推進(jìn)地方治理現(xiàn)代化的路徑分析

郭丹丹　連嘉琪

〔摘要〕 地方治理現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化必不可少的關(guān)鍵部分。目前，我國地方治理現(xiàn)代化取得了一些成就，但在治理理念、治理結(jié)構(gòu)、治理模式、治理能力等方面仍存在著一系列問題。為此，要推進(jìn)地方治理現(xiàn)代化，必須從更新治理理念、優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)、完善治理模式、創(chuàng)新治理方式和提升治理能力等方面著手，建設(shè)服務(wù)型政府，實(shí)現(xiàn)“善治”；建立協(xié)商民主型治理結(jié)構(gòu)；建立“分權(quán)—合作”型治理模式；依托互聯(lián)網(wǎng)平臺實(shí)現(xiàn)治理科學(xué)化；通過制度創(chuàng)新提升危機(jī)防控能力。

〔關(guān)鍵詞〕 地方治理；治理能力；治理體系；現(xiàn)代化

〔中圖分類號〕D035.5 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2018）03-0077-04

地方治理是地方政府和其他地方政治主體圍繞地方公共事務(wù)進(jìn)行的各項(xiàng)活動的總和。地方治理對國家治理而言，是不可或缺的構(gòu)成要素，它直接關(guān)系到人民福祉和國家的穩(wěn)定發(fā)展。因此，推進(jìn)地方治理現(xiàn)代化對實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化意義重大。從國際環(huán)境看，隨著全球化程度的加深，我國對外開放水平逐漸提升，國際資本和技術(shù)不斷涌入。地方政府作為地方治理最主要的實(shí)施主體，為了獲得這些資源展開了激烈競爭，其要在競爭中吸引投資以及先進(jìn)的技術(shù)人才在當(dāng)?shù)芈鋺?，就必須發(fā)展自身，提供良好的投資發(fā)展環(huán)境，這就為實(shí)現(xiàn)地方治理現(xiàn)代化提供了動力。從國內(nèi)情況看，社會主要矛盾發(fā)生變化，國家治理現(xiàn)代化的主要任務(wù)是滿足社會各階層人民美好生活的需要，推動社會均衡充分發(fā)展。實(shí)現(xiàn)政治現(xiàn)代化的關(guān)鍵就是要推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為了維護(hù)公共秩序和規(guī)范社會權(quán)利運(yùn)行，營造公平正義的社會環(huán)境，必須有一系列配套的行政制度、決策制度、司法制度、預(yù)算制度、監(jiān)督制度，必須減少人治遺留的社會不公平。綜合分析國內(nèi)外境況，可以得出，必須不斷提高地方治理能力、優(yōu)化地方治理方式，從而更好地發(fā)揮地方連接國家和社會的紐帶作用。

一、地方治理現(xiàn)代化的現(xiàn)狀

隨著全球化的發(fā)展，改革開放進(jìn)程加速，城市轉(zhuǎn)型加快，改革開放的經(jīng)驗(yàn)和其他國家的治理情況為我國地方治理現(xiàn)代化提供了參考和借鑒?！皬囊辉黧w向多元共治轉(zhuǎn)變、從管理職能向服務(wù)職能轉(zhuǎn)變、從單向管控向良性互動轉(zhuǎn)變”是基層政府實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的發(fā)展路徑選擇 〔1 〕。地方治理促進(jìn)了地方發(fā)展，收獲了讓人滿意的碩果，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）政府職能得以調(diào)整

在地方治理現(xiàn)代化的過程中，為了更好地進(jìn)行行政管理，為當(dāng)?shù)厝罕娞峁└玫墓卜?wù)，地方政府職能進(jìn)行了重大調(diào)整。一是地方政府對其職能進(jìn)行了重新定位。只管自己權(quán)限范圍內(nèi)的事務(wù)，對于其他事務(wù)，交給市場和社會團(tuán)體進(jìn)行管理，地方政府進(jìn)行監(jiān)管和協(xié)助。二是地方政府進(jìn)行了職能優(yōu)化。簡化行政審批流程，在當(dāng)?shù)氐恼?wù)大廳提供“一站式”服務(wù)，簡化了辦事程序，提高了公眾滿意度，提升了地方政府的公信力。

（二）行政行為發(fā)生轉(zhuǎn)變

行政體制改革要優(yōu)化地方政府治理方式。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代，我國實(shí)行高度集中的管理體制，隨著后來行政管理體制改革，大力實(shí)行簡政放權(quán)，賦予地方政府充分的權(quán)力，激發(fā)了地方政府投身基層治理的積極性，改善了過去權(quán)力過于集中的現(xiàn)象。同時，在地方治理現(xiàn)代化的過程中，地方政府的行政行為以公開化、透明化、法制化、民主化的方式進(jìn)行，改變了過去行政管理活動封閉化的局面，通過信息公開，使權(quán)力接受社會監(jiān)督，讓公眾真正參與到社會治理中。

（三）公共服務(wù)質(zhì)量得到提升

隨著公共問題日益凸顯，地方政府必須提高其治理能力，建立科學(xué)合理的治理體系，提高治理水平，才能解決不斷出現(xiàn)的公共問題。地方政府為了提升人民的幸福感和獲得感，提高公信力，對政府公共服務(wù)進(jìn)行了重新定位和優(yōu)化，公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)了質(zhì)和量的提升，覆蓋范圍也愈加寬廣。地方政府開始更多地關(guān)注民生問題，對于涉及廣大群眾切身利益的基層項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了優(yōu)先處理。

（四）治理方式趨向科學(xué)

地方治理從人治的隱性參與趨向重視法治，在地方治理現(xiàn)代化中實(shí)現(xiàn)了不同利益主體的求同存異，把所有利益相關(guān)者的治理活動都連接到法治化的路徑中。同時，地方政府營造了辦事找法律依據(jù)、化解矛盾求助法律的良好氛圍，建立了監(jiān)督與懲治的協(xié)調(diào)機(jī)制，提高了政治決斷的科學(xué)性。

（五）公民社會初步形成

在地方治理現(xiàn)代化的背景下，地方政府的行政行為更加公開透明。地方政府在行政管理活動中組織政務(wù)公開、聽證會等活動，公眾作為主人翁積極參與集體事務(wù)，對公共決策產(chǎn)生影響，民主參與渠道多樣，促進(jìn)了公民社會的初步形成。

二、地方治理現(xiàn)代化面臨的困境

近年來，我國地方治理現(xiàn)代化取得了一些成就，但也存在一系列問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）治理理念：“善治”理念尚未貫穿于政府工作全過程

“善治”是社會治理追求的目標(biāo)，它強(qiáng)調(diào)政府權(quán)力向社會的下放，公共權(quán)力向社會的回歸 〔2 〕，強(qiáng)調(diào)通過社會治理實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，政府與社會力量共同管理社會事務(wù)，形成政府與市場、社會的良性互動。在地方治理現(xiàn)代化推進(jìn)過程中，部分地方政府未將“善治”理念貫穿于政府工作全過程。首先，部分地方政府沒有形成先進(jìn)的治理理念，對于“善治”的目標(biāo)缺乏必要的理解。有些地方政府還是遵循原有的治理模式，尚未樹立新的治理理念。其次，有的地方政府沒有形成完善的治理系統(tǒng)，難以調(diào)動多元主體的積極性。最后，部分地方政府缺乏責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識，在一定程度上降低了公眾的政治認(rèn)同和滿意度。

（二）治理結(jié)構(gòu)：權(quán)責(zé)不對稱難以凝聚各方力量

科學(xué)合理的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)是地方治理的基礎(chǔ)，但從目前的情況來看，權(quán)責(zé)不對稱問題仍然比較突出。比如，在社區(qū)治理過程中，街道辦事處占居著權(quán)力的優(yōu)勢地位，卻不用承擔(dān)過多的責(zé)任，而社區(qū)則需要完成上級交代的各種任務(wù)。這種情況長期持續(xù)下去，勢必會抑制社區(qū)人員的工作積極性。由于權(quán)責(zé)不對稱現(xiàn)象的存在，無法形成治理合力，在政策制定過程中，各治理主體從自身利益出發(fā)思考問題，導(dǎo)致政策缺乏整體性和科學(xué)性，難以達(dá)成共同目標(biāo)。在政策執(zhí)行過程中，各治理主體各自為政，缺乏配合，導(dǎo)致政策執(zhí)行效率低下，浪費(fèi)了大量的人力、物力、財(cái)力。目前，必須凝聚多個治理主體的力量，共同對公共事務(wù)進(jìn)行管理，形成治理合力，多個治理主體必須向共同的目標(biāo)努力，才能實(shí)現(xiàn)地方治理現(xiàn)代化。

（三）治理模式：主體單一化難以應(yīng)對復(fù)雜的公共性事務(wù)

治理現(xiàn)代化是我國治理模式轉(zhuǎn)型的總方向，實(shí)現(xiàn)地方治理現(xiàn)代化是新時代中國特色社會主義的必然要求。治理是國家與社會力量經(jīng)由互相協(xié)商的合作方式構(gòu)建的網(wǎng)狀管理模式。現(xiàn)代化的地方治理需要合作網(wǎng)絡(luò)的支撐，合作網(wǎng)絡(luò)既包括縱向的上下級關(guān)系，也包括橫向的合作伙伴關(guān)系。但在地方治理實(shí)踐中，客觀現(xiàn)實(shí)卻是合作網(wǎng)絡(luò)的破碎，集體行動困境明顯，人們熱衷追逐自身利益，對公共利益漠不關(guān)心。趨利的個體行動很容易形成，關(guān)于公共事務(wù)的集體行動卻成為了一個突出的難題。帶來的結(jié)果就是難以建立起合作互動的交往網(wǎng)絡(luò)，難以對資源進(jìn)行整合，難以在個體利益和公共利益之間找到平衡點(diǎn)。地方政府掌握著權(quán)力和豐富的資源，其他治理主體參與公共治理的程度有限，并沒有達(dá)到理想的狀態(tài)，所以，公共事務(wù)治理的壓力還是集中在地方政府身上。而地方政府作為單一的治理主體精力有限，無法應(yīng)對紛繁復(fù)雜的公共事務(wù)，這種治理模式無法達(dá)到理想狀態(tài)，會延緩地方治理現(xiàn)代化的進(jìn)程?？傮w上，合作網(wǎng)絡(luò)的破碎，使地方治理陷入“集體行動的困境”。

（四）治理能力：部分地方政府應(yīng)對治理危機(jī)的能力有待提高

治理危機(jī)來源于治理模式的弊端。在目前的壓力型體制下，從理性經(jīng)濟(jì)人的角度分析，部分官員的行為具有明顯的“趨利性”，他們尋求最大利益，追求政績，以期獲得升遷連任。這種政治錦標(biāo)賽模式，滋生了地方發(fā)展主義，“為增長而競爭”的模式導(dǎo)致這些地方政府片面追求GDP，忽視了民生與和諧 〔3 〕。部分地方官員把主要精力放在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，很少考慮通過改善治理結(jié)構(gòu)、提升治理水平來滿足公眾的利益訴求，從而間接帶動地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在這樣的背景下，地方社會問題不斷出現(xiàn)，各種突發(fā)事件層出不窮，這些危機(jī)事件考驗(yàn)著地方政府的危機(jī)處理能力。從現(xiàn)實(shí)情況看，部分地方政府面對危機(jī)事件，處理不及時、措施不得當(dāng)，根本原因是沒有建立起危機(jī)管理系統(tǒng)，導(dǎo)致其對危機(jī)的預(yù)判不準(zhǔn)確，對危機(jī)的管理不到位，一些小問題無法得到應(yīng)有的重視，只有演變成了大的社會問題和危機(jī)事件，才能倒逼這些地方政府進(jìn)行處理和應(yīng)對。同時，對于危機(jī)事件信息發(fā)布不及時，出現(xiàn)重大突發(fā)事件時，容易引起公眾的恐慌，從而嚴(yán)重威脅社會穩(wěn)定。

三、推進(jìn)地方治理現(xiàn)代化的路徑

地方治理現(xiàn)代化的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)善治，在實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)的過程中要建立現(xiàn)代化制度，提升地方政府工作人員的素質(zhì)。地方政府在不斷的探索實(shí)踐中，應(yīng)根據(jù)治理現(xiàn)代化過程中出現(xiàn)的突出問題，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，尋找解決辦法。這些問題能否解決將直接影響地方治理現(xiàn)代化的成敗。要推進(jìn)地方治理現(xiàn)代化，必須從更新治理理念、優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)、完善治理模式、創(chuàng)新治理方式和提升治理能力等方面著手。

（一）治理理念現(xiàn)代化：建設(shè)服務(wù)型政府，實(shí)現(xiàn)“善治”

首先，要樹立法治理念。法治是現(xiàn)代社會文明的重要標(biāo)志，無論是地方政府還是其他地方政治主體，都必須樹立法治理念。任何治理主體的活動都要在法律允許的范圍內(nèi)進(jìn)行。要通過制定規(guī)范化的程序，加強(qiáng)行政問責(zé)、行政監(jiān)察，對于違法亂紀(jì)行為要及時進(jìn)行處置。其次，要樹立責(zé)任理念。地方政府要把公眾的幸福當(dāng)作自己的責(zé)任，時刻牢記自己的職責(zé)所在，做好自己該做的事情，要以社會為本，作公眾和社會的公仆。最后，要樹立善治理念。善治是國家權(quán)力回歸社會的一種體現(xiàn)，善治體現(xiàn)的是以人民為中心的理念。地方政府要把工作的出發(fā)點(diǎn)和歸宿定為“善治”，一切行政管理活動都要為了提升公眾滿意度，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)“善治”的工作目標(biāo)。要通過強(qiáng)化法治與責(zé)任理念來實(shí)現(xiàn)治理的規(guī)范化、有序化、規(guī)則化，從而使地方治理走向更加有序、有效的“善治”。

（二）治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化：建立協(xié)商民主共建型治理結(jié)構(gòu)

地方政府在治理過程中需要面對復(fù)雜的社會結(jié)構(gòu)、多元的利益主體以及多元化的治理主體。長期實(shí)踐證明，“現(xiàn)代化的地方治理必須要超越傳統(tǒng)的舊有模式，以開放性的架構(gòu)來吸納和承接各種治理難題” 〔4 〕，筆者認(rèn)為，這一架構(gòu)就是采用協(xié)商型的民主治理結(jié)構(gòu)。

首先，在治理過程中，要明確各主體的職責(zé)范圍，加強(qiáng)各主體之間的溝通與配合。地方政府只需要管自己權(quán)責(zé)范圍內(nèi)的事情，做好權(quán)力下放，實(shí)現(xiàn)從全能政府向有限政府的轉(zhuǎn)變，并在行政管理活動中充分考慮民情民意，在政策制定和政策執(zhí)行過程中要盡可能地滿足群眾的利益訴求。其次，協(xié)商民主是最能體現(xiàn)民意的民主自治形式。地方事務(wù)往往是最貼近民生的，由于地域不同、文化不同，地方政府要處理的公共事務(wù)各不相同，因此，在日常的行政管理活動中，地方政府不能單純以行政要求的方式進(jìn)行管理，還應(yīng)靈活多樣地應(yīng)對具體地方事務(wù)。通過各方互動交流，做好各個利益主體代表的協(xié)調(diào)工作，使他們平等自由地參與地方公共事務(wù)治理活動。最后，在行政管理活動中，地方政府應(yīng)注重民生，追求實(shí)現(xiàn)“善治”的目標(biāo)，通過各種機(jī)制來共建社會。尤其是要對“政府—市場”的社會關(guān)系進(jìn)行重構(gòu)，注重政社互助、政會互容、政企互關(guān)，認(rèn)識到政府與市場以及非正式組織合作的必要性，以市場化、社會化的方式更好地滿足公共服務(wù)需求。還要擴(kuò)大公眾參與，讓社會公眾以國家主人的身份參與到政策制定執(zhí)行的各個環(huán)節(jié)中來，充分實(shí)現(xiàn)民主，提升滿意度。

（三）治理模式現(xiàn)代化：建立“分權(quán)—合作”型治理模式

傳統(tǒng)的行政管理模式是“管制—服從”的治理模式，這種治理模式雖然發(fā)揮了一定的作用，但運(yùn)行僵化，在治理過程中沒有激發(fā)出各個主體的活力。隨著社會的進(jìn)步和發(fā)展，在公共事務(wù)管理過程中，不同社會階層的治理主體呈現(xiàn)出差異化的利益訴求，在地方治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，公共事務(wù)的管理方式呈現(xiàn)出從統(tǒng)治到管理再到治理的發(fā)展演進(jìn)。同時，出現(xiàn)了多元治理主體，共同進(jìn)行集體決策、提供公共服務(wù)，形成了“多中心的治理新模式”。要想高效率地實(shí)現(xiàn)地方治理現(xiàn)代化，就必須按照“分權(quán)—合作”治理模式運(yùn)行，形成以地方政府為主導(dǎo)，市場參與、社會協(xié)同的地方治理體系 〔5 〕。

“分權(quán)—合作”型治理模式要求明確每個治理主體的職責(zé)權(quán)限，做到權(quán)力的分化與下放，由多個治理主體合作，共同管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)。分權(quán)是實(shí)現(xiàn)合作共治的前提。分權(quán)要求權(quán)力下放，地方政府只在職責(zé)范圍內(nèi)行事，把剩余的事情交給市場以及其他社會團(tuán)體，地方政府對它們提供支持與幫助，并且監(jiān)督整個運(yùn)行過程。合作是指改變單一的決策制定和執(zhí)行，基于多元的價值利益訴求，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、社會以及公眾的多元共治。合作強(qiáng)調(diào)多個治理主體共同負(fù)責(zé)基層事務(wù)，從而提高治理效率，實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理。只有做到分權(quán)與合作，才能保證地方政府的公共決策符合當(dāng)?shù)貙?shí)際，滿足公眾的利益訴求。多方參與可以提高工作效率，減少資源浪費(fèi)，避免傳統(tǒng)政府管理的官僚化、低效率，為地方治理現(xiàn)代化提供科學(xué)合理的治理模式。

（四）治理方式現(xiàn)代化：依托互聯(lián)網(wǎng)平臺實(shí)現(xiàn)治理科學(xué)化

目前，互聯(lián)網(wǎng)是我國公眾獲取、交流和傳播信息的重要方式，這為地方治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)提供了更便捷的路徑。促進(jìn)治理方式科學(xué)化，一定要重視互聯(lián)網(wǎng)平臺的重要作用。電子政務(wù)可以簡化政府辦事程序；網(wǎng)絡(luò)論壇可以使地方政府充分了解民情民意，促進(jìn)公共決策的民主化、科學(xué)化；政務(wù)微博可以向公眾傳遞信息，并且與公眾進(jìn)行雙向互動。地方政府應(yīng)充分利用互聯(lián)網(wǎng)平臺，大膽地借鑒與創(chuàng)新，不斷探索新方法新技術(shù)，為治理活動提供技術(shù)支持，同時最高效率地實(shí)現(xiàn)民眾的利益訴求和對美好生活的向往，最終促進(jìn)地方治理方式現(xiàn)代化。

（五）治理能力現(xiàn)代化：通過制度創(chuàng)新提升危機(jī)防控能力

在地方治理現(xiàn)代化推進(jìn)過程中，地方政府要高度重視治理的整體性，與多元治理主體合作。要實(shí)現(xiàn)政社互動、政企合作，堅(jiān)持“多方參與、共同治理”的原則，發(fā)揮地方政府的主導(dǎo)作用與多元主體的協(xié)同作用，建立起多元主體參與的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)。地方政府在治理過程中，應(yīng)針對實(shí)際情況不斷調(diào)整制度，進(jìn)行制度創(chuàng)新。在制度創(chuàng)新過程中，地方政府應(yīng)與多元治理主體進(jìn)行溝通與協(xié)商，從全局出發(fā)兼顧方方面面，協(xié)調(diào)好各種利益關(guān)系，使制度創(chuàng)新為治理服務(wù)。同時，地方政府還應(yīng)采取一系列配套措施保證制度能夠得到順利貫徹落實(shí)。當(dāng)前各類危機(jī)事件頻繁發(fā)生，地方政府在治理過程中必須建立危機(jī)防控系統(tǒng)，在處理危機(jī)事件的過程中，地方政府應(yīng)采用科學(xué)合理的方式方法，對各類突發(fā)事件作出及時的回應(yīng)，掌握主動權(quán)，及時解除危機(jī)。

總之，社會的穩(wěn)定發(fā)展，是人民安居樂業(yè)的前提條件，也是政府存在最重要的意義。面對繁雜多變的社會公共事務(wù)，地方治理現(xiàn)代化有非常深遠(yuǎn)的意義，對國家實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、社會和諧穩(wěn)定以及人民幸福有積極意義。從現(xiàn)實(shí)情況來看，實(shí)現(xiàn)地方治理現(xiàn)代化依舊任重道遠(yuǎn)，需要社會各界共同努力，發(fā)動多元社會主體積極參與到社會事務(wù)中去。通過采用合適的方式方法與運(yùn)作機(jī)制，經(jīng)過各個治理主體的密切配合，地方治理現(xiàn)代化一定會穩(wěn)步推進(jìn)，從而建立公眾滿意的政府，最終達(dá)到“善治”的目標(biāo)。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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〔3〕陳 釗，徐 彤.走向“為和諧而競爭”：晉升錦標(biāo)賽下的中央和地方治理模式變遷〔J〕.世界經(jīng)濟(jì)，2011（9）：3-18.

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責(zé)任編輯 王亞峰