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響的，行政行為可以不撤銷，但將被法院確認(rèn)違法。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕漢斯·J.沃爾夫，等.行政法〔M〕.高家偉，譯.北京：商務(wù)印書(shū)館，2002：504-505.

〔2〕王貴松.行政裁量的構(gòu)造與審查〔M〕.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2016：203.

〔3〕楊建順.行政規(guī)制與權(quán)利保障〔M〕.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007：504.

〔4〕趙銀翠.論行政行為說(shuō)明理由——以行政過(guò)程為視角〔J〕.法學(xué)雜志，2010（1）：129-131.

〔5〕鹽野宏.行政法總論〔M〕.楊建順，譯.北京：北京大學(xué)出版社，2008：174-175.

責(zé)任編輯 梁華林